土地整治在促進農業現代化建設中存在的問題與對策
——以廣西桂平市為例

江雲穎，楊小雄

(廣西師范學院國土資源與測繪學院，廣西南寧 530001)

新型農業背景下，土地整治的多元發展推進了農業技術、農業轉型，為田、水、路、林、村的綜合治理與土地流轉提供了平臺，推進了農業現代化的發展[1]。隨著土地整治項目的不斷推進，相關的配套政策和運行機制也不斷健全和完善，高標準農田、“小塊并大塊”等一批項目的實施，耕地集中連片，路、溝、渠等田間基礎設施得到相當的改觀，提高了農田灌溉保證率，提高耕地質量和生產作業條件，為開展農業機械化生產創造條件，為促進現代農業的發展奠定了堅實基礎[2]。 廣西桂平正在由傳統農業向現代農業轉變，在轉變過程中，在土地所有權、承包權、經營權三權分置的基礎上[3-4]，如何加快農業適度規模經營，探討土地整治在推進農業現代化建設中存在的問題，具有重要的意義。

1 研究區概況

1.1經濟社會發展概況桂平市地處廣西壯族自治區東南部，地理坐標為109°41′～110°22′E、22°52′～23°48′N，地處廣西最大的平原——郁江平原的中心部位。桂平市境內地貌西北、東南高，中間低，屬于亞熱帶季風性濕潤氣候，年平均氣溫21.4℃?！笆濉币詠?，桂平市經濟實力顯著增強，從2010年的162.19億元，跨越200億元臺階正接近300億元臺階，2014年實現地區生產總值276.64億元，位列廣西自治區91個縣市區的第3位，年均增長11.6%。人均地區生產總值17 778元，公共財政收入達到12.4億元，年均增速9.7%；全社會固定資產投資達到165.4億元，累計增長97.4%，年均增速18.5%。

1.2“十二五”期間土地整治和流轉狀況“十二五”期間，桂平市已實施土地整治項目551個，其中高標準基本農田建設23個，農村建設用地整理6個，土地復墾14個，土地開發項目504個，實施總規模4 419.654 5 hm2，投資總額47 499.825 4萬元，新增耕地2 765.911 hm2?！笆濉逼陂g上級對農用地整治的目標為806 hm2，而實際完成475.403 hm2；農村建設用地整理上級的目標為566 hm2，而實際完成17.121 hm2?！笆濉逼陂g桂平市土地流轉情況：2011年流轉7 480.400 hm2，2012年7 062.533 hm2，2013年6 731.600 hm2，2014年7 162.533 hm2，2015年7 869.467 hm2。其中以桂平市大灣、社步、金田、南木、下灣等鄉鎮土地流轉情況較多。

1.3農業現代化狀況2015年桂平市組織近3萬臺進行機耕作業，1 000多臺插秧機投入水稻機插作業。全市水稻生產機械化耕作率達80%，擁有2 000多臺臺收割機收割，收割面積達到3.133萬hm2，作業水平80%以上。

全市農業生產機械綜合水平劃分為3個層次：①以石龍、厚祿、白沙、南木、石咀、馬皮等鄉鎮作為第一層次，農業機械擁有量密度最大，農業生產機械化綜合水平超過60%；②以木圭、社坡、木樂、尋旺、西山、蒙圩、下灣、大灣、大洋、木根、羅播、金田、江口等鄉鎮作為第二層次，農業生產機械化綜合水平約50%；③以油麻、社步、麻垌、羅秀、中沙、紫荊、垌心等鄉鎮作為第三層次，農業生產機械化綜合水平約為40%。全市農業生產機械化水平約為52%～54%。

1.4土地整治與農業現代化建設的走勢趨于一致“十二五”期間土地整治補充耕地和土地流轉主要分布在南木鎮、木圭鎮、社步鎮、下灣鎮、大洋鎮、大灣鎮、白沙鎮、蒙圩鎮、社步鎮等幾個鄉鎮，與農業生產機械化綜合水平劃分的3個層次建設也趨于吻合。比如農業現代化機械生產綜合水平較高的白沙、南木、木圭、社坡、木樂、大灣、大洋、蒙圩等鄉鎮。土地整治和土地流轉面積增加時，農業現代化的綜合生產水平也在穩步提高；反之亦然。所以土地整治通過對“田、水、路、林、村”綜合整治促進土地流轉，明晰的土地流轉產權也反過來促進土地整治和農業現代化發展，形成一個相互促進、共同發展的走勢。

2 桂平市土地整治存在的主要問題

2.1土地整治建設標準較低，制約農業現代化發展土地整治項目中的土地平整在實施過程中，部分項目對平整區表土剝離和回填工程不夠重視，在土地平整挖高填低之前沒有進行表土剝離，或者剝離后的表土沒有進行有效保存，導致表土流失嚴重，直接影響到平整后耕地的地力保持。

土地整治項目修建的田間基礎設施仍局限于明溝、明渠、田間道路硬化等較基礎的工程，而對于農業現代化、機械化、規?；a所需要的噴灌、滴灌等田間設施的建設很少。土地流轉后，土地承包方要根據現代化農業需求重新修建田間配套設施，部分土地整治項目已修建的一些基礎設施往往成為了擺設，無法利用，部分項目平整區內灌排設施設計缺乏，造成項目區內澇，嚴重降低了糧食產量。

2.2農業機械化程度不高農民土地“私有”保護意識較強，更愿意固守現狀地經營，且對平整后土地的地力保持、權屬劃分和土地平整的益處仍心存疑慮，土地平整積極性不高，導致土地平整“小塊并大塊”工程的實施存在較大困難，農業生產的機械化無法進一步發展，致使現階段大部分耕地仍保持著較原始的耕作制度，僅靠人力進行農業生產。農業機械化發展緩慢使得土地整治項目中已完善的田間基礎設施難以發揮其最大的經濟效益，影響了農業產量的提高[5]。

2.3“小塊并大塊”項目實施程度不高

2.3.1“小塊并大塊”耕地整治工作受地形因素限制。“小塊并大塊”工作的開展也受到耕地的連片程度，與人均耕地的數量影響。對于耕地地塊零碎、水田為主、人均耕地小于0.067 hm2的地區則難以開展“小塊并大塊”工作，這樣的地形條件難以使土方調整或表土回填后坡度控制在6°以內。

2.3.2“小塊并大塊”獎補程序復雜，材料種類繁多。對于已開展獎補申請的地區，普遍反映目前獎補申請的程序較為復雜，耗時較長，提交的申請材料種類較多，如“小塊并大塊”耕地整治前后照片及召開會議的照片難以提供；另外，農民僅通過經驗繪制草圖，沒有專業隊伍進行測量，所以工程布局圖的提交更是不切實際。正是如此，也進一步打消了當地工作人員、村委及農民申請獎補的積極性。

2.4投入能力不足一方面，桂平市經濟基礎還比較薄弱，財力緊缺，工業反哺農業、城市支持農村能力有限，財政難以拿出更多的資金扶持農業。另一方面，由于農業效益比較低，對投資農業的意識和積極性不高。盡管近年來農民收入不斷提高，但農資價格、生產成本持續上升，農民逐漸也就減弱了農業生產的投入。而投入能力的不足，致使保持農業農村經濟持續快速增長和保持農民持續增收難度越來越大。

2.5農村勞動力素質不高由于大批農村勞動力外出務工，農村青壯年勞動力大量流失，農村的勞動力結構逐漸老齡化，勞動力素質結構也在不斷下降，這些對農業新技術的推廣應用、發展現代農業、建設新農村都產生極為不利的影響。

3 對策與建議

3.1因地制宜，優勢先行按照“宜牧則牧、宜養則養”和“以養定種、以種促養”的原則，考慮地勢條件、區位因素、資源狀況等統籌安排、因地制宜，發展優勢產業。圍繞農村經濟社會發展和農民生產生活中最迫切需要解決的問題，突出重點、循序漸進、合理安排農田保護、生態涵養、村鎮建設、產業發展等用地布局[6]。桂平市北部片區，包括金田鎮、江口鎮、紫荊鎮和垌心鄉，要加快旅游資源的統籌規劃與開發，大力發展特色農業，走出以旅游休閑和特色農業開發促進片區加快發展的路子；南部片區包括中沙鎮、羅播鄉、羅秀鎮、木根鎮、麻垌鎮、大洋鎮、大灣鎮、下灣鎮，大力推進農業產業化，加強中藥材和旅游等特色產業發展，增強經濟實力；西部片區包括石龍鎮、厚祿鄉、白沙鎮，發揮交通優勢，加快建材工業、物流業、特色農業發展。

3.2協調農業，創新發展內部協調、經濟社會發展水平和資源環境承載力相協調的農業產業布局，才能促進農業現代化水平整體躍升。推進農村一、二、三產業融合發展，以產業為依托，發展農業產業化，建設一批農村一、二、三產業融合先導區和農業產業化示范基地，推動農民合作社、家庭農場與龍頭企業、配套服務組織集群集聚；以產權為依托，允許土地經營權入股，推進農業產業化；以產城融合為依托，引導二、三產業向縣域重點鄉鎮及產業園區集中，推動農村產業發展與新型城鎮化相結合。

3.3機械生產，規模經營推進土地平整工程，合理確定田塊規模、改進田塊形狀，耕地面積集中連片，改善農業機械作業條件。不斷完善田間道路系統，優化田間道、生產路布局，田間道路成網，布局合理，做好路田交接，提高道路的荷載標準和通達度。全面完善農田基礎設施，提高農田整治工程標準，確保整治后基本農田實現“四化”，即機耕路網絡化、排灌渠硬底化、主干道林網化、農田方格化，耕地質量不斷提高。依據盆地和山地不同地形地貌，合理確定規模經營的形式，探索、實踐土地流轉的新機制、新模式，促進農用地向規模經營集中，培養一批種養專業大戶。大力發展農業專業合作組織，強化規?；洜I的載體。

3.4加大投入，資金整合“十三五”期間對土地整治的項目資金不實行畝均控制，土地整治的資金投入應根據具體項目實際情況而定。另外，要加大部門資金的整合力度，整合節水增糧、現代農業、農業開發、土地整治、千億斤糧食產能工程、小型農田水利、農業技術推廣等涉農資金，從財政“農財”角度納入“現代種植業示范區建設與改革”規劃，以高標準農田為平臺，分別開展水稻育秧大棚、農機合作社、推廣優良品種、生態農業等重點區域建設項目，實現統籌建設，從而實現農業生產與城鄉各業建設協調發展。

[1] 徐靜.農村土地整治促進農業現代化發展水平研究[D].南京：南京大學，2016.

[2] 李讓恩.丘陵區農村土地整治與農業產業發展的關系研究[D].重慶：西南大學，2012：17-38.

[3] 熊麗雯，王業鵬，任斌.關于農村土地流轉促進農業現代化的發展探究：以江蘇省東海縣為例[J].中國集體經濟，2013，22(8)：5-6.

[4] 廖宏斌.農村土地承包經營權流轉管理：困境與出路[J].領導之友，2011(12)：30-32.

[5] 王茜.淺談著力發展設施農業 促進農業增效農民增收[J].大觀周刊，2013(12)：341.

[6] 吳麗葉，何敏超，梁杏，等.對廣西土地整治促進農業現代化發展的思考[J].南方國土資源，2016(7)：45-47.