多源流框架下《鄉村教師支持計劃》政策議程解析

摘 要：基于金登的多源流理論分析框架，對《鄉村教師支持計劃》政策的確立機理進行分析。《計劃》政策的問題流由檢測指標的變化、農村教師隊伍建設的困境和人大代表的提案、尋找最美鄉村教師節目所引起的強烈反響匯聚而成；政策流由政府官員的表態、相關解決問題的政策措施和相關利益者的積極參與構成；政治流由強烈的國民情緒和全面建成小康社會進而共同發展的政治氣候組成。在2015年6月這個關鍵時間點上，三大源流充分互動、積累、醞釀，進而促成《計劃》政策議程的確立。

關鍵詞：鄉村教師支持計劃； 多源流理論； 教育政策

中圖分類號：G451.2

文獻標識碼：A 文章編號：2095-5995（2018）01-0069-06

國家大計，教育為本，教育大計，教師為本。作為中國教師一大重要組成部分的鄉村教師，在我國教育發展中更是發揮著不可磨滅的作用。為了進一步發展鄉村教師隊伍，國家出臺了系列鄉村教師隊伍建設的政策文件，其中，2015年6月1日國務院辦公廳下發的《鄉村教師支持計劃（2015—2020年）》（以下簡稱《計劃》）是一個關鍵的政策節點，該政策對于解決鄉村教師隊伍建設中“下不去、留不住、教不好”等頑疾，吸引優秀人才到鄉村學校任教，穩定鄉村教師隊伍，提高隊伍整體素質，縮小城鄉間教育質量差距，進而促進教育公平、推動城鄉協同發展具有巨大的意義。那么《計劃》是如何能夠受到決策者的注意，成為教育政策問題，進而上升為議程，最終形成政策的呢？本文擬運用美國學者金登的多源流政策分析框架，探討《計劃》政策確立及其形成機理。

一、多源流理論分析模型及其適切性

（一）多源流理論分析模型

美國著名政策科學家約翰·W·金登的多源流分析理論最早出現于1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中，此理論是在奧爾森、科恩和馬奇等人于1972年提出的垃圾桶模型的基礎上逐步完善的一種政策過程理論。它旨在探索模糊狀態下公共政策制定的過程，以及解釋為什么決策者會注意某些問題的議程而忽略其他的問題議程。金登認為整個政策系統中存在問題流、政策流、政治流三大源流。這三大源流是具有不同結構、機制的相互獨立系統，它們按照各自的動態特征和規則發展。但三大源流會在一定的條件下進行耦合，并在一個關鍵的時間點上匯聚一處，即“政策之窗”應時而開，某一問題就會被提上日程。（參考圖1）。[1]

政策之窗通常分為兩大類：一類是來源于問題源流中的焦點事件，另一類是來源于政治源流中的有效因素，同時還需要政策流中的備選方案做輔助。值得注意的是，政策之窗開啟的機會稍縱即逝，政策活動家為了避免錯失它開啟的良機，因而必須抓住機遇及時行動。[2]

（二）多源流理論分析框架的適切性

金登的多源流理論自提出以來，在學術界引起了巨大的反響。其中不乏具有此理論是否擁有推廣性、三源流之間是否獨立、過于情境性等方面的批評之聲。但作為一種新的政策分析手段，它有效彌補了傳統政策分析的不足。一方面突破了傳統政策研究中僅限于關注政策共同體發出的一些論點，它將廣泛的政治事件與狹小的部門有機地結合起來。另一方面在不否定個人利益的重要性的情況下，強調意見在政策議程中的重要性。該政策分析框架能綜合考慮諸多因素，對于分析國家層面的政策制定過程具有相當強的解釋力，它不但能夠解釋公共政策的生成和發展過程，而且可以預測政策的變化趨勢，[3]是分析國家層面政策制定過程的一個有力的理論工具。教育政策是國家政策的重要組成部分，多源流理論分析框架也同樣適用于國家教育政策的分析。《計劃》是一項非常重要的國家教育政策，運用多源流分析框架具有較好的適切性，能夠有力地解釋這一政策是如何受到決策者的注意，進而上升為議程，最終形成政策的。

二、《計劃》政策形成的多源流分析

（一）問題流分析

問題流主要探討政策制定者為什么會關注某些問題而忽視其他問題？金登認為，政府官員經常通過采取政治領域各種常規性的檢測指標變化、相關政策或項目的反思反饋、焦點事件這三種方法來關注問題，[4]以下將從這三方面來分析《計劃》政策出臺的問題流。

1.指標的變化：檢測指標的變化

指標的變化可以揭示問題的出現及其被關注的程度，目前我國義務教育階段農村學生約有4000多萬，由于受城鄉二元經濟的影響，我國農村教育長期處于落后水平。農村教育想要奮起直追，根本在于鄉村教師隊伍的建設，然而農村教師隊伍存在職業吸引力差、流失嚴重而造成的數量不足以及學非所教等教學質量差的問題。首先，農村教師隊伍“職業吸引力差”，據《中國農村教育發展報告2013—2014》的調查數據顯示，在802%的“愿意當教師”的師范生中僅有38%的師范生愿意去農村任教，占77%的城鎮教師沒有下鄉交流的意愿，有367%的在職農村教師想要離開；[5]其次，農村教師隊伍“流失嚴重”，2010年教師節前教育部公布的農村教師數據為47295萬人。而在2015春節前全國政協教科文衛體委員會公布的農村中小學教師數據則是280多萬人，近五年的時間農村教師流失約192萬人；[6]最后，農村教師隊伍存在“學非所教”現象，2007年3月起，據《農村中小學教師隊伍建設對策研究》課題研究組成員了解，“一所農村初中學校30多位教師中有20多人持有的是中文專業文憑”，這種現象極為普遍。這些問題的指向及其明確的指標變化足以引起社會和政府的廣泛關注和重視。[7]

2.反思反饋：農村教師隊伍建設困境

師資充沛、業務精良的鄉村教師隊伍是帶動鄉村教育發展的航母，是兩千多萬農村留守兒童走出貧窮的希望，關系到整個鄉村未來的發展。然而，我國鄉村教師隊伍仍然存在著嚴重的問題，許多學者對其做過深入的研究。研究表明，教師隊伍存在的問題主要有：總量不足、質量不高、結構不盡合理。首先，總量嚴重不足表現為職業吸引力不強、鄉村教師的編制缺乏、鄉村教師生活環境和待遇較差、農村在職教師的主動外流和層層拔高，造成大部分畢業師范生和城市在職教師不愿去農村任教，更為嚴重的是在職鄉村教師大面積流失（張軍2006、王國明2014）；其次，質量不高主要體現在高師院校培養的人才未能滿足農村教育的實際需要和職后培訓主要以學歷補償為主，致使教師的學歷與能力不相配、思想素質、業務素質等有待提高（張宇2012、肖正德2014）；再次，結構不盡合理表現為年齡、學歷、職稱和學科結構不合理，其中學科結構不合理造成極其嚴重的學非所教問題（唐亞豪2005、董志偉2009）。這些學者們的研究明確表明，農村教師隊伍長期存在的“下不去”、“留不住”、“教不好”的“三不”問題。

3.焦點事件：人大代表的議案、尋找最美鄉村教師節目所引起的強烈反響

焦點事件的發生對《計劃》政策出臺起到直接的導火線作用，能夠加速《計劃》的出臺。首先，2011年由光明日報和中央廣播電視臺聯合舉辦的“尋找最美鄉村教師”的大型公益活動正式啟動，在過去四屆的每一屆尋找活動中，數百名工作人員趕赴偏遠鄉村尋訪鄉村教師典型人物，其中有34年拄著木棍背送兩代學生過河的鄒桂芬老師、有為建立農村校園帶領教師和村民背回了六萬多斤水泥的“背簍校長”田育才等一批有理想、有信念、甘受清貧、堅守農村的感人教師。節目一經播出，主辦方立刻就接到了來自全國各地2000多封推薦信，微博轉載量達到5000多萬人次，吸引了全社會的目光聚焦于鄉村教師群體；[8]其次，2014和2015年全國兩會的許多代表提出了關于農村教師隊伍建設存在的問題以及相應建議的議案和提案。例如：十二屆全國人大代表、沈丘縣李寨村黨支部書記李士強在十二屆全國人大三次會議上提出，由于農村交通、生活環境、待遇各方面都比較差，造成教師流失問題嚴重，建議應當在待遇和自身發展方面向農村教師傾斜。全國政協委員、復旦大學中國歷史地理研究所教授葛劍雄和華中師范大學黨委書記馬敏認為農村教師待遇低是農村教師最大的問題，應該將其待遇作出高于城市教師待遇的調整。基于上述兩方面的焦點事件，農村教師問題成為全社會以及黨和國家最為關注的問題之一。

（二）政策流分析

政策流是指一系列由政策共同體提出的解決問題流所關注問題的方案集合。金登認為，政策共同體是由政府官員、利益集團、學者等組成，他們提出的意見僅有少數能夠被選入政策方案，這與解決問題的可行性、價值觀念的可接受性相關。[9]本研究中《計劃》政策的政策流主要由政府官員的表態、相關解決問題的政策措施和利益相關者的積極參與構成。

1.政府官員的表態

政府官員的表態是政策流當中重要的組成部分，它在教育政策議程建立過程中的作用是無可替代的。美國著名的政治學家詹姆斯·安德森教授認為，政府官員會密切的關注政治和公眾利益的訴求，因而會將目光投入到與之相關的某些特定的問題中，將它公布于眾，并提出解決這些問題的方案。[10]《計劃》的順利出臺，同樣離不開政府官員的表態。例如：2012年9月6日，原教育部部長袁貴仁在國新辦新聞發布會上專門強調，要建立多渠道的農村教師補充機制和出臺改善農村教師待遇的相關政策；[11]2014年6月9日，財政部部長助理余蔚平在全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件工作推進視頻會上強調要創新管理方式，完善農村教師補充機制，推進縣域內校長教師交流輪崗，加大教師培訓力度，不斷提高農村教師隊伍質量；[12]2014年10月21日，教育部副部長劉利民在全國改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件領導小組辦公室主任會上提到，全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件，不能“一條腿走路”，要將基礎設施和教師建設兩手抓。[13]這些政府重要官員對鄉村教師隊伍建設的關注和表態對推動《計劃》政策的出臺起到了積極的推動作用。

2.相關解決問題的政策措施

鄉村教師隊伍建設突出存在著“三不”問題，即“下不去”、“留不住”、“教不好”。黨和政府為解決這三類問題出臺了許多可行性的政策措施。本文梳理了2000年以來，以義務教育均衡為主題的關于解決“三不”問題的政策措施（表1）。在我國許多學者的研究中表明，這些政策雖然對于解決“三不”問題產生了良好的效果，但是仍然存在著許多問題。在數量補充政策方面，如從2007年開始，《教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）》政策實施過程中存在免費師范生招生質量偏低、培養目標和部分專業與農村學校需求不匹配、去農村從教意愿低等問題（王衛東2013、潘小春2014）；在待遇保障政策方面，如從2005年開始，《關于深化農村義務教育經費保障機制》政策實施過程中仍然存在地方補貼不到位、工資與公務員差距大和社會保障不到位等問題（付衛東2009）；在素質提升政策方面，如從2010年開始，國培計劃政策開始實施過程中存在的最大問題是培訓內容偏向城市，不符合農村教師的實際需求、培訓方式單調、缺少真正適合培訓農村教師的培訓專家等問題（王秀紅2012、張小國2013）。因此，為了更好的解決“三不”問題，將數量補充、待遇保障和素質提高等三方面的有效措施創新性地匯聚于《計劃》政策，即打出鄉村教師隊伍建設“組合拳”的戰略。

3.利益相關者的積極參與

“利益相關者是指能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的人。”[14]基于利益相關者的活動能夠影響一個組織目標的實現，因而某項政策利益相關者們的積極參與能夠加快某項政策的出臺速度。《計劃》政策出臺的利益相關者包括當地政府、農村校長、農村教師以及農村兒童和家長等個體或群眾，其中當地政府官員、農村校長以及農村教師積極不懈地參與為《計劃》政策的出臺做出了直接的貢獻。如沈丘縣李寨村黨支部書記李士強在十二屆全國人大三次會議上提出了幾條關于加快解決農村優秀教師流失問題的可行性建議；眾多貧困的農村地區校長以其堅韌的精神長期駐守于農村，并寫文章呼吁優秀人才到農村任教；2014年兩會期間有一位來自偏遠農村的一線鄉村教師在自己的微博上發表了一篇題目為“一位農村教師寫給全國兩會的提案”的文章，呼吁國家盡快解決鄉村教師問題，引起了廣泛關注。

（三）政治流分析

政治流主要是指政治對于政策議程具有促進或抵制作用。金登認為，政治流主要包括國民情緒、壓力集團的爭奪行為和政府權力的更迭三個重要因素。在這三個因素中，強烈的國民情緒和政府權利的更迭二者結合，會對政策出臺產生強有力的影響。[15]《計劃》政策的政治流主要由強烈的國民情緒和契合的政治氣候組成。

1.國民情緒：農村地區兒童、家長、教師的利益訴求

國民情緒是指在既定的國家當中，民眾之間具有共同的思想價值、行動傾向，體現了國民較為普遍的價值取向和利益訴求，它對政策議程的影響取決于政治家對國民情緒的感知。農村貧困偏遠地區教育的發展一直是社會關注的焦點，國民對此反應普遍比較強烈，主要集中于三方面：首先，目前4000多萬的兒童扎根于貧困偏遠、教育質量落后的農村，農村兒童接受優質教育的機會少之又少，而教育兼具向上流動的功能，這就造成了絕大多數農村兒童的向上流動性小，自身以及后代的發展得不到滿足，形成“馬太效應”；其次，每個家長的愿望都是“望子成龍、望女成鳳”，希望子女可以在未來有更好的發展，可以走出落后的山區，但現實條件未能滿足其需求；再次，農村教育的發展關鍵在于農村教師，但農村教師目前的社會地位較低、生活待遇差、自身素質發展機會少。

2.政治氣候：全面建成小康社會的訴求

政治氣候代表了當前風云變幻的政治環境，集中體現了執政黨的意識形態，對政策的出臺具有極大地影響作用。《計劃》政策的政治氣候主要由當前全面建成小康社會、黨和國家領導人關于鄉村教師的關注兩方面組成。第一，2012年11月中共十八大選舉出了以習近平總書記為核心的新一屆中央領導層，明確了今后一個時期中國發展的新藍圖。在那之后陸續提出了以全面建成小康社會為目標的“四個全面”的治國理政總體框架。習近平總書記認為全面建成小康社會的短板在農村，尤其是在貧困地區，沒有貧困農村的小康，就沒有全面的小康社會。而農村教育關乎著千萬農村兒童的健康成長和億萬農民素質的提高，農民素質關乎著農村經濟的發展和全面小康社會的建成。而農村教育發展的核心在教師，只有擁有一支業務精湛、師德高尚、扎根農村的教師隊伍，農村教育才能辦好，農村的脫貧才有希望，全面建成小康社會才不是一紙空文。第二，黨和國家領導人在眾多場合提出要緊密關注鄉村教師隊伍建設問題。如習近平總書記2014年9月9日在北京師范大學明確指出，教育的重災區在農村，要加大對農村教育的投資建設。李克強總理2014年3月13日在全國人大記者會上專門強調要加大向農村教育政策傾斜度。劉延東副總理2014年3月14日在全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件電視電話會議上明確提出要打造適應貧困地區需求的師資隊伍。[16]

三、開啟《計劃》政策的“政策之窗”

金登認為“政策之窗”就是“提案支持者們推廣其解決方法或吸引別人重視他們的特殊問題的機會”。[17]一般開啟政策之窗的鑰匙有兩把，即問題流中的焦點事件或政治流中的有效因素，同時還需政策流中的備選方案做輔助。在2015年這一關鍵時間點上，《計劃》政策的問題流、政策流、政治流匯聚一處，三大溪流經過耦合，政策之窗開啟；其中發揮著重大作用的主要是相關政策的“溢出效應”和政策倡導者的積極推廣。

（一）相關政策的“溢出效應”

E·哈斯認為“溢出效應”是指曾經如果某種政策議題打開過政策之窗，那么打開與之相似的政策議題的政策之窗的幾率就會提高，即相關政策的溢出效應有利于相鄰政策的成功出臺。[18]在《計劃》政策出臺的過程中，某種程度上得益于大力扶持發展農村政策和相關的農村教育政策“溢出效應”。一方面表現為大力扶持發展農村政策，如中央一號文件自改革開放以來就成為了黨和政府重視農村問題的專門代號。從2004年截止到2015年連續頒發了十二個以解決“三農”問題，進而促進農村全方位發展的中央一號文件。其中，2004年《關于促進農民增加收入若干政策的意見》、2006年《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》、2008年《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》、2015年《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》等中央一號文件對對于增加農民收入、改善農民生活、提高農民素質、促進農村教育發展起到重要作用；另一方面體現在相關的農村教育政策，如2006 年修訂的《義務教育法》、2013年《集中連片地區鄉村教師生活補助》和2012年《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》提出要增加貧困農村偏遠地區教師的補助，改善農村教師的艱苦現狀。這些相關政策為解決鄉村教師“三不”問題提供了指導思想和直接的支持作用，也為《計劃》政策的出臺起到了積極地促進作用。

（二）政策倡導者的積極推廣

政策倡導者的積極推廣對政策之窗的開啟起到至關重要的作用。政策倡導者的推廣方式分為以政府領導人起帶頭作用的自上而下的推廣和以群眾自發興起的自下而上的推廣，《計劃》政策的出臺得益于兩者方式的有效結合。一方面，以習近平總書記、李克強總理、劉延東副總理等國家重要領導人多次在公開場合呼吁人們關注鄉村教師存在的問題，并要求盡快找到切實可行的方法加以解決；另外一方面，以中央廣播電視臺、光明日報、人民日報等權威媒體為代表的眾多媒體爭相報道鄉村教師的各方面事跡，引起人民大眾和社會對鄉村教師群體格外關注。因此，《計劃》政策經過廣大人民群眾自下而上和國家領導人自上而下的聯合推動，最終打開了《計劃》的政策之窗，推動了其議程的確立。

綜上，《計劃》政策議題在經歷了問題溪流、政策溪流、政治溪流這三大溪流的不斷互動、積累、醞釀之后，最終通過社會焦點問題和全面建成小康社會、共同發展這一雙手開啟了政策之窗，這為鄉村教師隊伍存在的問題、相關解決問題的備選方案和追求教育公平進而實現共同發展訴求提供了完美的結合機會，并為三者結合后的產物創造了進入決策議程的條件。《計劃》政策的政策制定者通過國民關注的焦點問題和有利的政治氣候，提出了相關的備選方案。2015年6月1日，國務院辦公廳印發《鄉村教師支持計劃（2015—2020年）的通知》（國辦發〔2015〕43號），開啟了鄉村教師隊伍建設的新局面。

由此，可得出《計劃》政策議程出臺機制的多源流分析模型（見圖2）

四、結束語

多源流理論來源于西方，本文在運用此理論進行分析時根據我國的實際情況做了適時地調整，盡己所能將《計劃》政策出臺前的模糊狀態梳理清晰，挖掘出《計劃》政策為何出臺的重要機理。通過運用多源理論框架分析《計劃》政策議程確立的整個過程，發現促使《計劃》政策議題成功確立的主要力量有：鄉村教師數量指標大幅減少、鄉村教師隊伍建設的困境、人大代表的提案和尋找最美鄉村教師節目所引起的強烈反響、政府官員的表態和相關利益者的積極參與、強烈的國民情緒和全面建成小康社會進而共同發展的政治氣候等，其中指標變化、契合的政治氣候以及政府官員的表態作用比較明顯。不過，運用多源流理論分析《計劃》政策議程僅僅是一種理論視角的嘗試，相信還有更多的理論能更好地解釋《計劃》政策的出臺過程。

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[17]保羅·A·薩巴蒂爾.政策過程理論[M].北京：三聯書店，2004：99.

Abstract：According to the multiple streams theory framework of John W·Kingdon to analyze policy mechanism of Agenda Setting for The Plan of Supporting Rural Teachers. The problem stream of “plan” policy is composed of the change of detection indicators， the plight of the construction of rural teachers， and the strong reaction from the proposals of deputies to the peoples Congress and looking for the most beautiful rural teachers show.The policy stream consists of government officials statements，relevant policy measures to solve the problems，the active participation of the relevant stakeholders.The political stream is composed of the strong national mood and the political climate that builds a well-off society in an all-round way to promote common development. In the key time of June 2015，the three streams have been fully interactived， accumulated， brewed and the Policy Agenda for The Plan of Supporting Rural Teachers had been established.

Keywords：The Plan of Supporting Rural Teachers； the theory of multiple； education policy