試論公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購問題

摘 要：政府采購?fù)ǔｊP(guān)系到政府預(yù)算，其是政府組織、規(guī)范財政分配活動重要工具，同時也是政府從宏觀上調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要杠桿，其體現(xiàn)出政府的政策意向，同時關(guān)系到社會經(jīng)濟的發(fā)展。在政府預(yù)算中，公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購是其中的重要部分，我國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)極為發(fā)達的，因此每年的公路養(yǎng)護預(yù)算也是極為龐大的資金，而公路養(yǎng)護事業(yè)單位現(xiàn)在也處于分類改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，政府采購當(dāng)中存在的弊端，不利于公路養(yǎng)護工作的推進和公路養(yǎng)護事業(yè)單位的機構(gòu)改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此本文通過深入探析公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購中存在的問題，再根據(jù)公路養(yǎng)護行業(yè)的特征，制定出公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購管理的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：公路養(yǎng)護；事業(yè)單位；政府采購

一、 公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購的概述

（一） 公路養(yǎng)護事業(yè)單位概念及其職能特征

事業(yè)單位作為我國特有的公共組織類型，其是在社會主義計劃經(jīng)濟體制下所誕生的，共歷經(jīng)了三個階段，分別是計劃經(jīng)濟時期、有計劃的商品經(jīng)濟時期與社會主義市場經(jīng)濟時期。所以，其既蘊含深刻的歷史烙印，但同樣也產(chǎn)生了諸多的變革。當(dāng)前正在推進的事業(yè)單位分類改革，單從公共財政要求來看，公共財政本質(zhì)規(guī)定：以增進絕大多數(shù)社會成員的公共利益為宗旨；以提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，滿足社會公共需要為目標(biāo)，最大限度地實行民主決策，接受民主監(jiān)督。同時根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，把現(xiàn)有事業(yè)單位按照社會功能分為承擔(dān)社會職能、從事公益服務(wù)以及從事生產(chǎn)經(jīng)營活動等三類。

公路養(yǎng)護事業(yè)單位則是根據(jù)公路這個特殊的社會公共產(chǎn)品，以滿足社會公共需要為主要目標(biāo)，對公路履行相關(guān)服務(wù)與相關(guān)管理職能的事業(yè)機構(gòu)，主要涵蓋公路養(yǎng)護、施工（國道、省道的日常維護、公路大中修、公路水毀失修、危橋維修以及公路綠化等）等工作。 這是關(guān)系到廣大社會公眾出行的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，屬于民生工程范疇，交通運輸部也將公路養(yǎng)護管理單位的職能定位在公益性、公共服務(wù)性質(zhì)上。因此財公共財政中對此項預(yù)算也是十分充裕的，當(dāng)然也使公路養(yǎng)護事業(yè)單位受到了產(chǎn)業(yè)周邊相關(guān)企業(yè)的青睞。

（二）政府采購概念及其制度

政府采購是政府作為主體，為了滿足社會公眾的需要采用財政性資金，根據(jù)國家相關(guān)法律規(guī)定的流程與方式進行采購工程、貨物與服務(wù)的行為。而政府采購制度就是對政府采購行為進行規(guī)范，將其制度化，加強對于行政及事業(yè)單位采購部門的管理而制定的一系列法律規(guī)章制度。在現(xiàn)代的經(jīng)濟理論中，政府采購不僅僅只是財政管理措施，同時也是國家從宏觀層面上進行經(jīng)濟調(diào)控的一種有效工具。政府采購制度是市場經(jīng)濟背景下國家財政制度的重要構(gòu)成內(nèi)容，其不僅能夠?qū)徺I性支出的管理產(chǎn)生影響，同樣能夠?qū)ω斦Y金分配的科學(xué)化起到正面的作用。而且政府采購必須要做到公開、公平、公正、廉潔以及高效等，才能夠確保政府采購是完全出于社會公眾的需要，從而防止腐敗的滋生。

二、 公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購存在的主要弊端

（一） 政府采購預(yù)算管理粗糙

公路養(yǎng)護投資管理在很長一段時間內(nèi)都是在交通行業(yè)內(nèi)封閉運營，造成了傳統(tǒng)的計劃管理理念以及形式，這理念和形式也滲透到公路養(yǎng)護事業(yè)單位工作的各個環(huán)節(jié)，單位的領(lǐng)導(dǎo)層、財務(wù)人員或多或少也受到之前計劃經(jīng)濟理念的影響。在該背景下，造成公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購缺乏預(yù)算管理理念，事前管理的意識較為淡薄。某些單位甚至并不重視政府采購預(yù)算管理，運用“自上而下”的形式將采購項目進行上報，通過財務(wù)審核后將其匯總，并沒有根據(jù)事業(yè)單位自身實際情況，將預(yù)算編制細化到公路養(yǎng)護各部門或者是各個具體項目上，最后致使各科室產(chǎn)生多報、漏報的情況。同時政府采購在進行預(yù)算管理工作時各部門的工作配合意識差，不能夠?qū)㈩A(yù)算管理有機的聯(lián)合起來，也就無法進行有效的預(yù)算管理。公路養(yǎng)護事業(yè)單位通常認為政府采購預(yù)算管理只是政府的事情，與自身單位并沒有太大的聯(lián)系。綜上所述就造成了政府采購預(yù)算管理粗糙。

（二） 對政府采購機制、政策與范圍缺乏全面認識

在公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購的執(zhí)行環(huán)節(jié)中，通常會由多方主體共同參與，其中涵蓋采購人、政府集中采購機構(gòu)、社會采購代理機構(gòu)、公路養(yǎng)護供應(yīng)商、公路養(yǎng)護評審專家以及財政部門等。而公路養(yǎng)護事業(yè)單位作為采購人是需要參與到整個政府采購活動并且將其落實的全過程一方，因此公路養(yǎng)護事業(yè)單位必須要對政府采購機制、政策與范圍有全面的了解。而某些公路養(yǎng)護事業(yè)單位并沒有對政府采購的機制、政策與范圍進行全面的學(xué)習(xí)，只是簡單的查閱《中華人民共和國政府采購法》，僅進行了字面上的理解，并沒有對其進行深入的探討與解析；為了降低人力成本也沒有對政府采購的項目進行詳細的調(diào)查和可行性分析，只是根據(jù)法律、規(guī)章制度死板的進行公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購，沒有從政府采購機制、政策與范圍多角度進行考慮，做到既能降低政府采購成本，又能達到公路養(yǎng)護的標(biāo)準(zhǔn)。總而言之，由于公路養(yǎng)護事業(yè)單位對政府采購機制、政策與范圍缺乏全面認識，將會增加公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購的成本以及效率。

（三） 采購部門構(gòu)建不合理，造成“管采不分離”

根據(jù)采購法律實施以來，對于行政事業(yè)單位內(nèi)部政府采購部門的構(gòu)建很少有明確的、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)要求。而公路養(yǎng)護事業(yè)單位的內(nèi)部政府采購部門設(shè)置各異，十分不利于公路養(yǎng)護行業(yè)的健康發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下方面：第一，某些公路養(yǎng)護行政事業(yè)單位的財務(wù)部門與采購部門并沒有進行明確的劃分，不利于監(jiān)管。其公路養(yǎng)護的政府采購工作基本上由財務(wù)部門獨自負責(zé)完成，盡管降低了公路養(yǎng)護事業(yè)單位的人力資源成本問題，但是管理與采購不分離的情況賦予了財務(wù)部門既買又支的權(quán)力，屬于內(nèi)部控制制度中“不相容職務(wù)”未分離，不利于公路養(yǎng)護事業(yè)單位對政府采購的監(jiān)管。第二，沒有單獨構(gòu)建公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購的監(jiān)督部門，某些內(nèi)部監(jiān)督部門就設(shè)置在財務(wù)部門或采購部門，無法保證其監(jiān)督部門及內(nèi)部控制中應(yīng)有的獨立性，不能有效的對公路養(yǎng)護政府采購進行全程跟蹤監(jiān)督檢查。“管采不分離”是公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購問題中十分關(guān)鍵的一個問題，而且由于管理與采購沒有分開，不能夠發(fā)揮出專業(yè)化的優(yōu)勢，不能夠提高采購效率，同時也提供了滋生腐敗的條件。

（四） 驗收手續(xù)缺乏規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，流于形式

隨著公路養(yǎng)護機械化養(yǎng)護技術(shù)的深入，公路養(yǎng)護事業(yè)單位中的政府采購?fù)ǔ婕按罅繉I(yè)機械設(shè)備的采購，諸如攤鋪機、切割機、壓路機、灌縫機、路面銑刨機、灑水車、清掃車等大型專用機械設(shè)備或?qū)Ｓ密囕v，因此在進行政府采購時需要專業(yè)人員對其進行驗收，必須要對機械設(shè)備的型號、壽命、使用條件有一定的了解的人才能夠擔(dān)任。然而，盡管事業(yè)單位具有知識密集性的特點，但是其多數(shù)人員也不具備公路養(yǎng)護的專業(yè)知識，尤其是政府采購管理人員，其更多的是對財務(wù)、會計、市場經(jīng)濟有所了解，在公路養(yǎng)護政府采購項目驗收時，缺乏對公路養(yǎng)護機械設(shè)備的專業(yè)知識，而且加上缺乏統(tǒng)一的格式規(guī)定以及流程要求，就致使公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購項目的驗收流于形式。

三、 公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購管理的優(yōu)化路徑

（一） 強化采購業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強工作人員綜合素質(zhì)

近幾年，我國老齡化問題嚴重，同樣也體現(xiàn)在公路養(yǎng)護事業(yè)單位人員的老齡化，人員年齡結(jié)構(gòu)不合理，斷層問題十分嚴重。而年齡大的人對于新鮮事物、知識的接受是十分有限的，所以公路養(yǎng)護事業(yè)單位應(yīng)該加大年輕人員的招募，加強單位全體職工公路機械化養(yǎng)護的理論學(xué)習(xí)，特別針對采購部門，要進行采購部門員工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過專家知識講座、內(nèi)部交流討論與自學(xué)等形式，將采購理論知識與采購具體實踐操作緊密結(jié)合，讓單位采購部門員工能夠?qū)W懂、精通相關(guān)專業(yè)知識，以便互相監(jiān)督公路養(yǎng)護專用設(shè)備或車輛的采購，從而帶動提升公路養(yǎng)護事業(yè)單位工作人員的整體素質(zhì)。學(xué)習(xí)公路養(yǎng)護事業(yè)單位內(nèi)部的采購內(nèi)部管理制度，做到厲行節(jié)約，科學(xué)合理確定采購需求。同時還要加強對采購法律的學(xué)習(xí)，尤其是政府采購的限制條件，要了解政府采購法律才能夠做到在實際操作中不觸犯法律，做到公正廉潔，誠實守信。

（二） 構(gòu)建完善的采購運行機制

構(gòu)建完善的采購運行機制主要是為了規(guī)范公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購管理的流程以及提高公路養(yǎng)護政府采購效率。首先要設(shè)置高效率的公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購管理的運行流程，筆者根據(jù)自身經(jīng)驗總結(jié)出相關(guān)流程圖如下：

公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購流程圖

主要涵蓋了確定公路養(yǎng)護采購需求、編制公路養(yǎng)護政府采購預(yù)算與落實方案、制定公路養(yǎng)護采購方案、組織具體采購、確定公路養(yǎng)護中標(biāo)或者是成交結(jié)果、簽訂公路養(yǎng)護采購合同、進行公路養(yǎng)護采購項目的驗收、付款、統(tǒng)計信息編報、公路養(yǎng)護政府采購文件的歸檔與管理、公路養(yǎng)護政府采購績效評估以及貫穿于整個過程的監(jiān)督。每個流程都是基本的政府采購管理運行機制，主要是為事業(yè)單位在進行政府采購時有依據(jù)，在具體項目中不僅要根據(jù)其實際情況進行調(diào)整，同時還要考慮到公路養(yǎng)護項目結(jié)束之后未來的影響。諸如某公路養(yǎng)護事業(yè)單位提出需要購置路面綜合養(yǎng)護車一輛，應(yīng)該先核查該公路養(yǎng)護單位現(xiàn)有的養(yǎng)護用車的數(shù)量、行駛里程、修理、油耗、路面養(yǎng)護人員配備等基本情況，再根據(jù)公路養(yǎng)護事業(yè)單位需要養(yǎng)護的公路里程、路面基本情況以及未來車流量對路面的影響，通過多方面綜合對養(yǎng)護車采購考慮，評估需要采購養(yǎng)護車的外形尺寸、廢料箱容積、瀝青箱容積、乳化瀝青箱容積等技術(shù)參數(shù)，避免重復(fù)、盲目采購的情況，這樣能降低公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購成本，提升其效率。

（三） 積極探索建立公路養(yǎng)護事業(yè)單位購買社會化服務(wù)機制

現(xiàn)在事業(yè)單位改革已經(jīng)如火如荼，國家也先后頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2013]96號）、《財政部 中央編辦關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》（財綜 [2016]53號）， 四川省也頒布了《四川省人民政府辦公廳關(guān)于推進政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（川辦發(fā)[2014]67號）都要求加快政府職能轉(zhuǎn)變，支持事業(yè)單位分類改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。公路養(yǎng)護事業(yè)單位購買社會化服務(wù)也是推動單位改革發(fā)展的重要措施，強化了事業(yè)單位的公益屬性，增強服務(wù)意識，激發(fā)內(nèi)在活力。在采購社會化服務(wù)過程中要嚴格按照項目申報、預(yù)算編報、組織采購、項目監(jiān)管、績效評價等購買服務(wù)流程，建立項目實施計劃時間表，明確專人負責(zé)落實具體工作。在購買社會化服務(wù)流程中的每個環(huán)節(jié)都缺一不可且公開透明。諸如項目申報環(huán)節(jié)，要依據(jù)政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，結(jié)合公路養(yǎng)護事業(yè)單位實際情況，細化本部門事業(yè)單位承擔(dān)并適宜由社會力量提供的服務(wù)事項進行可行性分析，然后向本級財政、機構(gòu)編制管理等部門審核后納入部門指導(dǎo)性目錄。預(yù)算編報環(huán)節(jié)，則要結(jié)合購買服務(wù)項目特點和相關(guān)經(jīng)費預(yù)算，綜合物價、工資、稅費等因素，合理測算安排項目所需支出。績效評價環(huán)節(jié)中要合理設(shè)定具有可行性的績效目標(biāo)，有效地實施績效考評，對于購買社會化服務(wù)的每個環(huán)節(jié)有效監(jiān)督，及時根據(jù)考評發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，做到有效監(jiān)督購買社會化服務(wù)合同履行情況，以提高財政資金使用效益和公共服務(wù)質(zhì)量及效率。

（四） 重視驗收環(huán)節(jié)的關(guān)鍵地位，嚴格把控采購驗收環(huán)節(jié)

根據(jù)我國《中華人民共和國政府采購法》第四十一條規(guī)定：“采購人或者其委托的采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對供應(yīng)商履約的驗收。大型或者復(fù)雜的政府采購項目，應(yīng)當(dāng)邀請國家認可的質(zhì)量檢測機構(gòu)參加驗收工作。驗收方成員應(yīng)當(dāng)在驗收書上簽字，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。”從該政府采購法律條例中可以知道，驗收是公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購必不可少的環(huán)節(jié)。公路養(yǎng)護事業(yè)單位需要成立驗收小組，其驗收小組成員必須要具備專業(yè)的公路養(yǎng)護知識、結(jié)合本單位養(yǎng)護公路現(xiàn)狀及前景，同時還具有一定的實踐操作能力，重點是保持驗收人員的獨立性；同時公路養(yǎng)護事業(yè)單位應(yīng)該將驗收環(huán)節(jié)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化，降低驗收小組人員對其的可操作性，杜絕滋生腐敗的條件。克服“重采購、輕驗收”的思想認識，加大驗收力度，加強對驗收的分管指導(dǎo)，在目標(biāo)一致的基礎(chǔ)上，區(qū)分不同情況，因地制宜，探求多種靈活的驗收方式，發(fā)揮各個驗收小組的優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。尤其政府采購中心參與監(jiān)管，努力形成依法采購、依法驗收的強烈意識，努力改變被動局面，使驗收活動逐步建立在自覺依法辦事的堅實基礎(chǔ)之上。

（五） 構(gòu)建貫穿整個政府采購過程的監(jiān)督體系，健全公示制度

陽光是最好的防腐劑，公開是最有力的監(jiān)督武器，應(yīng)按照《中華人民共和國采購法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》等相關(guān)規(guī)定，及時公開政府采購實施全過程信息。特別通過單一來源方式實施采購的，除需要嚴格履行審批程序，需事前公示的要按要求做好事前公示工作。因為公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購涉及面廣、政策性強、技術(shù)性強、社會關(guān)注度高，也關(guān)系到事業(yè)單位人員切身利益，所以必須要構(gòu)建貫穿于整個政府采購過程的監(jiān)督體系，納入財政監(jiān)督范圍。通過組建公路養(yǎng)護政府采購項目監(jiān)督小組，對其過程進行全程的實時監(jiān)督；同時要將公路養(yǎng)護采購項目、采購人員、采購結(jié)構(gòu)、驗收人員以及結(jié)果主動向社會公眾進行公布，要杜絕違規(guī)操作、違法政府采購行為的產(chǎn)生。

四、結(jié)束語

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的歷程正在不斷的增加，公路養(yǎng)護需要肩負起高強度的養(yǎng)護任務(wù)；加上公路等級的不斷提升與先進養(yǎng)護機械的更新，公路養(yǎng)護事業(yè)單位政府采購的重要性逐漸體現(xiàn)出來，相關(guān)事業(yè)單位必須要用嚴謹?shù)膽B(tài)度、專業(yè)的技術(shù)養(yǎng)護條條公路，為新時代的到來、全面小康社會貢獻一份力量。

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作者簡介：

王婷，四川省眉山市彭山區(qū)公路養(yǎng)護管理段。