墾區國有農場土地承包經營制度研究

陳齊標

摘 要：近年來，隨著墾區國有農場土地承包經營制度的完善，對確保土地承包關系、規范土地承包行為以及保障了農民的糧食增產、農場效益增加有著重要意義，極大的促進了我國現代化農業的建設與發展。根據黑龍江墾區國有農場土地的承包經營制度的轉變過程，可以發現現行國有土地承包制度具有顯著的成效。但是也避免不了人和地之間的矛盾沖突、土地面積占比較大、承包時間較短、土地負擔較重等問題。本文以墾區國有農場土地承包經營情況入手，就新型土地使用權、土地承包費、土地經營權轉讓等問題提出簡單的對策與建議。

關鍵詞：墾區國有農場；土地承包經營制度；問題；對策建議

在20世紀80年代中期，黑龍江地區開始興建職工家庭農場，實行統分結合、大農場套小農場的雙層經營制度。90年代中期，開始實行“兩自理。四到戶”的經營制度，進一步的解放了生產勞動力。可是，任何一個體制的簡歷都避免不了完善鞏固的過程，承包關系不穩定一直是土地承包經營制度中的重點問題。由于受到前幾年雙重風險的影響，一度出現“包地難”等現象。近幾年，與其成為反差，又出現“爭地熱”等問題，使得農場干部工作很難應對。“爭地熱”這離不開國家頒布的惠民利民的政策，因為包種地可以賺取利益，所以群眾對土地承包有了很大的積極性。這些積極性的背后延伸出一系列問題：例如：土地規模經營制度如何實現與推進？如何實現農業的經濟結構戰略性調整？等。這些不但是一個經濟問題，同時也是一個社會問題。應該得到更多人的關注重視。

一、國有農場土地承包經營制度的成效

（一）承包方式方面

國有農場土地承包經營制度實現了職工家庭承包、多種組織形式共存的目標。在建立“兩田制”制度以來，墾區農場的土地承包模式一直以家庭農場為主，同時積極的開展以聯戶家庭承包的承包形式。以黑龍劍墾區為例，在2014年終墾區中家庭農場達到大約27.2萬戶，在其中單獨的家庭農場約24.8萬戶，占比高達91.5%。聯戶型家庭農場大約1.7萬戶，占比8.9%。在該制度中設置了“規模田”等形式，實現了獨戶職工與聯戶職工共同規模經營的目的，發展成為適合多種形式經營的要求。

（二）土地使用權配置方面

國有農場土地承包經營制度即保證了公平性的同時有保證了效率。“兩田制”內容包含：規模田、基本田與機動地。將基本田做出合理的劃分，公平的分配，有效的保障了農民的土地承包權益。為了實現土地合適規模經營，使得農工合理的掌握合適的規模土地資源，就對規模田進行科學合理的優化配置。為了發揮市場在土地資源配置中的作用，引入市場競爭機制，將機動地實行競價承包的模式。該制度有效的改變了土地資源按照職工身份進行平均分配的問題。通過貨比的形式將基本田分配，將不參見機動地、規模田經營的職工轉為其他產業，為適當的土地規模經營創造的良好的條件，有效的避免了土地分配不均、分配零碎等問題。

（三）土地承包年限方面

在土地承包年限方面，該制度具有長短結合，期限適當的優點。與普通農村集體土地不同，國有墾區農場的來源、權屬以及管理都與其不同。對于國有農場來說，承包時間并非越長越好，相反也不能說越短越好，應該期限適當，根據土地的使用權進行合理的配置。實施“兩天制”，基本田的承包年限一般為為9年，也可以根據農工的退休年齡進行制定。規模田的承包年限一般為不少于3年。機動地承包年限一般為1年。這些年限的合理化設定即保證了土地承包關系的穩定，有為農工留有了調整的空間。

二、國有農場土地承包經營制度存在的問題

（一）人與地之間的矛盾

在國有農場土地承包經營制度中，經常出現人地矛盾的沖突，為土地承包的管理帶來負擔。在國家頒布的惠民利民的政策下，農作種植的效益有了較大的提高，致使農工的種植積極性上漲，原來沒有承包過的農工也參與到承包土地的行業之中，包括外鄉打工的農工也都返回家鄉參與其中，導致出現“包地熱”的局面。但是承包的土地少，農工數量多導致人與地之間的矛盾增加，為土地承包的管理與土地規模推進增加很大的難度。根據數據顯示，在2014年黑龍江墾區，從事農場承包的人員達到60余萬人，占據社會從業人員的比例75.5%。這些社會人員的回流從事種植，加劇了人與地之間的沖突。

（二）土地負擔重

隨著土地負擔的增加，農場的承包費用也隨之上漲。近年來。由于農場中無線的社會保障險費用不斷增加，致使農場的管理費、社會性支出補貼也隨著增加。農場的主要經濟來源為土地承包費用，如果不將土地承包費進行適當的調整，農場的正常運行將會受到影響。但是土地承包費用的調整又會影響農業生產的成本，致使家庭農場的收入受到影響。所以處理好農場與農工之間的土地收益問是當前的關鍵。

（三）土地承包期限問題

在國有農場土地承包經營制度中，土地承包的期限短、流轉的機制不完善。墾區有些農工的承包期限為一年，并且價格存在一年一調，出現土地承包經營權不穩定的問題，根據墾區相關土地承包制度規定，農工的土地承包權僅在“兩田”中的“基本田”使用，實際情況中，在土地承包戶或者家庭農場中存在私下土地流轉的現象，并且不僅是基本田進行流轉，也包括基本田與機動地。土地流轉機制的不完善，就會導致農地很難按照法律進行規范有序的流轉。

三、完善國有農場土地承包經營制度的建議

（一）關于國有農場經營問題

在國有農場中實行統分結合的雙層經營體制，達到了國有農場是經營主體，個體農戶以及家庭農場等是生產經營主體的目的。想要實現鞏固雙層經營中的主體地位，就不能進行多層經營。現在的情況來看，家庭承包經營已經是農場中常見的經營模式，其他形式與聯戶承包形式占比并不高。建議在家庭承包經營模式上，加強其規范化、規模化的管理，幫助引導成為農業專業合作社，事項股份制或者股份經營制度的新型經營方式，推動農業經營承包的發展與進步。

（二）關于土地承包年限問題

土地承包年限對穩定土地承包關系有著重要作用，承包年限要盡量避免一年一包、承包期限過長的問題。根據國家土地承包條例規定“職工的租賃年限不能超過其退休年齡，避免固化承包與租賃之間關系”。因此，建議“身份田”的承包期限按照享受“身份田”政策人員的退休年齡計算。“經營田”的租賃期限為3-5年，期限滿則重新進行租賃。對于溫室大棚、水田等土地，期限的時間可以適當的延長。對于農業職工及其配偶滿足法定退休年齡，則將“身份田”“經營田”進行收回，重新將田地劃分給其他新增的員工。

結語：

近年來，隨著國有墾區的土地承包經營制度的改革，建立了更加完善的墾區農場經營發展的制度，有效的解決了農工“包地難”等問題，實現了國家與農工的經濟效益雙豐收的目標，促進了墾區現代農業的發展，對國家農業的發展有著重要意義。

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