行政事業單位內部控制評價體系研究

趙勤

【摘 要】當前，各級行政事業單位按照內部控制制度的要求，已初步建立內部控制體系以及并按照內部控制制度的要求編制內部控制報告。但是內部控制評價工作尚處于起步階段，缺乏相應的評價指引制度，本文從內部控制評價的方法、指標以及程序等方面，探討行政事業單位評價體系的建立，推動內部控制制度的有效實施。

【關鍵詞】內部控制；行政事業單位；評價體系

一、行政事業單位內部控制評價體系建設的重要性

為全面推進行政事業單位加強內部控制建設，財政部分別于2012年、2015年、2017年相繼發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》和《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》。這些制度的推行實施，有效規范了各行政事業單位組織權力有序、高效的運行，積極提升單位內部治理水平，為加強建設廉政風險防控機制提供了保障。

《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求各行政事業單位對本單位內控制度的情況進行自我評價，出具評價報告。各級財政部門應當對各單位內控制度的情況進行監督檢查，并對檢查過程中存在的問題，督促單位予以整改。但是現階段內部控制評價工作尚處于起步階段，還缺乏相應的政策指引，單位及上級主管部門、財政部門無法準確合理的對內部控制工作的有效性進行評價。為提高行政事業單位內部控制管理水平，本文從內部控制評價的方法、指標以及程序等方面，探討行政事業單位評價體系的建立，推動內部控制制度的有效實施。

二、行政事業單位內部控制評價體系建設過程中存在的難點

1.對內控制度的評價缺乏指導政策，導致評價工作進展緩慢

《行政事業單位內部控制規范（試行）》的第五章為評價與監督，條文中規定單位應當建立監督制度，健全內部監督機制。單位設立內審部門負責對內控制度的建立與實施進行檢查，并出具自評價報告。財政部門應對單位的內控制度情況進行監督檢查。但是《規范》未就如何評價內部控制制定詳細指引，導致各單位在實際工作中因缺乏制度規范，領導層缺乏對開展內部控制評價工作重要性的認識，評價監督工作開展進展緩慢。

2.內部控制評價指標設計、選取使用不科學，影響評價的有效性

內部控制評價指標的結果較大程度上反應了單位內部控制管理的水平及有效性。因此，指標的選取對評價的結果具有重大影響，但在實際過程中，指標的設計、選取過程中存在以下難點：

首先，指標設計、選取不全面，不能準確反映內部控制的目標。指標的設計與選取依賴評價人員對內部控制評價工作的理解與掌握，以及對整個內部控制體系的熟悉程度。同時，指標設計、評價方若無法保持獨立、客觀公正，容易導致指標的選擇有利于被評價方，降低指標的有效性。

其次，難以準確賦予各指標的權重，使得計算后得出的結果偏離實際情況。指標選取后，如何賦予各指標的權重也是評價過程中存在的一大難點。行政事業單位的業務千差萬別，涵蓋各個行業，在評價單位層面與業務層面的各類指標中，權重的賦予僅靠單位設定，顯然不盡合理，不同單位對類似業務設置不同的權重，導致單位與單位之間的評價沒有可比性，不利于上級主管部門或財政部門對評價內容進行監督。

最后，難以對非量化的業務進行評價。行政事業單位具有公益性與政府性職能的特點，使其與企業相比缺少大量可以進行量化的指標。企業以盈利為目的，指標均可以盈利、股東利益等可量化性結果進行設置，但是行政事業單位以公益、社會效應為目標，存在大量不以盈利為目的性的業務，對該類業務整體效應難以靠精確數值進行評價，因此指標難以設定。

3.內部控制評價程序不完善，影響評價結果的準確性

行政事業單位內部控制評價程序未制定規范程序，將導致評價機制缺乏，評價結果不能準確反映內部控制建設的有效性，及時發現內控過程中存在的問題。行政事業單位按照內部控制的要求成立負責相關內控建設的領導小組，但是對于評價工作，部分領導小組認為評價屬于外部監督機制，與單位內部控制體系的建設無關。

4.缺乏內部控制評價后改進措施的落實與跟蹤機制

行政事業單位開展內部控制評價后，若未能及時跟進后續改進措施，將導致評價結果流于形式，不利于改善內部控制制度，影響內部控制目標的實現。

三、完善事業單位內部控制評價體系的措施

1.結合單位實際情況制定內部控制評價制度

在缺乏內部控制評價制度指引的條件下，行政事業單位可以結合各自業務特點，按照內部控制的目標與要素，制定內部控制評價制度，建立評價體系。

首先，應提高單位領導及各部門人員對內部控制評價工作的認識，內部控制自我評價是指由單位負責人負責實施的，評價單位內部控制制度的成效與不足，匯總成評價結果，出具評價報告的過程。單位通過評價過程發現內部控制的高風險點和薄弱環節，有針對性的修補管控過程的漏洞，從而實現內部控制的不斷完善。

其次，建立內部控制評價體系應貫穿于單位各項業務中，區分單位層面與業務層面不同的評價內容。

（1）單位層面評價工作的重點

①內控工作成立運行機制的情況：重點關注內部控制工作負責部門是否已經確定、是否建立內部控制工作組織過程中的溝通協調和聯動機制，確保風險防范及內部控制體系在組織及人員方面有充分的保障、各相關部門有效地協作。

②內控工作決策、監督機制的建設情況：重點關注單位重大經濟業務的決策是否經過集體審議；是否根據不同部門職責明確崗位分工；是否成立內部監督部門，制定內部監督程序；是否分離里不相容職務，包括決策、執行與監督。

③完善的內部管理制度及制度執行的情況：重點關注單位內部管理制度是否全面覆蓋了單位的各項業務、各項制度的執行是否按照規定，執行是否有效；各項管理制度應明確經濟活動流程、崗位職責和審批權限，使單位經濟活動有據可依、有章可循。

④內部控制關鍵崗位工作人員的管理情況：重點關注單位對內控關鍵職務人員的管理情況，是否建立工作人員的招聘、考核、晉升、輪崗等人事管理機制；是否制定培訓計劃，組織開展培訓工作。

⑤編制財務報告及提高會計信息質量的情況：重點關注是否按照會計制度及準則編制單位財務報告；會計信息是否能夠全面、客觀、總括反映單位的所有經濟活動。

⑥其他情況：關注單位其他與經濟活動風險有關的制度安排和機制設計。

（2）業務層面內部控制評價的重點

①預算管理情況：單位內部各部門之間是否在預算編制過程中充分溝通，預算編制的方法是否科學；預算支出是否在預算批復的金額內，是否按照項目完成進度支付；是否存在未納入預算管理的支出；決算報告的編制是否完整、準確。

②收入支出業務的管理情況：是否存在隱瞞收入的情況，是否按照收支兩條線的規定集中上繳收入；印章是否由專人保管，并且法人章和財務章是否分開保管；票據的領用、使用、繳銷手續是否完備并由專人進行登記；是否按照規定流程辦理費用報銷手續，所附的單據的真實性、合法性是否經過審核，審批手續是否完備。

③政府采購業務的管理情況：是否將政府采購業務納入年度預算編制內；制定政府采購計劃是否通過集體決策，并提交上級主管部門審核；是否按規定的流程組織政府采購活動；是否在政府采購活動中指定供應商或者具有其他顯失公平的行為；對采購的標底、資料等信息是否進行保密等。

④固定資產管理情況：是否成立固定資產管理部門，是否明確固定資產使用人的保管、維護責任；是否定期組織對固定資產的清查盤點，出具盤點清查報告，及時對盤盈、盤虧資產辦理手續，調整賬面價值；是否根據相關制度按照規定流程辦理資產調劑、處置程序等。

⑤合同管理情況：是否明確應簽訂經濟業務合同的標準和范圍，流程是否規范；合同審批手續是否合規；是否按合同條款執行經濟活動；對合同一方違約等爭議情況，是否建立協調解決機制。

⑥其他情況：包括單位在業務層面還存在的與經濟活動風險有關的其他制度安排、內控措施設計及執行情況等。

最后，對發生的新業務、新問題及時優化評價體系，確保評價工作有效開展。

2.構建科學完善的內部控制評價指標，提高評價的全面性

建立內部控制評價體系應涵蓋單位組織層面內部控制評價與單位業務層面內部控制評價兩方面，按評價重點對指標進行分類設置。在指標的設計、選取和權重的設定，單位可以借助第三方專業服務機構、相關領域專家、上級主管部門和財政部門，共同制定評價指標。同時，財政部門也應積極制定相關評價指標庫，對通用型指標加以明確，對專用指標進行指導，使各級行政事業單位建立行之有效的評價指標體系，并與其他單位進行比較，查找不足。

3.規范內部控制評價程序，提高評價結果的準確性

單位應規范內部控制評價程序，按時、按流程對內部控制開展評價工作。內部控制評價程序包括：制定評價工作方案、組成評價工作組、實施現場測試、匯總評價結果、編報評價報告等。評價工作是對單位的內部控制系統的效率及效果進行全面評估，目的是對內部控制目標實現提供合理保證。單位各部門在內部控制評價中的職責劃分以分工制衡、協調工作、提高效率為宗旨。

4.制定并完善內部控制評價監督及后續整改措施

單位應積極重視評估結果，特別是對評估過程中發現的問題，應及時落實整改。根據不同問題形成的成因，單位應分析問題屬于單位層面還是業務層面內部控制，問題的產生是由于流程設置不合理還是由于相關人員的執行有誤，是否由于評價指標設計的不合理。對問題的詳盡分析后，才能有的放矢，針對不同問題采取不同解決之道，實現內部控制的根本目的。

上級主管部門及財政部門按照規范的要求，加強對下級單位開展的評價工作進行監督，并對評價工作中出現的問題予以落實整改。同時，也應加大對單位的業務培訓指導工作，目的在于提升各單位內部控制管理水平。

四、結束語

開展行政事業單位內部控制評價工作是為了查找單位內控管理工作不到位的地方，促使單位提高內控管理水平，增強各單位人員意識，使單位在履行職能，實現業務目標的基礎上高效、有序的開展工作，并能有效防范舞弊和預防腐敗。

參考文獻：

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