宅基地“三權分置”改革理論與實踐創新初探

呂健

摘 要 宅基地“三權分置”改革是新的改革思路，各地在理論和實踐上進行了創新性的探索。本文重點分析了新的權利結構、三權之間的關系以及使用權放活的多種實現形式與多元居住保障形式。

關鍵詞 “三權分置” 實現形式 效率 保障

宅基地“三權分置”改革已經從個別地區的試點經驗上升為國家鄉村振興戰略的重要組成部分，改革針對農村宅基地管理及使用中存在的問題，在現有的宅基地所有權與使用權“兩權分離”的權利框架下，新設立農戶資格權，進一步明確權利歸屬、明晰權利內容，在維護農村穩定的基礎上，力圖盤活農村閑置宅基地和農房資源。

一、宅基地“三權分置”改革

主要是“扎實推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。根據這一改革內容，宅基地“三權分置”主要涉及產權的結構問題，產權的可分割、分離、轉讓形成不同的權利結構，不同的權利結構具有不同的效率水平。2016年我國已經開始實施農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，宅基地產權原本也就有所有權和使用權的區分，并分別屬于集體和農戶，因此權利的分割、分離以及產權結構不是什么新事物。這次改革新的地方主要體現在3個方面。

第一，除2011年之外，2010年至2018年的中央一號文件從保障權利、完善管理、加強試點等不同側面提及宅基地確權及改革問題，具有明確的產權改革導向。2015年進行“三塊地”改革試點以來，試點地區結合自身實際進行了宅基地改革實踐探索，部分地區將宅基地改革與農村其他工作相結合，主要運用行政推動的方式進行宅基地整理，制定了相應的管理制度，效果明顯，但未能進一步實現通過宅基地改革建立有效率的農村土地要素市場的目標。浙江在加強宅基地管理的基礎上，首次提出了宅基地“三權分置”，注重賦予集體和農民更完整的宅基地權利，通過還權賦能激發權利主體的活力，實現宅基地財產性權利。中央部署的宅基地“三權分置”改革就是從試點地區的具體做法中總結出來的，是對中央一直以來希望從產權角度進行宅基地改革的總思路的具體化的、可普遍推行的實施路徑，為宅基地改革工作定下了總基調。

第二，之前的“兩權”結構雖然保障了農民住有所居，但卻將宅基地的使用權限制在本集體經濟組織成員身份上，是一種僵化的權利結構，法律和政策通過禁止宅基地的買賣與流轉，維持了這種權利結構的正常運行。但事實上農房的買賣以及相應的宅基地使用權的私下轉讓行為已經大量存在，體現了隨著社會經濟的發展，農民實現宅基地和房屋財產權的需求。順應這一趨勢，在滿足農民居住需求的同時，改變原來的權利結構，并賦予更多的權利內容，特別是減少對宅基地使用權的限制成為非常現實的問題。

資格權在這種背景下應運而生，但也不是各地同步產生的，存在較發達與較不發達農村之間的地區差異。在首提資格權的義烏等較發達地區，宅基地價值快速上升，農民對宅基地權利的要求明顯高漲，為對有限的宅基地資源進行公平合理的確權和配置，資格權成為獲取宅基地的前置條件，并與所有權、使用權并立，成為宅基地改革工作的重要依憑。在較不發達地區，集體經濟組織成員身份同樣是無償分配宅基地的資格，因為缺乏充分的經濟利益驅動，這一資格未能上升為一種重要的獨立權利，而是與使用權捆綁在一起，因此擁有宅基地使用權的人基本都是集體經濟組織成員。但在經濟發展過程中，農村人口外流，逐漸產生“空心化”農村和大量閑置的宅基地，缺乏合法的渠道進行宅基地使用權的再配置。通過設立資格權，實質上明確了權利歸屬，形成更加穩定靈活的宅基地“三權分置”的產權結構，農戶可以同時擁有資格權與使用權，也可以保留資格權而將使用權轉讓出去，同時，宅基地使用權流轉的范圍不再受本集體成員和農民身份的限制，擴大了交易的市場，宅基地的價值隨之提升。受到限制的是資格權，資格權不可轉讓與繼承，只有集體經濟組織有權認定資格權，集體對農民的居住保障從宅基地實物保障向資格權利保障轉變，尊重農民對宅基地使用的處置權利。

第三，除了改變權利結構，明確權利的歸屬與內容之外，界定各項權利之間的關系也是改革工作需要面對的重大理論問題。宅基地所有權、使用權、資格權組成較之前更為豐富的宅基地產權束，國家通過改革“還權賦能”，在賦予農民更多的財產權利的同時，也要進一步落實集體所有權，改變包括宅基地在內的建設用地用途完全由國家嚴格控制的局面，讓各類農村集體從名義上的所有權主體向實質上的所有權主體轉變。宅基地集體所有權在三權之中處于基礎地位，也是不能突破的改革底線，因此，宅基地只能流轉，不能買賣，買賣意味著所有權的交易。能夠交易的是使用權，改革是通過允許宅基地使用權轉讓、抵押、擔保等，賦予農民宅基地財產性權利，激勵農民主體提高宅基地的利用效率，因此，宅基地使用權處于核心地位。資格權是推動使用權流轉的新權利，處于關鍵地位，一方面將符合宅基地分配條件的集體成員資格以權利的形式明確，另一方面在資格權明確后，使用權的主體就不限于集體成員，而是可以由資格權主體進行市場化配置。三權之中，農戶資格權只能由集體認定，不能轉讓，使用權能轉讓，但轉讓的形式和用途受到集體的監督和管理，資格權和使用權實現程度反過來又制約著集體所有權運用的界限，因此分置的各項權利之間形成相互影響、相互約束的關系，共同決定宅基地的價值和有效利用水平。

二、在宅基地“三權分置”改革提出后，各地沿著這一思路進行了新的探索，穩步推進改革

第一，宅基地“三權分置”改革從根本上說是對新的權利結構進行確權。不同于各地進行的房地一體的確權，安徽省旌德縣首創全國第一本宅基地“三權分置”不動產權證書，明確體現“三權分置”特征。浙江象山、德清、瑞安等地也以不同的方式頒發了宅基地“三權分置”不動產權證書。發證方式的不同是由于暫無成文法對新的宅基地資格權作出規定，因而各地對改革的理解以及按照于法有據進行改革存在認識上的差異。

第二，確權頒證只是改革的起始環節，在此基礎上需適度放活宅基地和農民房屋使用權以提高資產利用效率。前面指出宅基地“三權分置”的權利結構是靈活的，這里則是指出權利的實現形式是靈活的。宅基地除自住外，其使用權有兩大類需求，一是居住性需求，二是經營性需求。改革前存在的私下轉讓行為一般為滿足居住性需求，這是盤活閑置資源的一條渠道，另一條更重要的渠道是滿足經營性需求。經過理論和實踐的發展，形成了4種權利實現形式，一是農戶自己經營，二是農戶入股聯合經營，三是農戶出租給第三方經營，四是農戶轉讓給集體，由集體統一流轉給第三方經營。多樣的實現形式主要用于餐飲、文旅等項目，事實上已突破了宅基地的居住用途限制。國務院常務會議甚至規定，“允許利用宅基地建設生產用房創辦小型加工項目”。在實施鄉村振興戰略的過程中，宅基地使用權會越來越活、發展空間會越來越大，但同時也需考慮效率與保障的平衡，這是下一點要提出的問題。

第三，宅基地使用權放活有多種形式，對農民也需施行多元化的保障方式。無論怎樣改革，在集體所有基礎上，履行集體組織對成員居住保障承諾、維護農村穩定的初衷不能變。首要的是確保資格權，在開發項目之前，集體需通過宅基地的退出、整理等方式，預留出與資格權相應的宅基地數量，也可以通過統規統建、高層公寓、貨幣化安置等方式實現成員資格權。在城鎮規劃范圍內的農村與規劃之外的農村，居住的保障形式會有所不同，在群眾滿意的基礎上，各種形式都可以嘗試。

三、結語

宅基地“三權分置”改革是在試點地區改革經驗基礎上提出的，今后宅基地改革仍然鼓勵各地創新，但需要在“三權分置”基礎上，注重建立宅基地使用權要素市場，發揮各個權利主體的積極作用。改革的過程就是權利不斷演變、界定得更清楚的過程，宅基地“三權分置”只是起步，隨著改革的深化，每一項權利又會細分成由更多權利組成的權利束，更高效地提高農村宅基地利用水平。

（作者單位為中共旌德縣委黨校）

參考文獻

[1] 張軍擴.關于深化農村宅基地制度改革的思考[J].山東經濟戰略研究，2017（06）：41-45.