PPP項目管理存在的主要問題與建議措施

摘 要 PPP即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在PPP改革實踐中，由于新發展理念貫徹還不到位，產生了明股實債、重建設輕運營、績效考核不完善等問題，積累了一些隱性風險。因此，要加強規范意識，維護市場秩序，強化管理、嚴控風險，保證PPP改革事業的可持續發展。

關鍵詞 PPP 風險分配 績效考核

一、PPP項目管理存在的主要問題

經過深入調查研究，DY市PPP項目實施中存在一定問題，主要問題如下。

（一）項目推廣進度不平衡

截至2018年9月30日，從數量上看，DY市納入財政部的25個項目中，有市本級項目10個，KL區項目5個，DY區項目5個，GR縣項目4個，LJ縣項目1個，HK區無項目；從投資額上看，市本級投資額190多億元，占比73%，KL區和GR縣各占10%左右，DY區和LJ縣占比不足5%。市本級、各縣區在項目數量和投資額上不平衡。

（二）項目行業集中度高

DY市PPP項目主要集中在市政工程和交通運輸行業。從數量上看，市政工程行業項目11個，占比44%，交通運輸行業項目5個，占比20%；從投資額上看，市政工程行業項目總投資額31億元，占比12%，交通運輸行業項目總投資額146億元，占比56%。

（三）民營資本參與程度較低

DY市落地簽約13個項目，其中民營資本方參與6個，民營資本參與率為46%，低于全省民營資本參與率53.1%。民營資本參與的PPP項目全部為縣區項目，市本級項目無民營資本參與。

（四）部分項目實施不規范

該問題主要體現在以下幾個方面。第一，參與主體方面。部分項目缺少政府對實施機構的授權書和規范實施承諾書，造成項目程序不合規。第二，推進程序方面。存在沒有納入財政部PPP項目庫，就進入招標程序的現象；有的沒有正式的項目批復，就完成了實施方案的編制工作，造成投資額前后的不一致。第三，風險分配方面。部分項目在風險分配上處理不當，將本該社會資本承擔的風險由政府和社會資本共同承擔，不合理擠占財政支出責任。第四，績效付費方面。部分項目未在實施方案和合同中明確制定績效考核機制，并且政府付費未與績效考核掛鉤，不為項目建設運營情況付費，固化財政支出責任。

（五）專業人才和專業化機構缺乏

PPP項目周期長，涉及專業領域廣，政策性強，由于有關人員知識儲備不足、實操時間短等原因，其自身力量難以滿足工作需要。咨詢服務機構水平參差不齊，專業水平和服務質量都有所欠缺。

二、PPP項目管理存在問題的原因分析

（一）對PPP工作重視不夠

部分縣區認為PPP程序復雜，管理要求高，采用PPP模式的主動性不強，沒有跟上政策節拍；有的地方僅注重項目數量，沒有關注項目質量，以致質量上參差不齊。

（二）相關法律體系不完善

目前我國尚未頒布和實施專門的PPP管理法律制度，沒有清晰和完善的關于PPP模式的具體法律條文。國家部委之間多頭發文推動PPP模式，政出多門、各行其是，給基層部門造成一定的困擾。

（三）民營企業參與項目存在限制因素

有些PPP項目的投資規模比較大，實施機構在招標時設置的門檻較高，從而限制了一大批中小民營企業的參與。且民營企業融資成本往往更高，周期更長，很難與央企、國企競爭。

（四）項目前期準備不充分

在前期工作中存在相關土地、環評、規劃等手續不齊全的現象，在實施方案和合同中沒有績效考核內容，或對績效考核內容規定不細致。

三、加強PPP項目管理的建議和措施

（一）加強認識，加深對PPP的理解

PPP是一項系統性改革，是公共服務供給新引擎的體制機制創新，需要在發展中規范，在規范中發展。PPP是一個財政問題，PPP的全生命周期管理是財政各方面內在職能的深度整合，財政預算管理、采購管理、預算績效和執行、資產管理可以貫穿PPP項目的每一個環節。

（二）嚴守底線，狠抓規范管理

嚴把PPP模式的適用范圍和邊界，防止將商業項目和純工程項目包裝成PPP項目進行融資，堅決剔除不規范項目。規范項目開發，不觸底線、不碰紅線。創新管理方式，實現項目全生命周期的動態管理。

（三）細化措施，嚴格風險控制

科學制定項目實施方案，把好物有所值評價和財政承受能力論證關，抓好公開公平采購，防止歧視和壟斷；提升項目的可融性，降低融資成本；完善風險分擔機制，防止風險不合理轉移；加強財政支出責任監測，嚴守財政支出10%的“紅線”；加強部門監管協同聯控，預防金融財政風險；推進信息對稱管理，加強透明度建設。

（四）嚴格考核，強化激勵約束機制

強化項目產出績效對社會資本回報的激勵約束機制，建立與PPP項目匹配、合理且可量化執行的績效考核制度，激發、鼓勵社會資本提升運營水平，將財政預算資金由補項目建設轉變為補項目運營。

（五）加強學習，不斷提升業務能力

進一步加大PPP學習培訓力度，及時了解、掌握PPP發展的前沿動態和最新知識，提升人員的實際操作能力和工作水平。

（作者單位為東營市財政局）

[作者簡介：唐好軍（1973—），男，山東菏澤人，工程碩士，高級會計師，東營市財政局政府和社會資本合作管理中心主任，研究方向：財務管理，預算評審，政府和社會資本管理。]

參考文獻

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[2] 王寶華.政府與社會資本合作（PPP）財政風險監管問題研究[J].新經濟，2016（18）.

[3] 詹麗萍.基層地方政府實施PPP項目存在的問題與建議[J].上海金融，2016（4）.