供給側改革背景下遠程教育發展的邏輯與策略

陳宇風

【摘 要】長期以來，我國遠程教育經過規模化、同質化發展，在供給側領域積累了諸多問題，嚴重制約了遠程教育服務及產品的供給質量，也制約了供給與需求之間的適應性。因此，在供給側改革背景下，遠程教育應該從邏輯上正確界定發展目標，調整作用機制，從供給制度創新、供給要素厘清、供給結構調整三個方面來激發供給活力和潛能，提升供給質量。

【關鍵詞】供給側改革；遠程教育；問題；邏輯；策略

【中圖分類號】G434 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-8794（2018）11-0016-06

現代遠程教育實施了教與學的時空分離，倡導自主學習與在線學習，逐漸成為終身教育體系的重要組成部分，在人們的終身學習中扮演著重要角色，同時也在降低學習門檻、推進教育公平方面做出了重要貢獻。但近幾年來，現代遠程教育發展不甚理想，各種問題日漸浮現。以開放教育為代表的現代遠程教育在學術研究、虛擬實踐，以及教學質量等方面的問題逐漸受到學習者詬病。同時以MOOC為代表的在線學習方式由于個性化不足，在經過發展高潮之后逐漸陷入低谷，市場后勁嚴重不足。我國MOOC經過了最初幾年的驚艷之后，學習人數逐漸減少，生源危機開始顯現。按照2016年教育部發布的全國教育事業發展統計公報顯示，開放教育及遠程教育的本專科招生人數為234.6萬人，比2015年減少了3.89萬人；在線學習者645.45萬人，比2015年較少了27.56萬人。[1]從教育部的統計數據看，遠程教育包括遠程學歷教育的招生人數、學習人數下降已成為不爭事實。當然，生源問題只是遠程教育發展問題的冰山一角，遠程教育發展中的教學質量、學習服務支持、管理體制等深層次的問題已經成為制約其發展的根本問題，同時也影響了學習者及民眾參與的積極性。出現這些問題的原因是多方面的，既有教育體制與國情問題，也與遠程教育組織體系有關。其中最重要的原因就是遠程教育在發展過程中過于注重外延發展，對內涵式發展認識不足，在供給側領域積累了諸多問題。因此，正確認識遠程教育在發展中的供需矛盾，明晰其發展邏輯，是遠程教育的現實出路。

一、供給側改革背景下遠程教育發展存在的問題

（一）供給側改革與教育供給側改革

在經濟學上，投資、消費、出口屬于需求側因素；土地、技術、勞動力、制度等屬于供給側因素。需求側改革一般只能是解決短期問題，如通過拉動消費、擴大出口等刺激經濟發展，實現經濟的短期增長。而供給側改革則是要提升生產要素的供給質量，通過改革推動經濟的結構性調整，提升資源配置的效率，進而加強供給側生產要素與需求側發展因素之間的適配性，最終來提升經濟發展效率，保持經濟發展的持續性。從這個意義上看，供給側改革作為資源配置方式與效率的改革，其不單是存在于經濟領域，在教育領域同樣存在。長期以來，我國教育發展特別是高等教育發展長期停留在外延式發展方面，對內涵式發展并不重視，這種外延的擴張，給供給側積累了諸多的矛盾。換言之，就是教育在外延擴張的同時，其提供的產品已經不能滿足學習者的需求，也不能滿足經濟社會轉型發展的要求。故有學者提出，教育領域的供給側改革，最終的目的是要使教育走上按教育規律發展的道路，使得教育領域提供的產品能夠適應人全面發展、完整發展、終身發展的需求。[2]

（二）供給側改革背景下遠程教育發展存在的問題

1.優質教育資源供給不足與無效、低效資源供給泛濫并存

從遠程教育蓬勃發展的形勢看，我國遠程教育資源并不匱乏，甚至還有過量的嫌疑。遠程教育機構中，不僅有普通高校遠程教育機構，還有開放大學系統及電大，以及各類成人遠程教育機構，還包括社會遠程教育培訓機構，這些主體在辦學過程中為社會提供了大量的遠程教育資源，用“海量資源”來形容并不為過。但筆者在研究過程中，總是能夠聽到學習者對遠程教育資源供給的不滿，這就說明遠程教育資源供給良莠不齊問題極為突出。

一是遠程教育資源有效供給不多，而無效供給或是低效供給的情況大量存在，學習者在面對大量無效或低效資源的時候，容易迷失方向。有不少學者總結了其中的原因，如資源數字化程度不夠、教師參與程度低等等，其實最大問題就是低水平的教育資源重復建設導致了學習者選擇的困難。[3]

二是資源供需類型失衡，供給覆蓋面不夠全面。遠程教育資源供給主要是多媒體、課程內容及教學目的說明等文本資源以及各類音頻、視頻資源，而缺少大量的能夠體現學習者個性化以及交互需求的靈活性及多樣性資源。

三是各類資源之間的溝通、銜接、協同力度不夠。在資源協同及溝通體系中，最佳的方式就是文本、音頻、視頻三類資源相互補充，文本資源簡單清晰，音頻與視頻資源直觀形象，遠程教育機構在資源建設及供給方面，必須體現出不同資源的不同特點，在供給過程當中應該保持相互關聯。但現實情況是，資源供給中不同學科、不同教師之間幾乎沒有溝通，即便是同一門課程之間資源類型的配比方式也大不相同。這就造成了資源供給中出現了“兩張皮”的問題，資源的技術性與內容性不同步。

2.遠程教育的規模經濟效應與學習者個性化學習需求之間的矛盾

遠程教育能夠突破時空的限制，過去正是因為規模經濟效應的支撐，使其取得了巨大的成功。換言之，以多媒體、視頻或音頻作為載體的教學方式，在一定的范圍內，隨著學習者人數的增加，課程建設及辦學成本就會大大下降，如此，就驅使著遠程教育機構盡量通過整齊劃一的培養模式及課程體系建設來降低其教育成本。在這種辦學思路的引導下，遠程教育得到了快速的發展，也使得其辦學功利化趨勢日漸嚴重。如很多遠程教育機構的教材保持幾年不變，教學資源保持幾年不更新。這種“穩定性”的辦學思路與終身教育體系下學習者個性化學習需求的差距逐漸加大，也與遠程教育發展所要求的創新、個性發展等原則相沖突。遠程教育在資源、人才培養體系上的僵化，導致了部分學習者喪失了學習的熱情。那些真正想通過遠程教育提升自身能力的學習者在這樣的遠程教育模式下無法達到學習目的，學習價值也無法體現。因此，當學習者學習要求日漸個性化之后，規模經濟整齊劃一的人才培養方式暴露出嚴重的問題，制約了遠程教育的可持續發展。

3.傳統的學習支持服務體系與學習者個性化要求相沖突

一直以來，我國遠程教育的學習支持服務體系依然是按照某種程序或模式統一面對學習者，學習者的個性化訴求無法在學習支持服務體系中得到回應。實際上，面對數字化的浪潮，遠程教育的學習者是孤獨的，當前的遠程教育學習支持服務體系無法針對在線學習者的個性來實施精準的服務支持，無法幫助學習者克服孤獨感。[4]在遠程教育學習支持服務體系中，個性化、精準化的學習服務支持必然會加大其運營成本，但整齊劃一的學習服務支持方式缺乏對個體學習認知的判斷，難以提升學習者的學習有效性。

4.遠程教育辦學體系“劣幣驅逐良幣”的現象較為突出

過去幾年來得益于MOOC及泛在學習方式的出現，使得遠程教育的教育理念、方式及共享技術不斷從遠程教育向整個教育體系擴散，最終也使得發展在線教育成為當前教育改革的主導方向之一。如此良機本應該是遠程教育機構塑造品牌的最好機遇，但過去幾年來中國遠程教育機構屢屢陷入各種“質量門”事件之中，一些社會投機主義者混入到遠程教育辦學體系中，將遠程教育發展成為一個“販賣文憑的教育形式”，由此導致了部分教學實力雄厚，辦學傳統優良的高校紛紛停止發展遠程教育，有的已經付諸了實際行動。如清華大學宣布從2018年起停止招收遠程學歷教育學生。不僅如此，以遠程教育為主導教育方式的電大系統向開放大學轉型中，面對遠程教育整體質量的下降也頗為無奈。而當下的“6+1”模式的開放大學目前的遠程教育質量控制體系依然沒有超越過去的電大系統，也導致了學習者學習質量的下降。[5]

2016年教育部在有關學分轉換的通知文件中，認為開放大學應該進一步提升教學質量，促進開放大學的學分能夠被更多的普通高校認可。政策導向中之所以提到學分認可問題，關鍵就在于開放大學遠程教育質量有所下滑。面對遠程教育“劣幣驅逐良幣”的現象，部分高校及遠程教育機構退出遠程教育領域自然就不奇怪了。

5.遠程教育辦學機構各自為政的現象也較為突出

供給側改革的重要內容就是推進供給領域的協同與開放發展，通過開放協同促進供給創新。但由于體制問題，我國遠程教育機構不僅與社會溝通不暢，在機構之間也設置了各種壁壘，導致各個遠程教育辦學機構各自為政。如此，遠程教育產品的供給就出現了內容重復、質量低下、資源及建設雷同等問題。如2009年前后，我國部分電大系統開設了學前教育專業，到2010年幾乎全國所有的電大系統均開設了該專業。姑且不論開設這個專業的效益如何，但就資源建設上看就有重復浪費的嫌疑，導致了無效供給問題突出。[6]

遠程教育的發展以及供給側改革，需要遠程教育機構建立不同層次的供給體系，促進學歷教育與非學歷培訓之間的結合。但在現實當中，大部分遠程教育機構熱衷于學歷教育，對于非學歷等繼續教育投入力度較小，重視程度不足，致使其產品供給處于混亂狀態。而且，遠程教育機構過去的“領地分割”問題并未根本解決，辦學中的地方保護主義現象嚴重，也不利于打破其各自為政的壁壘。

二、遠程教育供給側改革的發展邏輯

（一）遠程教育供給側改革的基本目標

經濟領域供給側改革目標是去產能、降成本。在明確遠程教育領域供給側改革目標之前，必須要明確幾個方面的問題：

首先，遠程教育在供給側改革中，必須要正確認知社會環境的變化。面對遠程學習者厭學問題，必須通過改革來回應學習者對于知識和技能的個性化需求，進而推動遠程教育的可持續發展。

其次，遠程教育供給側改革必須要明晰其開放環境與國家意識形態之間的關系，給學習者提供多樣化的選擇。

再次，遠程教育在供給側改革中必須強化政府部門、教育機構及市場等各個主體的合作與競爭。

最后，遠程教育供給側改革還需要強化制度體系建設，打破人為設置的各種壁壘。

在明確上述理念的情況下，遠程教育供給側改革目標可以概括為“三破五立”。

1.“三破”：破除壁壘、破除脫節、破除陳舊

一是破除壁壘，真正推進遠程教育的開放辦學，打破制度壁壘的限制，引入市場競爭機制；

二是破除脫節，保證遠程教育的供給內容與學習者需求的契合，做好產品供給的個性化與多元化的結合，提升產品的實用性；

三是破除陳舊，打破遠程教育辦學體制與管理體制的陳舊狀態，建立內容供給與學習方式之間的互動，實現教育內容的創新。

2.“五立”：建立協同創新機制、建立品牌與口碑、建立智慧學習體系、建立質量保證體系、建立個性化學習服務支持體系

一是建立協同創新機制，提升遠程教育的參與者與利益相關者的供給協同效果，在保證學習者利益基礎上擴大遠程教育的市場利益；

二是建立遠程教育的品牌與口碑，提升遠程教育的市場品牌效應，充分調動一切資源，打造一大批有影響力的遠程教育品牌；

三是建立智慧學習體系，充分運用大數據、互聯網技術，提升教育內容供給的個性化；[7]

四是建立質量保證體系，細化遠程教育產品供給的標準，提升遠程教育供給質量；

五是建立個性化學習服務支持體系，改變當前基于規模經濟效應建立起來的學習服務支持體系，提升學習服務支持的個性化、精準化及智能化，使之能夠與學習者個性化學習相結合。

（二）遠程教育供給側改革的作用機制

1.改革遠程教育的供給理念與精神

就當前遠程教育發展情況看，資源問題基本上能夠滿足遠程教育發展的需求。推進供給側改革首要改變其供給理念與精神，因為理念與精神決定了遠程教育產品供給的質量。從理念上看，開放是遠程教育供給側改革重要內核，樹立開放體系與開放心態，能夠推進遠程教育產品供給與學習者需求的協調程度。從精神上看，創新是其內在精神，創新能夠保證遠程教育產品供給的質量，也是提升品牌效應及解決生源危機的基本途徑。

2.改革遠程教育供給的環境

我國遠程教育在長期的發展過程中，其模仿與學習的范例是英國開放大學。一直以來，我國遠程教育以英國開放大學為藍本，建立了諸多的遠程教育制度，也解決了困擾遠程教育發展的現實問題，如教材建設、資源建設及學習服務支持體系等等。但由于文化環境、現實國情的差異，我國遠程教育并未取得預想的成就，在教育質量方面與英國開放大學還有較大的差距。因此，當前遠程教育改革必須從環境入手，推進供給環境的創新，通過環境創新來推動遠程教育的發展。

3.改革遠程教育供給的要素

當前遠程教育在產品供給過程中，要真正破除供給約束，實現供給與需求的良性互動，就必須重新審視遠程教育的供給要素，包括技術、制度、資源等方面。就我國當前的實際情況看，遠程教育產品供給內容在質量上不高，供給層次也不清楚；在制度約束方面，協同及創新性不足；在技術上也存在著技術應用力度不夠的問題，無法滿足學習者個性化需求；在資源上同樣也存在供給單一，資源分配不合理等問題。在遠程教育供給側改革過程中，必須要激活這些因素，充分發揮這些因素的合力作用，消除遠程教育與市場、學習者之間的隔閡。

三、遠程教育供給側改革的策略

（一）推進遠程教育制度創新，激發供給活力

制度關系到遠程教育發展的全局，縱觀我國遠程教育發展史，其受到政策因素影響太大，在制度創新過程中需要理順與教育政策的關系，建立開放性的制度保障體系，提升遠程教育產品供給活力。具體而言有如下幾個方面：

1.建立現代遠程教育治理體系

現代遠程教育治理體系必須要立足于遠程教育發展實際，按照民主化、科學化的要求，建立高效、公正、公平的遠程教育運行體系。在現代遠程教育治理體系建構中，需要充分落實遠程教育機構的辦學自主權，構建社會、市場及教育機構公開對話平臺，進而推進其制度創新。當前的迫切任務涉及完善遠程教育的法律法規，將遠程教育辦學機構與政府、社會、市場等幾方面的關系法制化，同時建立完善的遠程教育供給監督體系，充分體現遠程教育的辦學主導權。

2.規范遠程教育的市場化供給模式

供給側改革的首要之義就是發揮市場在遠程教育資源配置中的主導作用。具體看：

一是要充分發揮市場機制在遠程教育資源調配中的主導作用，發揮市場的決定作用。

二是遠程教育在供給過程中需要理順與政府之間的關系，推進與政府的良性互動程度。從制度層面建立政府購買遠程教育服務的相關機制，理順民間及社會資本進入遠程教育的方式，淘汰不合格的辦學主體，積極組織遠程教育機構與相關企業開展聯合辦學，提升社會參與度，進而更好地發揮市場機制的作用，保證在市場機制下各個主體公平競爭。

3.破解遠程教育機構辦學行政化

當前遠程教育發展已經進入了瓶頸制約時期，創新動力不足、創新機制僵化等問題成為制約遠程教育發展的根本問題。這些問題的根源就在于遠程教育機構的辦學行政化色彩濃厚，遠程教育機構在辦學過程中花費太多的時間和精力去回應政府部門的管理，缺乏對遠程教育創新的實踐勇氣與動力，也缺乏對社會需求的真正回應。[8]因此，破解遠程教育機構辦學行政化問題，就必須要積極發揮教育機構內部學術組織及教師的主導作用，建立真正的管理與辦學分離政策體系，逐漸淡化遠程教育機構辦學行政化色彩。

4.打破產品供給壁壘以提升供給的有效性

遠程教育作為一種教育形態，其發展離不開其他教育類型的支持。正如有學者所言，當前遠程教育的最大問題就在于與其他教育形態之間的橫向溝通不夠以及縱向體系中不同層次的遠程教育之間溝通不暢。正是這個問題的存在，導致了學習者無法按照自己個性化的需求在教育體系中“遨游”，無法分享共建共享資源體系帶來的益處。客觀而言，遠程教育的技術優勢是其與其他教育類型溝通的橋梁，因此，打破供給壁壘，必須要建立以學習者為中心的教育通道體系，在國家層面上建立學歷及資歷認證體系，比如學分銀行等，保證學習者在不同教育類型中取得的學習成果能夠互認。

（二）理順遠程教育供給要素間的關系，激發供給潛能

1.建立以資歷框架為標準的遠程教育內容體系

當前政策導向確立的統一性的遠程教育內容標準，從根本上是違背邏輯的。要推進遠程教育供給側改革，就必須加大供給質量，建立以學習者為中心的供給體系，建立以資歷框架為標準的內容供給體系，是優化遠程教育資源配置的基本手段。

資歷框架體系是銜接不同教育類型及形態的學習內容制度，能夠加強遠程教育與其他教育形態的橫向溝通，也可以擴大不同層次遠程教育之間的縱向銜接。[9]通過建立資歷框架體系，引導遠程教育機構按照學習者的要求，從知識、能力、技能等各個方面提供綜合性的遠程教育服務，按照這個綜合性的建構標準，鼓勵不同機構之間實現學分互認，提升各個辦學機構的質量、標準意識，最終實現供給內容的優化。

2.建立基于全程學習模式的智慧學習支持服務體系

顯然，學習服務支持體系是遠程教育辦學的核心要素，也是促進教與學雙向交流的基本渠道。從供給要素優化的角度看，學習服務支持體系的運作成效決定了遠程教育的供給質量。建立全程學習模式的智慧學習支持服務體系，就是需要正視當前遠程教育的內容及技術的發展趨勢，探索學習服務支持與學習者學習個性化要求之間的關系，實現遠程教育發展的持續性。

首先，遠程教育的網絡化、在線化模式需要個性化的學習支持。學習者面對整齊劃一的人才培養模式，如何避免其產生學習的孤獨感及負面情緒，為不同的學習者提供個性化支持是極為必要的。

其次，遠程教育學習服務支持體系的智慧性、個性化是保證遠程教育持續發展的需要。事實上，遠程教育在未來相當長的一段時間內，無法享受到與普通教育一樣的經費支持。[10]面對成本與收益之間的關系，智慧性的學習服務支持，可以做到學習服務支持的精準化、個性化和差異化，能夠將以往的被動支持變為主動支持，進而能夠對學習服務支持體系的發展趨勢作出科學預測，最終能夠減少遠程教育成本支出，在最大限度上提升支持效率。

3.構建協同性的大數據技術應用體系

大數據時代的到來，實現了社會各個行業業務發展、經營管理等方面的精準化，提升了社會發展的整體效率。遠程教育是基于互聯網技術發展起來的教育形態，在網絡教育過程中積累了豐富的大數據資源。但當前這些大數據資源處于閑置狀態，并沒有將其整體應用到遠程教育實踐中。因此，遠程教育機構之間應該積極開展合作，建立遠程教育大數據應用體系，通過完善數據標準，建立數據共享機制等形式來實現對遠程教育評價、績效及學習者體驗等問題的改進。當然，遠程教育大數據應用技術體系的建立不單是物理層面數據收集、軟件建設的問題，更是要求遠程教育機構在供給服務中樹立大數據意識和認知觀，以及在這個基礎上形成基于大數據的教育范式，進而提升遠程教育供給服務的協同效應。

（三）調整遠程教育供給結構，激發供給多元化格局的形成

遠程教育供給結構涉及到遠程教育內部組織要素結構以及組織要素之間的關聯方式，這些要素結構的形態、位置、比例等問題決定了遠程教育服務供給的整體質量，也決定了遠程教育供給服務的社會認可度。遠程教育供給系統本身具備一定的動態特征，可以按照經濟社會發展的需要，自動調整其供給結構。正是如此，我國遠程教育在發展過程中，有時為了迎合教育政策而做出結構調整，有時為了迎合經濟利益而做出結構調整。在調整過程中很少考慮到遠程教育發展的規律，也很少考慮遠程教育機構之間的協同布局及共同體之間的利益。因此，結構調整問題涉及到以下三個方面：

1.進一步完善遠程教育協同合作體系

就當前的教育協同實踐看，遠程教育的協同合作水平是高于普通教育類型的。比如開放教育系統，現在就建立了以國家開放大學為核心的樹狀層級協同結構，保證了開放大學系統能夠在不同層級之間實現教學與管理的分工、協同與合作，提升了開放大學系統的運作效能。隨著互聯網技術的發展，遠程教育需要面向市場、面對學習者個性化需求，進一步完善協同合作體系，提升協同合作能力。因此，在資源建設方面，應該建立利益整合為核心的共建共享體系；在技術建設方面，應該進一步擴大新技術的使用力度，創新大數據等技術的應用范圍，改善技術應用的具體環境，建立大數據應用體系。除了資源、技術的協同之外，在實習實訓體系方面也應該進一步加強協同。眾所周知，遠程教育因是在線教育，教與學實現了時空分離，所以，實習實訓體系較為缺乏。在當前日益強調培養應用能力的大背景下，必須加大遠程教育學習者的實習實訓供給。隨著VR、AR等技術的發展，建立基于網絡體系的虛擬實習實訓體系成為可能。[11]遠程教育機構應該抓住技術發展契機，引入上述技術建立人機交互系統，進而完善虛擬實習實訓體系。必要時候，需要進一步強化校企合作關系，將虛擬的實習實訓體系與現實的實習實訓體系結合起來。

2.進一步優化遠程教育生態系統

遠程教育作為一種教育類型，其本身就是一個生態系統。任何一個生態系統要保持健康發展，不僅需要成品供給有力，也需要系統內各個“零部件”機構的廣泛參與。無疑，在遠程教育發展中，很多教育內容及資源的供給并不全在于遠程教育機構，而是涉及遠程教育機構之外的企業，如數字媒體企業、學習終端供應商等等。在優化遠程教育生態系統過程中，需要解決生態系統內部的壁壘問題，鼓勵更多的主體與企業參與到遠程教育服務供給中，建立多元化的供給渠道，提升遠程教育服務供給的差異化水平。

從當前遠程教育發展實踐看，這種生態系統內部壁壘包括制度準入方面、市場規范方面以及成果認證機制方面，要打破內部壁壘，必須厘清以下三個方面的問題：

首先，在制度準入上，要鼓勵更多的機構參與遠程教育，特別是應用性本科院校、職業院校，要提升這些主體供給的積極性，促進更多的遠程教育產品進入市場。

其次，提升遠程教育市場的規范性程度，要鼓勵遠程教育資源供給的各類技術公司、媒體公司進入遠程教育服務領域，加強與遠程教育辦學機構之間的合作，形成資源、技術與主體的三方合力。

最后，學分互認體系需要進一步完善，促進不同遠程教育機構之間的學習成果銜接和轉換，鼓勵各個遠程教育辦學機構提升教學與服務質量，提升遠程教育的社會整體認可度。

3.進一步強化遠程教育機構的品牌意識

品牌是企業管理及營銷中的產物，代表了一個企業或機構的產品、服務的特性與品質，體現了其與一般產品或服務的不同之處。遠程教育機構提供的教育服務同樣也是一種產品，只不過是一種特殊的產品，產品的內容是知識與技能及傳授方式，與實體產品相比具有一定的抽象性。[12]在遠程教育供給側改革中，需要提升遠程教育機構的品牌意識與服務效應，加強供給側改革與需求側改革之間的聯動。因此，遠程教育機構需要進一步樹立開放意識，堅持品牌宣傳，完善自身的人才培養模式，建立優質的個性化學習服務支持體系。當然，在樹立品牌過程中，遠程教育機構可以適當地宣傳和發布廣告，以提升其品牌效應。如可以借助于當今流行的直播技術，推進“直播+教育”，著力打造一批名師和精品課程，進而提升遠程教育機構的知名度，為最終樹立自身品牌奠定基礎。

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