CDM與我國溫室氣體自愿減排機制的比較研究

姜冬梅　劉慶強　佟慶??

摘要：與國際清潔發展機制（CDM）同為溫室氣體減排的抵消機制，我國溫室氣體自愿減排機制能否實現減少溫室氣體排放的預期效果？作為全球最主要的CDM參與國，我國在CDM項目的開發和管理方面積累了豐富的經驗，本文將從政策背景、項目管理、機制實施現狀等方面對CDM與我國溫室氣體自愿減排機制進行比較研究，在此基礎上對我國溫室氣體自愿減排機制的發展提出建議。

關鍵詞：清潔發展機制自愿減排機制抵消機制

清潔發展機制（CDM）和我國溫室氣體自愿減排機制都是溫室氣體減排的抵消機制，雖然CDM在我國的發展已經由于政策不延續等原因停止，但我國溫室氣體自愿減排機制的推出，使抵消機制在我國應對氣候變化行動中得以延續。

面對建設中的國家碳市場，我國溫室氣體自愿減排機制的發展面臨多方面的不確定性。同為政策導向型的溫室氣體減排抵消機制，如果在我國溫室氣體自愿減排機制的管理和實施中，充分考慮CDM在我國多年的發展經驗和不足，將少走彎路，有助于提高其減排效果。為此，本文將對CDM與我國溫室氣體自愿減排機制從政策背景、項目管理和實施現狀三方面進行比較研究。

一、CDM與我國溫室氣體自愿減排機制的政策背景比較

（一）CDM政策背景

隨著對氣候變化研究的深入，人們逐步認識到人類活動很可能是導致氣候變化的主要原因。在全球應對氣候變化談判中，考慮到各國發展水平和發展階段的差異，制定了“共同但有區別責任原則”。在該原則指導下，1997年12月在日本京都召開的聯合國氣候變化會議通過的《京都議定書》（以下簡稱KP），將參與國分為附件一國家和非附件一國家，附件一國家締約方（以發達國家為主）應保證其人為二氧化碳當量排放總量不超過議定書所列的量化的限制。非附件一國家無強制性減排目標。[JP]

無強制性減排目標并非意味著非附件一國家不必參與應對氣候變化的活動。議定書提出的三種靈活的減排機制，清潔發展機制（CDM），聯合履約（JI）和排放貿易（ET）中，CDM是與非附件一國家相關的機制，通過附件一國家提供的資金或技術支持，非附件一國家實施減排項目，其產生的減排量可抵消附件一國家的等量排放量。

（二）我國溫室氣體自愿減排機制政策背景

我國制定了應對氣候變化的相關目標，2009年11月，為推動哥本哈根氣候大會達成協議，我國向國際社會鄭重承諾到2020年單位GDP碳排放強度比2005年下降40%—45%，并將此作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃，同時建立全國統一的統計、監測和考核體系。2016年我國在《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》中提出，到2030年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%—65%等目標。

為實現以上目標，于2011年10月發布《國家發展改革委辦公廳關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，同意北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展碳排放權交易試點。

我國實施以上政策和措施的同時，由于KP政策的不延續，2012年后全球應對氣候變化行動不能持續，CDM的發展也止步不前。

在以上背景下，為促進我國實現節能減排目標，發揮市場機制的作用，2012年6月發布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，推出了我國溫室氣體自愿減排機制，并在后期逐步發布了《溫室氣體自愿減排項目審定與核證指南》和《碳排放權交易管理暫行辦法》等配套管理辦法。

（三）CDM與我國溫室氣體自愿減排機制政策背景比較

CDM與我國溫室氣體自愿減排機制都是應對氣候變化行動中，以政策為背景的抵消機制，是全球溫室氣體減排行動的補充機制，但也存在部分差別。

KP將締約方分為附件一國家和非附件一國家，并為附件一國家制定了量化減排指標，即CDM機制是在減排量需求明確的前提下推出。我國作為非附件一國家，通過CDM參與國際減排，出售減排量獲得附件一國家資金或技術支持。

我國溫室氣體自愿減排機制推出時，我國省市級碳交易試點工作處于起步階段，全國統一碳市場還未建設。該機制先于國內量化的減排指標推出并實施，我國溫室氣體自愿減排交易疲軟的現狀很可能與沒有明確的減排量需求有關。

二、CDM與我國溫室氣體自愿減排機制的項目管理比較

（一）項目管理流程比較

1相似的項目管理流程

CDM項目與我國溫室氣體自愿減排項目都包括項目識別、項目設計、項目公示、第三方審定/核查、申請備案/注冊、項目監測與管理以及減排量簽發等程序，雖然在個別細節上存在差異，但我國溫室氣體自愿減排機制基本延續了CDM的項目流程。

CDM針對小規模項目制定了相對簡化的方法學和申請注冊的流程；對林業項目，也單獨制定了方法學和程序要求；對不同行業制定了相應的方法學用于設計、審核、注冊和監測等程序。雖然CDM對小規模項目采取了相對簡化的程序，但由于CDM復雜的開發過程和成本效率等方便考慮，對小規模項目的促進作用仍有限。

我國溫室氣體自愿減排機制對小規模項目和碳匯項目都制定了相對簡化的流程，但已備案項目主要包括水電、風電、光伏發電和生物質發電等類型，由于程序復雜和單產偏低等原因，對環境具有更多正面外部效應的碳匯項目數量和簽發的減排量明顯較少。

2項目流程的透明性

CDM項目網站可查詢到較詳細的項目信息，具有較高的透明度，項目審批狀態、項目資料、是否被復審及對相關問題的回復、項目是否發生變更申請等信息都可得。

中國自愿減排項目信息平臺可以查詢備案項目、審定項目和減排量備案項目信息，但審批過程、對項目的專家提問等信息不能查詢。除名單中所列中央企業可以直接向主管部門申報備案外，其它項目需要先向省主管部門申報，經省主管部門同意后才能轉報國家主管部門，省級部門審查的程序、進度等信息也無從查詢。endprint

（二）第三方核查機制比較

1政策標準是第三方審核的基礎

CDM和我國溫室氣體自愿減排項目均引入了第三方審核機制，作為確保最后一道防線，其審核是否獨立、合規、合理對項目減排是否有效具有重要作用。

CDM和我國溫室氣體自愿減排項目都對第三方審核制定了相關制度，例如國家發改委發布的《溫室氣體自愿減排項目審定與核證指南》。CDM執行委員會針對第三方審核機構制定了審定和核準指南（VVM），CDM鑒定標準（Accreditation Standard），以及違反義務（non-compliance）等政策措施。

2對第三方評估的檢查是審核質量的支撐

CDM執委會將抽查部分項目，對其第三方審核進行現場跟蹤檢查；另外，還會對部分CDM的審核報告進行質量檢查。對檢查中發現的不足，執委會將對核查機構提出不足和改正建議。[JP]

雖然《溫室氣體自愿減排項目審定與核證指南》對審核機構的業務能力、工作質量等提出了要求，但未見對審定與核證機構的工作過程及工作結果進行復核的程序。

3獨立性是第三方審核質量的保障

第三方審核的實施是為了保證項目的真實性、數據的準確性和減排的有效性，審核機構的獨立性是確保審核質量的重要措施，如果其利益與項目審核結果相關，項目減排的真實性和有效性將難以保障。

CDM和我國溫室氣體自愿減排機制下，第三方機構的選擇由項目業主、咨詢機構或其它相關方確定，審核機構能否開展業務由項目利益相關方確定，審核的獨立性可能受影響。我國溫室氣體自愿減排機制現有的審核機構都是國內機構，大部分缺少對CDM項目的審核經驗或經驗相對較少，面對當前的碳市場形式，可能面臨諸多困難。

三、CDM與我國溫室氣體自愿減排機制的實施現狀比較

（一）項目數量雙雙快速增長

CDM項目進展：截至2017年6月30日，CDM執行委員會披露我國CDM注冊項目共計3763個（全球共注冊7598個，我國占4953%），其中已獲得CERs（經核證的減排量）簽發的中國CDM項目1554個，占注冊項目的4130%。截至2016年8月，主管部門共批準國內CDM項目5074項，我國已注冊項目占審批項目的7416%。

我國溫室氣體自愿減排項目進展：截至2016年9月，中國自愿減排交易信息平臺可查到的自愿減排項目備案的信息為861條，該時點至本文寫作期間無新備案信息。截至2017年3月，該網站上審定項目的信息為2871條，已備案信息只占審定項目的3354%。

截至2016年7月，中國自愿減排交易信息平臺可查到的自愿減排項目減排量備案的信息為254條，該時點至本文寫作期間無新減排量備案信息。該網站上監測報告的信息為815條，其中最新備案信息為2017年3月更新，減排量備案信息只占監測報告信息的3116%。

（二）CDM繁榮不再，我國溫室氣體自愿減排機制起步維艱[WT]

CDM經歷了一段繁榮期，CER二級市場的價格在2008年一度達到27歐元/噸。但受2012年后國際應對氣候變化政策影響，CDM經歷了從繁榮到蕭條的大逆轉，2012年底跌至02歐元/噸的谷底，此后交易也未見起色。

至今在七個試點碳市場的我國溫室氣體自愿減排交易基本是以滿足履約為目標，交易集中在履約前的一段時間內，而且各試點交易市場自愿減排量換手率不高。我國溫室氣體自愿減排項目相對較低的備案率和簽發率，項目備案速度較慢，項目備案申報放開后能否健康發展不確定性較大。

（三）交易方式差別顯著

過去幾年各試點碳市場我國溫室氣體自愿減排交易以現貨為主，而且《碳排放權交易管理暫行辦法》要求原則上應在國務院碳交易主管部門確定的交易機構內進行。與我國溫室氣體自愿減排項目不同，CER交易以碳遠期為主，通常為交易雙方在項目開發前期簽署合同約定交易價格和交易時間等，并在CER獲得簽發后完成交易。

四、對我國溫室氣體自愿減排機制的發展建議

碳排放權是基本環境權力之一，碳市場建立前應確認碳排放權這一基本權力，在此基礎上才能體現碳排放配額或減排量的價值，并引導減排行動的開展。

碳市場是基于政策的市場，對減排量的需求決定了CDM或國我國溫室氣體自愿減排機制能否持續運行，而需求取決于明確的政策預期和量化減排指標，結合CDM發展的歷程，建議在國家碳市場建設初期，適當收緊碳排放配額的分配。

高質量減排產品的供給取決于項目各流程的有效管理和質量把控，需要結合CDM項目管理的經驗教訓，不斷完善我國溫室氣體自愿減排項目的管理，并提高其透明性。

第三方審核是項目業主和管理機構之外對項目質量的最后一道防線，應最大程度上保證其獨立性，在我國溫室氣體自愿減排項目實施中應不斷完善該機制。

實現減排量交易才能實現促進減排項目實施和排放企業負外部性內部化的目的，除上述從完善政策措施促進市場交易外，建議拓展交易方式，逐步推廣新的交易方式。

參考文獻：

[1]王力凝，李銀蓮地方核查不及預期 全國碳市場或延遲至年底啟動，2017，6http：//wwwtanjiaoyicom/article-21691-1html

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[3]綠金委碳金融工作組中國碳金融市場研究，2017

[4]姜冬梅，劉慶強發展本土碳交易第三方認證機構迫在眉睫[J].生態經濟，2013，9

[5]中國清潔發展機制網中國CDM項目注冊最新進展（截至2015年02月28日） 2015，2http：//cdm[JP] ccchinagovcn/ItemInfoaspx？Id=99

[6]中國清潔發展機制網 中國CDM項目簽發最新進展（截至2017年06月30日）2017，6http：//cdm ccchinagovcn/TableListaspx？Id=146

[7]European Energy Exchange Certified Emission Reductions Futures-Prices and trading volumes，2017 http：//www eexcom/en

（本研究受到國家電網公司科技項目“新形勢下公司參與全國碳排放權交易市場方式、路徑及MRV關鍵技術研究”支持）

〔姜冬梅，鄭州師范學院教授。劉慶強，濟南斐然環保咨詢有限公司工程師。佟慶（通訊作者），清華大學核能與新能源技術研究院。〕endprint