國家中心城市背景下民生福利發展的動力及約束

解靜

摘要：本文在建設國家中心城市的背景下，進一步明確新時期民生福利的功能定位，結合成都市的實際情況，以民生福利的源動力、主動力、資源動力、外部動力四要素的驅動為契機，破解制約福利體系完善難題，推動成都市民生福利機制的進一步提升。

關鍵詞：國家中心城市民生福利動力要素

一、建設國家中心城市背景下成都市民生福利功能的新要求[JP]

2016年5月，經國務院同意，國家發改委和住建部聯合印發《成渝城市群發展規劃》，在《規劃》中首次明確提出，成都要以建設國家中心城市為目標，增強西部地區重要的經濟中心、科技中心、文創中心、對外交往中心和綜合交通樞紐功能，成都成為繼北京、天津、上海、廣州、重慶之后的第6個國家中心城市。作為國家中心城市，成都市打破了過去作為省會城市、副省級市的城市體系格局，在自身發展的同時，還要肩負國家使命，引領西部區域發展。在成都市第十三次黨代會中，確定了未來5年，成都市發展的總體目標就是要建設全面體現新發展理念的國家中心城市，與國家五大發展理念相結合，進一步提出建設“五個城市”的發展目標。成都市近年來經濟發展迅速，在西部地區的經濟輻射力頗具活力，國家中心城市建設不僅對成都的經濟發展提出更高的要求，更需要成都市將經濟財富轉化為社會福利，推動成都市民生建設，強化對成渝城市群的輻射功能，進一步突出國家中心城市的地位和作用。

二、國家中心城市背景下完善民生福利功能的動力要素

（一）源動力：福利需求者的推動

民生福利的源動力就是最根本的動力，即社會中的人對福利的需要。人的需要，不僅包括最低層次滿足生活的基本需要，還包括高水平福利的需要。在特定的社會制度中，人民對尋求生存與幸福所必須的物質、經濟、文化、心理等各方面的需求都可稱為對福利的需求，當福利需求不能得到滿足時，需要政府及組織的干預，提供社會化的福利商品和服務，增進整個社會的福利。國家中心城市背景下，為民生福利的發展提出新的要求。一方面，持續的人口凈流入使成都市社會民眾日益多元化，群體日趨復雜對福利增添的新的需要；另一方面，成都市社會民眾對福利的需求日益增長，以政府為主體的“壟斷式”福利制度供給已經不能滿足轉型期人民多層次的福利需要。福利需求的全面化、多元化及數量的增長對新時期背景下民生福利內容、手段等提出了更高要求，是民生福利體系完善的源動力。

（二）主動力：福利供給者的推動

民生福利的主動力是福利供給者的行為動力。民生福利體系的供給主體有政府、企業、社會組織，政府提供覆蓋全體公民的社會保障制度和公共服務，并且是其他制度供給者；企業不僅在企業內部提供企業福利，同時作為經濟主體在社會范圍內提供多樣化的經濟福利；而社會組織積極參與社會福利供給，是由社會組織自身的志愿性質和成員意志體現。政府在民生福利政策制定與供給過程中起著決定性的作用，在國家中心城市背景下，為了貫徹共享發展理念，建設和諧宜居生活城市，成都市政府在購買公共產品及公共服務過程中，必然會影響其他福利供給主體市場化競爭格局。政府的政策導向及輿論宣傳也會影響其他供給主體對民生福利的供給。隨著社會組織等其他福利供給主體數量的增加、形式日趨豐富，在福利供給中發揮的作用越大。

（三）資源動力：要素資源的積累

資源動力是民生福利活動的基礎。民生福利政策是政府為滿足社會成員的物質生活和精神生活更高的需求，而提供的政策措施，必須依靠資源的積累才能夠實現，這是福利政策制定和執行的必需條件。成都市作為國家中心城市，必不可少的是得天獨厚的資源積累，包括經濟資源、人力資源、社會資源等。從經濟資源來看，2015年成都市地區生產總值1080116億元，比2014年增長79%成都市統計年鑒2016，社會經濟的快速增長意味著社會財富的迅速增加，個人居民可支配收入33476元，比2014年增長8%成都市統計年鑒2016，個人收入增加的同時，財政收入持續增長。從人力資源和社會資源來看，貫徹開放發展理念，建設現代化國際城市的背景下，成都市成為眾多大企業的投資目標，截2017年7月底，落戶成都的世界500強企業已達281家投資成都大手筆 落戶成都世界500強企業達281家http：//newschengducn/2017/0915/1912457shtml，帶來更多的就業機會。

（四）外部動力：制度環境

環境要素對社會民生福利供給起到支持作用，是外生動力。過去在城市發展中，盲目的追求GDP的增長，以經濟增長率的高低作為衡量一個城市發展的主要標準，忽視公共產品及公共服務等民生福利建設，引發了收入分配不公、貧富差距過大等問題。政府是制度制定的核心，在國家中心城市建設過程中，制定體現新發展理念的城市發展戰略有利于轉變過去唯GDP的城市發展模式。將協調和共享理念融入到國家中心城市建設中，以建設城鄉統籌示范城市以及和諧宜居生活城市為目標，政府對于民生福利制度建設必然有所傾斜，社會福利政策必然隨著制度環境的變化而變化，環境對于社會發展的重大影響作用不言而喻。

三、成都市完善社會福利體系的制約因素

（一）排他性福利向包容性福利轉變的制度制約

民生福利作為公共產品，在制度設計上應具有非排他性的特征。然而，由于戶籍制度這一“排他性”制度設計，在社會的不同群體間人為的將福利政策進行制度性的區分，這是一種“生來不平等”的制度強制，而不是參與競爭后社會選擇的結果。近些年，隨著統籌城鄉發展的推進，成都市作為城鄉統籌發展的試驗區，做了很多制度性的探索，同時也在政策上得到很多扶持，使得農村的社會保障項目及相應的福利得到明顯的改善。但是，由于我國長期以來實行“以農促工”、“城鄉分治”的發展戰略，導致城鄉差距、社會保障政策、居住環境等福利差距過大，一時難以真正實現城鄉一體化。建立“包容性”的民生福利制度，不僅需要全覆蓋城市，而且還要延伸到農村，打破地區間、群體間民生福利輻射功能的局限。endprint

（二）收入差距對社會福利需求及供給影響的制約

社會上收入分配的狀況會對民生福利會產生影響。改革開放以來，中國國民的收入水平不斷提高，從理論上來說，國民收入的整體提高能夠增加社會群體的社會福利水平。但是由于在行業間、地域間以及城鄉間不同群體的收入差距也在持續拉大，會在整體上降低國民的社會福利水平。以成都市城鄉收入指標為例，從表1中我們可以看出，近些年農村人均純收入在持續增長，然而除2015年外，城鄉收入差距絕對值也在持續增長，并沒有從根本上縮小城鄉差距，城鄉居民的福利水平差距依舊明顯。同時，農村人均純收入受政策影響較大，未來收入可持續增長的不確定性更大。

（三）低消費率對福利效用產生影響的制約

除收入以外，消費是福利效用產生的重要途徑。從消費角度來看，成都市的居民消費率還有待進一步提升。一般來說，城鎮居民的邊際消費傾向普遍要高于農村居民的邊際消費傾向。以城鎮居民的消費情況來看，近年來，成都市城鎮居民的消費率持續下降，從2009年的3543%下降到2015年的2464%，在農村居民消費性支出的負向拉動下，成都市居民消費率這一指標還會被繼續拉低。因此，社會成員并沒有真正意義上充分共享成都市快速增長的經濟福利。

（四）財政公共支出結構對福利效用的制約

與其他地方政府一樣，成都市在城市建設中也存在著公共支出結構不合理的問題。各地政府過去在唯GDP發展的模式下，往往愿意將有限的財政支出投入到能夠直接產生經濟收益的生產性公共投入當中，造成了教育等非生產性公共支出減少。近些年成都市財政用于教育、社會保障和就業、醫療衛生等方面的支出占財政支出比重如表3所示。從2015年的數據來看，成都市用于教育的支出結構為156，用于社會保障和就業的支出結構為72%，用于醫療衛生的支出結構為66%，總計占財政支出比重為294%，雖然較往年相比有所提高，但變動趨勢不大，并沒有從根本上改變財政支出結構對福利效用制約的現狀。

四、政策思考

從我國目前的民生福利的供需狀況來看，福利供給與需求之間的缺口并不是由于經濟生產不足造成的，而是由于經濟生產不能有效轉化為民生福利所引起的。成都作為西部的國家中心城市，還需進一步提升福利能力，增強福利政策的輻射范圍，更有效的推進成都市經濟增長向福利增長轉化，具體從以下幾個方面推進：首先，政府需要從思想上正確認識統籌城鄉發展的真正含義，不僅要推動農村等落后地區的經濟發展，還要通過民生福利政策的完善與實施，改善城鄉及地區間福利的差異性。其次，社會福利制度本身是收入再分配的一種手段，福利供給的增多和水平的提高有助于縮小不同地區間以及群體間的收入差距，促進社會公平的實現。再次，通過財政體制改革避免公共支出結構扭曲，有計劃、有步驟的提升福利的財政支出比重，同時，制定政府向社會組織購買公共服務的公共財政預算。最后，推進社會福利供給主體的多元化。大力培育和發展社會福利類、公益慈善類和社區社會組織，推進社會福利服務主體的多元化，不斷提升其他社會福利供給主體的社會化服務水平。

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〔本文系2017成都市哲學社會科學規劃項目“國家中心城市視野下成都市社會福利體系的構建”（項目編號：2017Z26）的研究成果。〕endprint