加快安徽省國家重點生態功能區建設的幾點思考

陸貝貝+蔣旭東+張貝爾+孫京祿??

摘要：隨著2016年安徽省9縣（區）的入選，安徽省目前共有15個縣（區）納入國家重點生態功能區。重點生態功能區承擔著經濟發展與生態保護雙重任務，是安徽省扶貧開發、生態文明建設和綠色發展的重點核心區域。通過對安徽省重點生態功能區建設現狀和存在問題進行分析，提煉出具有安徽省特色的對策建議，以期為安徽省重點生態功能區特別是第二批重點生態功能區建設指明方向。

關鍵詞：重點生態功能區財政轉移支付綠色發展

一、安徽省國家重點生態功能區建設的背景和基本情況

（一）背景

2010年完成全國主體功能區規劃編制。規劃提出國家對重點生態功能區建設進行財政和政策支持，以確保國土空間開發中限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發，保持并提高生態產品供給能力。安徽省于2009年陸續出臺和完善關于重點生態功能區的轉移支付政策，于2016年印發實施了《2016年中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》。2016年國家重點生態功能區縣市區數量達到676個，占國土面積53%。加快國家重點生態功能區建設既是國家提出的一項戰略任務，也是增強安徽省生態服務功能的重要支撐，推進生態文明建設和探索綠色發展新路徑的必要舉措。

（二）基本情況和配套政策

2010年，安徽省霍山縣、金寨縣等大別山6縣躋身國家首批重點生態功能區，2016年安徽省皖南黃山區、歙縣等九縣（區）成為國家第二批生態功能區。按照要求，各縣完成《重點生態功能區建設實施方案》和產業準入負面清單。積極探索落實主體功能區配套政策。2014年，出臺《安徽省大別山區水環境生態補償辦法》，在合肥市、六安市和岳西縣試點啟動實施大別山區水環境生態補償。2016年，出臺《2016年安徽省重點生態功能區轉移支付辦法》，分別對國家、省級重點生態功能區、禁止開發區、淮河中游濕地洪水調蓄重要區、皖江濕地洪水調蓄重要區規定了轉移支付辦法。為加強重點生態功能區建設落實情況，安徽省縣域經濟考核對縣區進行分類，對重點生態功能區的考核主要以生態產品供給為主。

二、安徽省國家重點生態功能區建設的經驗總結及問題

（一）發展概況

自2010年以來，安徽省第一批國家重點生態功能區在發展理念、政府治理、產業發展、國土空間開發、財政結構等多個方面經歷了深刻的轉變。

得益于國家和省級財政轉移支付，各縣財政收入大幅上升，公共事業建設取得顯著進度。由表1可知，對比2016年和2010年，三產結構持續優化，二產比重不斷下降，一三產對經濟增長的貢獻率不斷上升。主導產業逐步由高能耗的工業產業向當地特色產業轉變。各縣對生態友好型旅游業的重視程度不斷加強，旅游業總收入實現了大幅增長，其中增長幅度最高的岳西縣實現了55億元產值的增加。居民可支配收入不斷上升，到2016年平均達到13000元以上。

（二）經驗總結

1加強對生態功能區建設的認識。將生態建設上升到戰略高度。六縣的十三五規劃中將主體功能區建設提升到新的戰略高度，強調發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用。霍山縣圍繞主體功能區定位，將“讓生態成為霍山最響亮的品牌”作為戰略目標。太湖縣、潛山縣等將創建生態文明示范區納入重點工作計劃。加強對財政轉移支付資金使用的認識。重點生態功能區承擔著經濟發展與生態保護雙重使命，部分縣區仍將經濟發展作為第一發展任務，導致對生態保護的投入不夠。2016年度生態考核中安徽省六縣中只有金寨縣、岳西縣考核結果為變好。相比其他縣區，金寨縣和岳西縣將更多的資金比例用于生態環境保護而不是基本公共服務。將生態保護納入績效考核。岳西縣加大土地法、森林法、水法的執法力度通過探索建立資源環境責任追究制度，完善領導班子和領導干部政績考核體系，將生態文明建設綜合成效作為地方經濟社會發展績效和政績考核的核心內容。2016年太湖縣在年初重點工作計劃中農業、環保等部門加大了生態保護的力度，促進農業生態化和生態保護，明確責任到人。

2加強環境保護和生態建設。加大污染處理力度。深入實施大氣、水、土壤污染防治計劃，加大污染處理力度。金寨縣大力實施農業面源污染控制工程，發展生物殺蟲農作物種植面積4萬畝，測土配方施肥335萬畝。太湖縣全面推進黃標車淘汰、秸稈禁燒，“三線三邊三延伸”治理縱深推進，農村環境連片整治項目全面完成，城東污水處理廠啟動建設。加強生態環境保護和建設。積極打造山青水綠、天藍氣清的生態環境。霍山縣大力倡導播綠增綠，宜林荒山全部得到綠化，全縣森林蓄積量達500多萬立方米；投入專項經費2億多元，對三大水庫生態環境進行治理，有效降低了水體污染負荷。太湖縣深入實施花亭湖濕地保護修復，完成千萬畝森林增長工程，綠化荒山超16萬畝，森林覆蓋率達5496%。

3推進產業綠色轉型。大力發展旅游業。在產業結構轉型中，六縣將生態保護放在首位，加強了對生態較為友好、區域優勢比較明顯的旅游業的重視程度，依托天柱山、太湖等自然資源和大別山區優越的紅色資源，大力發展生態旅游、紅色旅游和鄉村旅游。加大特色產業扶持力度。緊抓供給側改革主線，培育發展特色優勢產業。石臺縣發展硒茶、硒米、硒菜、硒果基地4萬畝，茶山眾籌、電子商務等新興業態快速發展。岳西縣每年安排1000萬元獎補資金扶持發展茶、桑、生態養殖等主導產業，建設百萬畝特色農林基地和百萬頭（只）特色養殖基地。推進產業綠色化改造。太湖縣對一大批不符合產業政策的項目實行了一票否決制。金寨縣對環境產生較大的污染的項目一律不準新上，關閉非煤礦山企業50余家。岳西縣促使傳統產業向節能電子、裝備制造、綠色能源三大新興產業調整。

（三）存在問題

1財政資金缺乏。安徽省重點生態功能區主要為山區，扶貧開發、生態移民和生態保護壓力巨大。六縣中除霍山縣外貧困發生率全部在10%以上，扶貧開發任務艱巨，財政資金缺口較大。大別山區曾因修建梅山、響洪甸、磨子潭等大型水庫，以就地后靠和遷移到高寒深山區兩種方式進行過大規模移民，造成大量居民居住條件惡劣，移民搬遷迫切需要解決，目前財政收入無法全面覆蓋。大別山區是安徽省重要的灌溉水源和飲用水源發源地和保護地，是生態公益林建設規劃重要區域，但安徽省公益林補助每年僅為15元/畝，經濟林無法享受生態補貼，林農收益得不到保障，需進一步提高生態補償標準。endprint

2經濟增長動力不足。安徽省重點生態功能區大都位于山區，工礦類等傳統產業在區域經濟中占據的比重較大，吸納了大量的當地就業人口。現因不符合生態保護要求、區域功能定位，大量傳統產業關停并轉或限制準入，舊有增長動力在消退；生態農業和生態旅游等新產業因為總體規模偏小，區域經濟激烈，發展基礎薄弱等因素，對財政收入和經濟發展的支撐仍顯不夠。

3基礎設施薄弱。大別山區因地處省際交接地帶和經濟基礎薄弱，基礎設施建設滯后，嚴重制約著區域經濟發展。區域內交通網絡體系建設尚不完善，外聯通道不優，省際之間斷頭路多，鐵路、高速公路數量較少；境內交通落后，農村公路建設總體水平低，縣鄉路改造任務繁重。農業、水利等基礎設施老化失修現象嚴重，農村河流河堤建設標準較低，安全隱患日益增加。地質災害防范措施缺乏，嚴重威脅居民的生命財產安全。公共服務設施建設滯后，對生態移民吸引力和吸納性有待進一步加強。

三、安徽省國家重點生態功能區建設的對策建議

（一）轉變政府治理模式

建立聯合領導小組。重點生態功能區發展方向是實施生態移民，降低人口密度、恢復植被，與生態文明建設和扶貧開發緊密相關。建議建立集主體功能建設、扶貧開發和生態文明建設于一體的領導工作小組，全面整合相關工作任務，理清工作重點，加強對扶貧、生態保護、生態文明等財政資金的統籌使用。落實負面清單管理模式。貫徹落實產業準入負面清單管理模式，在保護生態環境的基礎上，充分發揮市場的作用，減少政府的行政干預。建立配套考核機制。增加生態功能區考核的差異化，對縣域按照主體功能分區進行分類考核。引導各地按照本地主體功能定位發展，不再盲目追求GDP，把基本公共服務均等化作為新常態下各地實現區域協調發展的重要任務。建立全省環境監測標準化體系，將每年公布的各地生態質量評估結果納入考核，并進行獎懲。

（二）構建完善的生態補償體系

提高生態補償標準。由省財政和市財政公共出資，大幅提高生態公益林補助標準，建議由現在的15元/畝提高到60元/畝；將造林補助標準提升到3000元/畝。設立水源地保護專項資金，加大公共財政對水源地保護地區生態補償力度。完善轉移支付體系。安徽省大別山區和皖南山區為合肥、蕪湖等經濟較為發達區域提供優質飲用水源等生態產品做出了巨大貢獻，在現有縱向轉移支付體系基礎上，按照“誰受益、誰支付”的生態補償原則，在大別山區水環境生態補償試點研究成果上，加快構建受益地區對重點生態功能區的轉移支付體系。發揮市場作用。將市場機制引入生態補償體系，大力構建企業生態補償、生產生態產品市場、清潔生產市場等市場生態補償機制。研究制定安徽省碳排放權、水權、排污權交易交易體系總體框架，加快安徽省碳排放、水源、排污指標交易市場的建設。建立“綠色產品”認證和監管制度，適度提高生態商品價格，構建生態產品市場。構建基于生態產品的質量或數量而由企業向相關主體支付的“綠色償付”制度。

（三）培育經濟增長新動能

淘汰落后產能。科學編制和嚴格貫徹落實產業準入負面清單，對縣域產業體系進行梳理，對不符合環保、節能等標準的企業堅決給予關停淘汰。傳統產業升級改造。對傳統裝備制造業、礦產品加工業等優勢傳統產業進行升級改造，提高技術水平和延長產業鏈條，打造新材料產業、高端裝備制造業。大力推廣余熱余壓利用、電機改造、中水回用、重金屬污染減量、有毒有害原料替代、廢渣綜合利用等綠色工藝技術裝備，加快實現傳統行業綠色升級。培育新興產業。根據資源稟賦條件，結合特色小鎮建設，培育符合綠色發展、科學發展要求的差異化新興產業。突出地方特色，重點打造旅游產業、大健康產業等生態友好型第三產業。加大配套政策支持。設立重點生態功能區產業轉型發展引導基金，在提升產品品質、技術改造、節能降耗等方面給予傾斜扶持。對于新產業，重點從金融、用地、人才等方面著力建立政策體系，引導國有、民營企業積極布局，夯實重點生態功能區域產業發展基礎。

（四）加強基礎設施建設

構建完善的交通體系。加強對大別山和皖南山區的政策傾斜程度，鐵路、高鐵規劃優先考慮交通基礎較為落后區域，提高道路改造省級補助標準，完成國省道改造升級以及省際縣際道路、縣鄉路和農村公路建設，構建內通外聯的交通網絡體系。加強水利設施建設。大別山大型水庫較多，支持大別山片區病險水庫除險加固和抽水蓄能電站項目，防范洪澇災害和提高地方財政收入。加強集鎮防洪堤、農村水塘水庫和城鄉安全飲水工程建設。公共服務設施建設。促進公共服務均等化，加強對山區落后地區的財政補償和項目支持，加快公共服務設施建設，吸納周邊鄉鎮生態移民。

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〔本文系安徽省發展和改革委員會“安徽省資源環境承載能力監測預警”項目的階段性成果。〕

（陸貝貝、蔣旭東、張貝爾、孫京祿，安徽省經濟研究院。）endprint