基于多式聯運下檢驗檢疫監管工作的思考

梁虎　王振　李雷　李陽　劉翔　孫曉斌??

摘要：隨著“一帶一路”倡議的不斷深入落實，高品質、高時效的多式聯運運輸體系發展進入快車道。多式聯運過程中潛藏疫情擴散、核生化危機、危險品泄漏等非傳統安全威脅。本文對當前多式聯運檢驗檢疫工作現狀進行了分析研究，從制度建設、監管平臺建設、合作機制打造及保障體系完善等方面分析了存在的問題，并提出了合理化建議，以期為完善多式聯運檢驗檢疫監管工作提供借鑒和參考。

關鍵詞：多式聯運檢驗檢疫監管

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視多式聯運，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出要建設國際物流大通道，發展多式聯運，形成橫貫東中西、聯結南北方對外經濟走廊。經濟發展進入新常態，運輸需求結構開始發生重大變化，高品質、高時效運輸需求急速增長，多式聯運迎來了發展機遇期，特別是隨著“一帶一路”倡議的深化，國際貿易往來和產能合作不斷加強，賦予了多式聯運新的使命。在多式聯運運輸途中，存在著換箱、存儲、裝運等多個環節，其中的疫情疫病擴散、核生化危機、危險品泄漏等安全隱患不容忽視，這些都與檢驗檢疫職責密不可分[1]。如何在深入貫徹落實“放管服”政策的同時，筑牢安全防線，促進多式聯運健康常態化運營是檢驗檢疫急需解答的問題。

一、多式聯運及其監管工作現狀

（一）多式聯運種類介紹

多式聯運是由兩種及以上的交通工具相互銜接、轉運來共同完成貨物運輸的運輸過程，主要可分為陸海聯運、江海聯運和鐵水聯運。陸海聯運（公路+水路）模式，是指公路與水路（包括海港、江港）相結合的模式，是我國外貿貨物最常用的多式聯運模式，據統計該模式約占外貿集裝箱總運量的70%；江海聯運（水路+水路）模式，是內河運輸與海運相結合的多式聯運模式；鐵水聯運（鐵路+水路）模式，是鐵路運輸與水路運輸相結合的多式聯運模式，包括海鐵聯運和江鐵聯運。[2]

（二）多式聯運的檢驗檢疫風險分析

2014年4月25日，習近平在對國家安全觀的論述中指出，“既要重視傳統安全，又要重視非傳統安全，構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全于一體的國家安全體系。”在多式聯運過程中，生態安全、核安全等非傳統安全風險值得關注。檢驗檢疫部門作為國門第一道防線，是國家安全戰略中不可或缺的重要力量。

1疫情疫病擴散風險

多式聯運中集裝箱是最常用的載體，在密封環境下經過長時間的運輸與裝卸，可能夾雜著各類禁止進境物品、滋生出各類細菌，存有疫情疫病擴散的風險。這些多式聯運貨物當涉及到二次轉運的時候，其攜帶疫情的擴散概率更大，傳播的可能性更廣泛。[3]

2核生化侵入風險

核生化侵入影響范圍廣、破壞能力強、擴散速度快、恢復代價大，越來越受到全球廣泛關注。如若沒有建立充分的應急處置預案、沒有形成完備的風險防控體系，在多式聯運集裝箱貨的運輸過程中，一旦出現人為投放或者是意外泄漏的核生化風險出現，后果將不堪設想。

3危化品泄漏風險

多式聯運運輸途中集裝箱內時常裝載易燃易爆的危險化學品，在轉運途中，“集改散”、“集改集”等倒箱換裝過程中由于操作不當或者監管不善時常會出現一些非常規事件的發生，比如出現危化品泄漏或者爆炸等，這些對國家建設、社會安定和人民生命財產安全都造成重大威脅。

（三）多式聯運監管工作現狀

1多式聯運海關監管工作現狀

對多式聯運的監管工作海關介入相對較早。2014年，海關總署開始組織人員撰寫《中華人民共和國海關多式聯運監管辦法》，并于2016年9月，形成了《辦法》送審稿。另外還組織相關人員起草《中華人民共和國海關多式聯運監管操作規程》、《多式聯運海關監管業務流程》（征求意見稿）等。海關對多式聯運的監管已從制度上開始完善。

為更好地推動多式聯運的發展，貫徹落實國家“一帶一路”倡議，2014年開始，海關總署在全國重要節點城市設立“多式聯運海關監管中心”。中心屬于將各種運輸方式的貨物進行換裝、倉儲、中轉、集拼、配送等作業為一體的綜合型海關監管場所，還可享受上海自貿區海關政策先行先試，過整合監管資源，優化監管流程，實現中心運轉高效，運行成本較低的目標。西安、鄭州、連云港、烏魯木齊、成都、哈爾濱、大連、營口、武漢、滿洲里等地的多式聯運海關監管中心相繼獲批。現階段西安、青島、烏魯木齊等地的多式聯運海關監管中心已建成并投入運營。另外，海關開發了多式聯運管理系統，加快推進物流監控信息化建設，提高多式聯運管控的信息化、智能化、規范化水平。

2多式聯運檢驗檢疫監管工作現狀

當前，對多式聯運的檢驗檢疫監管工作，主要是依據四法五條例中的相關要求，還沒有形成專門針對多式聯運的政策法規。

另外，也沒有專門的檢驗檢疫監管場地，對多式聯運的貨物監管主要依托現有的查驗場地及平臺設施開展。同時，現階段檢驗檢疫的一體化的信息化系統也未形成，無法實現全國多式聯運貨物信息的全掌握，數據的有效性和完整性難以保證。尚未實現與口岸聯檢單位信息的互聯互通，與海關的“三互”工作還需進一步優化升級，缺乏相應的鐵路信息，無法實現對貨物運輸流程的監管。

對原封直接轉關、過境的集裝箱，檢驗檢疫通過核對海關驗封記錄和其他貨物信息實施審單驗放，只做箱表的檢疫處理。對于換封倒箱、轉關過境的集裝箱實施檢疫監管，對貨物的拆箱、倒箱以及施封實施全程監管，對需檢疫處理的按規定實施處理，合格后貨物給予放行[4]。

二、檢驗檢疫監管工作存在的主要問題

（一）完備的規章制度尚未建立

目前，質檢總局尚未出臺相應的多式聯運檢驗檢疫監管工作規范。但地方作了一些探索，如內蒙古檢驗檢疫局、新疆檢驗檢疫局牽頭成立了中歐班列檢驗檢疫區域合作組，研發了中歐國際貨運班列快速核放系統，制定了《中歐國際貨運班列出入境檢驗檢疫工作規范》。不過該規范主要涉及到鐵路運輸，對其余多式聯運方式還未有涉及。規范文件的不配套無法適應快速通關模式建立的需要。

（二）規范的監管平臺尚未配備

目前，相較于海關，檢驗檢疫部門還沒有專門的多式聯運監管場所，大部分只能依托于地方物流場站等載體實施監管作業。由于不集中統一，難以配備專業的技術裝備，無法實現對貨物的快速查驗。另外，由于平臺不統一，造成與海關的監管工作難以協調開展，不利于減少重復查驗。

（三）信息的共享機制尚未成形

多式聯運的快速發展，是對物流效率是質的飛躍，但同時對跨方式、跨部門、跨區域的監管及服務提出了新的需求。多式聯運以運輸部門為主導，涉及檢驗檢疫、海關、邊檢、公安等各個部門，需要有一套完善的信息共享合作機制實現貨物運輸及通關的無縫對接。從目前現狀來看，合作機制的建立尚需時日，目前各部門間、口岸與內地之間的貨流信息無法實現互聯互通。現階段只有少數口岸依托當地電子口岸建立了本地區的統一信息化系統，但覆蓋面狹窄。這導致信息傳遞不通暢，不能有效減少開箱查驗頻率，使得多式聯運通關效率提升受阻。

（四）監管的保障體系尚待完善

要搞好多式聯運的監管，守住安全底線，需要打造完善的監管保障體系。但目前，監管體系還亟待加強。一方面，缺乏統一的多式聯運信息化監管平臺。盡管目前“中歐班列信息系統”已經開發完成，但離真正的投入使用尚待時日，而檢驗檢疫部門的ECIQ主干系統對于過境貨物、非法檢貨物的監管尚存在盲區，這使得整個監管體系出現漏洞。另一方面，目前國內還沒有多式聯運檢驗檢疫監管方面的專門人才，相關工作經費保障也存在缺失，這使監管工作難以持續有效開展。

三、相關對策建議

（一）建立相對完善的規章制度

檢驗檢疫部門要在維護好國門安全的前提下，促進多式聯運的繁榮發展，更好的服務“一帶一路”倡議，應全力推進簡政放權、推進檢驗檢疫集約化監管，要深入貫徹“放管服”改革要求，圍繞貿易便利化，大力推進“三簡三降”。檢驗檢疫應與鐵路、港口等部門加強合作，建立多式聯運聯合監管合作備忘機制，做到監管信息的共享共用，執法把關的互幫互助。檢驗檢疫部門要吸收兄弟部門在監管方式上的經驗，以“嚴格把關、便利通關”為宗旨，以“利于操作、實用有效”為目標，從總局層面牽頭，分別在全國檢驗檢疫系統內成立“陸海聯運、江海聯運、鐵水聯運”多式聯運監管協作組，選取業務范圍廣、綜合實力強的直屬局參與《多式聯運檢驗檢疫工作規范》編寫工作。《規范》中應明確監管機制和操作流程，采取“初期分批試點、中期反饋完善、后期全國普及”的分步推進模式，最終建立相對完善的制度體系。

（二）搭建標準化的監管平臺

檢驗檢驗部門應借助當前國家大力發展多式聯運及中歐班列的東風，協調海關，依托多式聯運監管中心為載體，整合優化現有的資源，將其中交叉重疊和冗余的步驟進行精簡，在現有基礎之上，加大投資力度，依托大數據、云計算和物聯網等現代信息技術，通過借助信息系統聯動、中央視頻全程監控等科技手段，整合升級監管區域現有的各類信息系統，打造更加嚴密高效的物流智能控管系統，爭取實現互聯互通、無紙作業和電子圍網。同時依托監管平臺，進一步完善優化完善職能機構，科學有效的配備專業化執法隊伍，實現檢驗檢疫的現代化、智能化“智慧監管”。

（三）加強區域監管合作力度

多式聯運涉及面廣，具有跨區域、跨方式、跨部門的顯著特點，加強區域聯合監管勢在必行。從檢驗檢疫內部看，就是要嚴格落實以優進優出、快進快出為宗旨的“兩直三通”機制。建立健全檢驗檢疫區域合作機制，加快檢驗檢疫一體化進程，在內陸口岸報關的出口貨物，由內地局實施檢驗檢疫、監裝及簽發所需單證，口岸局一般不再實施抽查和開箱檢驗檢疫。而進口集裝箱貨物到達口岸后，可直接運往使用地再行查驗，避免重復檢驗檢疫。從口岸聯檢單位看，要打造區域一體的國際貿易“單一窗口”平臺，實現監管數據共享、信息互通、指令對碰，完善“三互”大通關建設，實現口岸管理部門信息互聯，協同推進措施為企業節省通關時間提高通關效率。將傳統的“串聯”流程為“并聯”模式，真正做到進出境貨物通關業務的“一次申報、一次查驗、一次放行”。

（四）形成全面基礎保障體系

要注重補齊監管短板，建立較為全面的基礎保障體系。在信息化手段方面，應搭建好口岸局和查驗單位之間的“外三互”平臺和口岸局與內地局之間的“內三互”平臺。依托“單一窗口”，構建信息化共享服務平臺，加強物聯網、云計算、大數據等的技術應用，建立多式聯運信息共享機制。“內三互”平臺應以E-CIQ主干系統及中歐班列全國版系統上線為契機，做到數據互聯互通、監管互幫互認，實現報檢、查驗的“一二線”自由切換。同時，以監管平臺為載體，加大基礎硬件設施投入，建立標準化的硬件設施保障，提高現場監管的機械化、自動化、智能化水平，實現查驗、放行環節的無縫對接。在人力經費方面，應加大專項培訓與人力經費投入，同時逐步將多式聯運監管工作納入質檢總局的績效考核體系，完善考核指標，規范工作流程，鼓勵大膽創新，探索建立容錯機制，形成“全國一盤棋”的多式聯運大監管體系。

參考文獻：

[1]林立波，梁虎，葛鵬建立多式聯運檢驗檢疫監管中心的思考[J].東方國門，2017（6）：48—49

[2]張戎，黃科多式聯運發展趨勢及我國的對策[J].綜合運輸，2007（10）：66—70

[3]邵沛澤，魏厚德，吳新華等對過境哈國小麥指定離境口岸監管措施的探討[J].植物檢疫，2017，31（3）：66—69

[4]謝新連，趙福杰，趙家保等集裝箱鐵水聯運研究現狀與動態[J].中國航海，2012，35（3）：100—105

〔本文系江蘇檢驗檢疫局政策研究立項項目“多式聯運檢驗檢疫監管模式研究”（項目編號：zy201709）階段性成果。〕

（梁虎、王振、李雷、李陽、劉翔、孫曉斌，江蘇省連云港出入境檢驗檢疫局。）