基于PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)的財(cái)政政策研究

沈曉玉 季佳佳 毛文翠 羅彩梅

摘 要： PPP模式注重政府與公眾投資者之間的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與通力合作。建設(shè)特色小鎮(zhèn)這是一個(gè)投資項(xiàng)目，因此投入多少資本量是一個(gè)政府與公眾都很關(guān)心的問題。特色小鎮(zhèn)一詞出自浙江省，2015年被首次提出，2016年成為全國(guó)熱點(diǎn)，2017年有質(zhì)的發(fā)展，但在發(fā)展的過程中總出現(xiàn)問題。

關(guān)鍵詞： 財(cái)政政策多樣化;索洛模型資本量分析;人才引進(jìn)策略

中圖分類號(hào)：F810????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????? 文章編號(hào)：1008-4428（2018）10-0132-03

一、 PPP模式下特色小鎮(zhèn)財(cái)政政策概述

PPP是指政府公共部門在與非政府的主體（企業(yè)、專業(yè)化機(jī)構(gòu)等）合作過程中，使非政府主體利用其所掌握的資源參與提供公共工程等公共產(chǎn)品和服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)也為民營(yíng)部門帶來利益。目前，我國(guó)結(jié)合國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)PPP模式的研究，將其運(yùn)用于特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，但是目前國(guó)內(nèi)關(guān)于PPP支持特色小鎮(zhèn)建設(shè)的研究尚處于初步階段，尚有許多資源配置問題需要政府部門來解決，因此，政府部門需要制定多樣而全面的財(cái)政政策來扶持我國(guó)的特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。

（一）全面多樣化的財(cái)政政策

據(jù)國(guó)家已出臺(tái)文件顯示，目前關(guān)于特色小鎮(zhèn)的財(cái)政政策已落實(shí)到11個(gè)省（浙江、河北、四川等）、1直轄市（重慶市）以及3少數(shù)民族自治區(qū)（內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、西藏自治區(qū)）。

其中，主要的財(cái)政政策可歸納為專項(xiàng)資金、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)（補(bǔ)助）、稅收優(yōu)惠（返還）、政策性貸款等。例如江蘇省級(jí)財(cái)政設(shè)立省級(jí)特色小鎮(zhèn)獎(jiǎng)補(bǔ)助資金，對(duì)納入省級(jí)創(chuàng)建名單的特色小鎮(zhèn)，在建設(shè)3年內(nèi)每年考核合格后獎(jiǎng)勵(lì)200萬資金。這樣一方面可以對(duì)發(fā)展較好的特色小鎮(zhèn)給予鼓勵(lì)，另一方面對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行了督促和考核。

但隨著特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的不斷發(fā)展，已有的支持政策已無法滿足各地區(qū)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展需求，中央在國(guó)家層面也在不斷推出新的支持政策，例如國(guó)家發(fā)展改革委等有關(guān)部門支持符合條件的特色小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)專項(xiàng)建設(shè)基金，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對(duì)相關(guān)特色小鎮(zhèn)進(jìn)行政策性貸款，給予特色小鎮(zhèn)穩(wěn)定和充足的資金來源。

（二）主要省市自治區(qū)特色小鎮(zhèn)資金項(xiàng)目支持政策

1. 浙江省（以稅收返還為主）

稅收優(yōu)惠政策：前3年全額返還、后2年返還一半給當(dāng)?shù)刎?cái)政。

2. 河北省（以財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)為主）

對(duì)建設(shè)示范縣區(qū)市等地方，增加100萬的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，專門用于建設(shè)特色小鎮(zhèn)。

3. 福建?。▽ｍ?xiàng)資金及政策性貸款）

對(duì)于縣級(jí)財(cái)政收入新增部分，縣級(jí)財(cái)政可以把部分資金用于建設(shè)特色小鎮(zhèn)。企業(yè)發(fā)債1 % 的貼息，省地各承擔(dān)一半。另給予小鎮(zhèn)50萬的規(guī)劃設(shè)計(jì)當(dāng)年的補(bǔ)助，其中省發(fā)改委和省財(cái)政廳各承擔(dān)一半的資金。

4. 重慶市（專項(xiàng)資金與財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)）

專門用于支持示范小鎮(zhèn)，對(duì)發(fā)展好的重點(diǎn)小鎮(zhèn)給予大力支持。

5. 陜西?。▽ｍ?xiàng)資金與財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)）

除了給予重點(diǎn)示范小鎮(zhèn)資金支持，另外專門給旅游文化類型的名鎮(zhèn)撥款。

6. 四川?。▽ｍ?xiàng)資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）

省級(jí)財(cái)政給予專項(xiàng)資金支持小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高當(dāng)?shù)氐墓伯a(chǎn)品服務(wù)水平，同時(shí)給當(dāng)?shù)厝嗣裆顜肀憷?，以吸引更多人前來投資建設(shè)。

7. 貴州省（專項(xiàng)資金）

重點(diǎn)支持試點(diǎn)縣特色小鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)。

8. 廣西壯族自治區(qū)（專項(xiàng)資金與財(cái)政補(bǔ)助）

自治區(qū)將整合涉及示范鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)資金和項(xiàng)目，積極為示范鎮(zhèn)爭(zhēng)取中央專項(xiàng)和轉(zhuǎn)移支付資金支持。自治區(qū)本級(jí)資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每個(gè)示范鎮(zhèn)1000萬元，示范鎮(zhèn)總投資一般不低于2000萬元。

9. 西藏自治區(qū)（專項(xiàng)援藏資金）

給予10億資金作為啟動(dòng)資金，用于特色小鎮(zhèn)示范鎮(zhèn)的建設(shè)，另有專項(xiàng)援藏資金投入建設(shè)。

二、 索羅模型下特色小鎮(zhèn)資本穩(wěn)態(tài)分析

建設(shè)特色小鎮(zhèn)這是一個(gè)投資項(xiàng)目，因此投入多少資本量是一個(gè)政府與公眾都很關(guān)心的問題。不同的特色小鎮(zhèn)有其不同的情況，比如說產(chǎn)業(yè)型的特色小鎮(zhèn)會(huì)比較偏資本密集型;旅游文化型的特色小鎮(zhèn)會(huì)更好地利用其自然資源，雇傭勞動(dòng)力進(jìn)行小鎮(zhèn)的日常營(yíng)運(yùn)，養(yǎng)老型的特色小鎮(zhèn)會(huì)更加注重老人對(duì)環(huán)境的要求以及專業(yè)護(hù)理人員的配置……因此不同類型的特色小鎮(zhèn)對(duì)資本量的需求就會(huì)有所不同，接下來會(huì)利用索洛模型分析小鎮(zhèn)模式、人口增長(zhǎng)等因素對(duì)資本量的影響。

索洛模型假設(shè)了生產(chǎn)函數(shù)具有生產(chǎn)規(guī)模報(bào)酬不變的特性。

因此，產(chǎn)出為

Y=F（K，L）

同時(shí)乘以 z=1/L， 即為 Y/L=F（K/L，1）

人均產(chǎn)出 y=Y/L， 人均資本量 k=K/L， 因此可以把產(chǎn)出寫成人均資本量 k 的函數(shù) f（k）， 即 y=f（k）。

（一）要素回報(bào)率不同的小鎮(zhèn)分析

假設(shè)存在兩個(gè)特色小鎮(zhèn)，兩者在折舊率 δ、 人口增長(zhǎng)率 n、 技術(shù)進(jìn)步增長(zhǎng)率 g 都相同，僅在要素得到的收入比例不同（儲(chǔ)蓄率為 s ）。

1. 資本得到的收入比例高，其生產(chǎn)函數(shù)為 Y=K0.7L0.3，y=f（k）=k0.7

2. 勞動(dòng)得到的收入比例高，其生產(chǎn)函數(shù)為 Y=K0.3L0.7，y=f（k）=k0.3

由圖1可以看出具有資本分到的收入比例高的特色小鎮(zhèn)應(yīng)該獲得比勞動(dòng)得到的收入比例高的特色小鎮(zhèn)更高的人均資本。

（二）以人口增長(zhǎng)率為例，分析對(duì)穩(wěn)態(tài)的影響

假設(shè)生產(chǎn)函數(shù)為 Y=AKαL1-α

同樣轉(zhuǎn)化為人均產(chǎn)出， Y/L=F（K/L，1）=A（K/L）α

人均資本 k=K/L， 所以人均產(chǎn)出為 y=f（k）=Akα

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口普查的數(shù)據(jù)顯示，從2008年開始，我國(guó)人口的增長(zhǎng)率開始圍繞5 ‰ 上下波動(dòng)。隨著我國(guó)生育政策的改革，在2015年出臺(tái)了二胎政策，2016年，人口增長(zhǎng)率很快達(dá)到了5.9 ‰ ，這緩解了我國(guó)人口未來老齡化趨勢(shì)以及人口紅利不足的問題，雖然現(xiàn)在這些幼兒不能立即給中國(guó)帶來勞動(dòng)力，但是當(dāng)他們成年之后，將會(huì)成為中國(guó)的勞動(dòng)力。因此未來這些人數(shù)更多、知識(shí)化程度更高、綜合素質(zhì)更好的勞動(dòng)力加入，必然會(huì)對(duì)未來的投資產(chǎn)生影響。

由圖2可以看出，隨著人口增長(zhǎng)率的上升，穩(wěn)態(tài)人均資本在不斷地下降。在有人口增長(zhǎng)的穩(wěn)態(tài)中，雖然人均資本和人均產(chǎn)量是不變的，但是由于人口在增長(zhǎng)，因此總產(chǎn)出和總資本仍然會(huì)增加。

因此，統(tǒng)籌好特色小鎮(zhèn)的資本與勞動(dòng)關(guān)系是特色小鎮(zhèn)發(fā)展穩(wěn)中求進(jìn)的重要一步。

三、 發(fā)展前景與突破點(diǎn)

從產(chǎn)業(yè)角度來看，目前特色小鎮(zhèn)中文旅特色小鎮(zhèn)很多，應(yīng)成為主導(dǎo)的特色產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)卻占比不足。

但在發(fā)展的過程中總出現(xiàn)這樣或那樣的問題，有些地區(qū)只是紙上談兵，有些地區(qū)根本不知道這個(gè)政策或者只有少部分人知道，有些地方建設(shè)的小鎮(zhèn)明顯缺乏特色，且產(chǎn)業(yè)定位模糊，盈利模式虛假等。經(jīng)過實(shí)地調(diào)研與線上問卷數(shù)據(jù)顯示：有百分之四十幾的人對(duì)當(dāng)?shù)卣男麄髁Χ缺容^滿意和很滿意;有一半的人認(rèn)為政府的宣傳力度一般，那說明這一半的人認(rèn)為政府的宣傳力度只是及格;從中可以看出當(dāng)?shù)卣男麄鞴ぷ鬟€有提高的空間;只有不到百分之十的人對(duì)當(dāng)?shù)卣男麄鞑粷M意（見圖3）?？偟膩碚f人們對(duì)當(dāng)?shù)卣男麄髁Χ然緷M意。

當(dāng)調(diào)查人們對(duì)政府目前實(shí)施的財(cái)政政策的滿意程度時(shí)有超過一半的人認(rèn)為一般（見圖4），那說明有超過一半的人對(duì)實(shí)施的財(cái)政政策剛剛滿意，說明可能有改進(jìn)的地方;只有極少部分人對(duì)政策不滿意?？偟膩碚f人們對(duì)實(shí)施的財(cái)政政策基本滿意。

由此看來出臺(tái)的政策沒有太大的問題，出問題的是政策的實(shí)施過程或者是說政策實(shí)施的監(jiān)督力度不夠。一是地方政府出于政績(jī)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，對(duì)于財(cái)政撥來的錢沒有制定詳細(xì)的使用計(jì)劃，沒有經(jīng)過詳細(xì)論證就盲目上馬特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，也沒有制定嚴(yán)密的實(shí)施計(jì)劃，戰(zhàn)略失誤造成了小鎮(zhèn)后續(xù)難以發(fā)展的困難;二是項(xiàng)目選擇偏差，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展要么基于當(dāng)?shù)靥厣Y源、特色產(chǎn)業(yè)，要么小鎮(zhèn)開發(fā)主體能夠帶來產(chǎn)業(yè)價(jià)值較高、帶動(dòng)效應(yīng)較大的品牌資源，但當(dāng)前許多小鎮(zhèn)只有一個(gè)名頭，變成空殼，當(dāng)?shù)卣灰虻刂埔?，發(fā)展地區(qū)產(chǎn)業(yè)特色，且各知名企業(yè)資本方也不愿意介入開發(fā)，進(jìn)而導(dǎo)致小鎮(zhèn)的發(fā)展缺乏內(nèi)源驅(qū)動(dòng)力，產(chǎn)城融合發(fā)展成為空談，商業(yè)模式難以為繼，甚至?xí)噩F(xiàn)前幾年大規(guī)模形成建設(shè)造成的“鬼城”現(xiàn)象，不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，故發(fā)展乏力在所難免。

要吸引人才，則需要有良好的基礎(chǔ)設(shè)施，有高質(zhì)量的生活服務(wù)，有健康的生態(tài)環(huán)境等等。從目前來看，人們更愿意選擇在特色小鎮(zhèn)生活，因?yàn)樵谔厣℃?zhèn)生活會(huì)比產(chǎn)業(yè)園區(qū)生活更加舒適，特色小鎮(zhèn)有更好的生態(tài)環(huán)境，也更有生活氣息。但不論是園區(qū)還是小鎮(zhèn)，建設(shè)最需要的還是人才，所以如何解決招聘、培訓(xùn)、留住特色型人才的問題才是發(fā)展的關(guān)鍵。

其中浙江省的特色小鎮(zhèn)比較成功，小鎮(zhèn)在建設(shè)之初就聘請(qǐng)專業(yè)的、有經(jīng)驗(yàn)的專家對(duì)小鎮(zhèn)的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃。而在吸引人才方面，小鎮(zhèn)則選擇定期舉辦投融資大會(huì)、人才招聘大會(huì)等活動(dòng)解決企業(yè)和員工的找資本難、找人才難的問題。另外，在小鎮(zhèn)工作的都是高知識(shí)分子，為了讓他們更好的生活，能高效率地完成工作以及學(xué)習(xí)新知識(shí)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，在小鎮(zhèn)規(guī)劃中要將人才有關(guān)的教育、醫(yī)療以及城市廣場(chǎng)、中心公園等公共設(shè)施的建設(shè)，納入吸引人才的政策范圍之內(nèi)。

作為具有中國(guó)特色的綠色智慧小鎮(zhèn)，為吸引人才，要將小鎮(zhèn)建設(shè)成為最活躍的場(chǎng)所，以及蘊(yùn)含城市韻味，能跟上未來高科技發(fā)展的小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)的服務(wù)以大健康、大生活為主線，為未來小鎮(zhèn)提供現(xiàn)代化、高科技、高品質(zhì)的生活配套服務(wù)。

當(dāng)前我國(guó)各大中城市為了吸引和留住高端人才，紛紛出臺(tái)了各項(xiàng)優(yōu)惠措施，涵蓋住房、教育、醫(yī)療等各個(gè)方面，特色小鎮(zhèn)在建設(shè)之初，與大城市相對(duì)成熟豐富的資源無可比之處，在人才競(jìng)爭(zhēng)方面也是處于劣勢(shì)，因此在吸引人才方面，要以自身的特點(diǎn)為優(yōu)勢(shì)，針對(duì)性地設(shè)置人才優(yōu)惠政策，通過多種渠道吸引并留住人才。

四、 結(jié)語

特色小鎮(zhèn)的發(fā)展應(yīng)該圍繞在“特”字上，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，要以創(chuàng)新為主，注入新的理念和機(jī)制，對(duì)其提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)支撐，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級(jí)。

在充分研究區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的前提下，以符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)為“特色”，確定一個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，均衡布局小鎮(zhèn)格局，同時(shí)提供全方位的產(chǎn)業(yè)服務(wù)，以確保“每一個(gè)產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)都是可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的小鎮(zhèn)”，實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

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