基于農戶感知視角江西精準扶貧實施效果調查

廖怡群 劉怡 舒瀾 吳文平

摘 要： 及時發現和解決精準扶貧過程中所面臨的難題，對可持續脫貧有著重要的現實意義。以江西省興國縣50戶貧困戶，200戶非貧困戶作為研究對象，結果顯示，興國縣精準扶貧政策的實施效果比較好，但在實際操作過程中存在特殊貧困戶資金支持不足，村干部政策落實透明度低，非貧困戶對扶貧工作人員信任度低，非貧困戶對貧困戶存有誤解等問題。基于實地調查，提出了多條相應的建議。

關鍵詞： 精準扶貧;農戶;實施效果

中圖分類號：F121?? ???文獻標識碼：A????? 文章編號：1008-4428（2018）10-0188-03

一、 引言

自精準扶貧工作推進以來，眾多的理論研究和實踐結果均表明，精準扶貧政策對貧困減緩程度起到至關重要的作用。基于我國的國情，目前我國的扶貧工作在一定程度上主要依賴政府政策的大力扶持。自黨的十八大以來，黨中央將扶貧開發作為“十三五”規劃戰略布局的重要內容，已經取得了令人驚嘆的成就。習近平總書記在十九大報告中回顧過去5年以來的工作，肯定了脫貧攻堅戰取得決定性進展，六千多萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率從百分之十點二下降到百分之四以下。但據國務院《十三五“脫貧攻堅”規劃》統計，我國依然存在5630萬建檔立卡貧困人口，民族8省區和多數西部地區貧困發生率在10 % 以上，當前脫貧攻堅工作依然艱巨繁重，我們應清醒認識到打贏脫貧攻堅戰面臨的問題和挑戰。隨著2020年全面脫貧和全面建成小康社會宏偉目標的臨近，我們面臨脫貧攻堅的深入，減貧難度的加大，致貧因素的復雜等諸多亟待解決的問題，我們應更加系統全方位地分析目前的扶貧形勢及其中存在的問題挑戰，對現行的扶貧政策實施績效進行多方位、多角度考量和客觀評價。通過對扶貧政策實施績效的評析發現政策實施中的新問題，獲得全新認知，找到全新突破口，以檢驗發現的新問題作為著手點和引導方向，進一步優化減貧政策、合理配置扶貧資源，充實、調整和完善減貧政策的方向和力度，從而為脫貧攻堅和全面建成小康社會的最終勝利夯實基礎。

基于上述思考，本文以江西省興國縣為例，對該縣扶貧政策和現狀進行實地調研分析，并通過發放問卷、走訪農戶、現場訪談等方式，從貧困戶和非貧困戶的視角，讓他們對救助人員的標準、村干部落實政策公開民主、扶貧享受人員的公平合理性、扶貧資金監管有效性等方面客觀評價，并在訪談中詢問農戶對精準扶貧可行能力改善、政策期許、實施績效等方面的感知評價，進而對調研結果進行分析給出精準扶貧政策優化的建議，為脫貧攻堅沖刺階段扶貧政策體系的完善和精準扶貧實現路徑的改進給予政策啟示。

二、 興國縣基本概況及減貧路程

興國，位于江西省中南部，贛州市北部，東倚寧都，東南鄰于都，南連贛縣，西鄰萬安，西北界泰和，北毗吉安市青原區、永豐，連接吉泰盆地，距贛州市82公里、省會南昌346公里。境內有319國道和泉南高速公路經過，距離昆廈高速40公里，交通便利，地理環境優越。該地資源豐富，物產富饒：礦產資源方面，已探明出量較大的石灰石，高嶺土，金，鎢等20多種;農林資源方面，盛產臍橙，茶油，生豬，灰鵝等，是國家命名的“中國茶油之鄉”，“中國灰鵝之鄉”。全縣國土總面積3215平方公里，轄25個鄉鎮，1個經濟開發區，304個行政村，8個城市社區。截至2017年底，全縣總人口85萬，其中貧困人口約4萬，占總人數的4.7 % 。

長期以來，由于經濟基礎薄弱，基礎設施不完善，自然條件限制等多方面的原因，興國縣社會經濟發揮滯后，民生問題較為突出，貧困人口眾多，農村貧困問題突出。在“十五”期間（2001—2005年），全縣有20個鄉鎮、58個村被定為扶貧重點村;“十一五”期間（2006—2010年），全縣304個行政村中有78個村被定為扶貧重點村，2008年新增貧困重點村87個;“十二五”期間（2011—2015年）上級批準興國縣扶貧重點村165個。截至2014年底，興國縣有貧困戶3萬多戶、貧困人口10.83萬人（含純低保戶18492人，五保戶2980人）。自2015年在中國中央扶貧開發工作會議上提出“脫貧攻堅”的信號以來，興國縣將工作重點置于貧困問題。為此，興國縣將扶貧工作重點放在了發展當地特色產業上，通過培育特色產業，鼓勵經濟能人領辦合作社，就地吸納本縣剩余勞動力，大力完善基礎設施和配套條件等方式帶領全縣步入快速發展時期。

2015年，興國縣圍繞精準扶貧大力發展油茶產業，制訂了《興國縣油茶產業發展規劃》，設立了產業扶貧專項資金，并采取林農自改、公司+林農合作改造、承包林園等措施，出臺一系列產業發展獎補辦法。2016年以來，興國縣油茶產業進一步擴大，建成3家油茶基地，先后流轉土地6000多畝，其中大龍鄉油茶基地占地3000畝，東村鄉油茶新植面積2000畝，方太鄉1000畝低改油茶林長勢良好，成活率在90 % 以上，長效帶動2000多戶貧困戶持續穩定增收，順利實現脫貧目標。2016年，興國縣結合地域環境優勢，提出臍橙產業發展計劃，每年新開發臍橙面積1.5萬畝以上，同時還發展特色養殖，特色種植和水產養殖，建設土雞孵化養殖孵化基地一個，養殖土雞1.5萬只，建成150畝蔬果大棚，其中50畝綠色蔬菜，100畝特色水果。經過一年的基礎夯實階段，興國縣臍橙產業發展勢頭良好，已經建成了本縣的臍橙產業基地和臍橙銷售公司，實現臍橙產業種加銷一體化。與此同時，又大力發展生態旅游，農家樂等第三產業，充分利用當地的自然資源和良好的生態環境，企圖通過“臍橙加工+有機蔬菜種植+觀光旅游”的模式走一二三產業有機融合之路。2017年，江背鎮來源村發奎肉牛養殖基地由發奎種養專業合作社投資興建，總投資約600萬元。該基地借鑒“合作社+基地+農戶”的經營模式，努力打造集培育、養殖、銷售為一體的現代化農業產業基地。同時建立健全利益聯結機制，輻射帶動貧困戶增收脫貧。來源村124戶建檔立卡貧困戶中，已有40多戶貧困人員通過入股基地、務工等方式實現增收。截至2017年底，興國縣脫貧人口約6萬人，全縣農村貧困發生率從16.1 % 下降至5.5 % ，實施扶貧項目9637個，減少貧困村103個，易地扶貧搬遷投入8個億，安置2000戶10047人，安置率100 % 。

三、 績效評估主體的選擇研究

各國理論界和政府對政策評估在為政府提升政策績效和公共服務水平的有效性上廣為認同，即使根據一定的標準和程序，從不同的角度，針對不同的評估主體去考察政策實施績效也會導致結果的差異性。因而評估主體的選擇尤為重要，關于公共政策評估主體，主要從政策的制定執行者、政策作用對象和第三方。在政策制定執行者層面，倪星（2008）通過對我國政府績效評估實踐的反思，分析了內部主體包括政府部門、官員、監督機構、貧困個人，外部主體包括學者、公眾等政府績效評估主體之間在行為目標、動機中存在著的目標差異和功能定位差異，主體之間的運營關系和邏輯困境，并仍然認為內部主體仍然在我國政府績效評估實踐中占據主導地位。在政策作用對象層面，陳俊星（2015）以公眾為導向，探究了政府績效管理中公眾參與的重要意義，提出公眾要全過程深入參與到政府績效評估中來，以期解決信息不對稱的問題;包國憲（2013）認為主體利益無法在績效評估過程中進行合理表達，導致了一系列問題，解決此類問題的一個途徑就是在今后實現公民的主體地位。在第三方層面，于文軒等（2016）提出了分析政府績效評估主體的五維框架，對外部評估主體參與評估的過程和結果進行了研究。既有研究表明，在一些操作性較強的政策評價中，第三方和政策作用對象才是最佳的評價主體。

在此次研究中，我們選擇從政策作用對象層面即站在農戶視角感知精準扶貧實施績效，并從貧困戶和非貧困戶角度獲得最為客觀、全面和真實的評價，通過調研了解興國縣扶貧現狀和農戶扶貧前后改善狀況，借此評價興國縣扶貧成效，對所發現的新問題追根溯源，因而在此基礎上提出的優化路徑最為系統全面、精準有效且極具可行性。我們通過貧困戶對自身生產生活的改善狀況以及非貧困戶的旁觀者視角表達感知性評價，以此來間接反映精準扶貧政策實施績效。此次調研共發放250份問卷，其中貧困戶采訪調查選取比率20 % ，非貧困戶選擇比率80 % 。農戶結合家庭情況和鄰里狀況變化做出客觀評估，按照對政策滿意程度從低到高進行打分，借此反映扶貧政策成效顯著程度，且我們在實地訪談中能更真實系統了解政策績效。

四、 數據分析

2018年7月調研組進入興國縣，在多個鄉鎮進行數據采集。本次調研受訪農戶為家庭戶主，主要針對精準扶貧政策宣傳、申請手續、救助水平、落實透明度、扶貧人員名單合理性、資金監管有效性、政策總體滿意度等7個指標進行問卷調研，調研過程共發放問卷250份，其中貧困戶50份，收回有效問卷47份，有效回收率為94 % ;非貧困戶200份，收回有效問卷182份，有效回收率為91 % ，具體數據如下：

（一）貧困戶對精準扶貧政策實施滿意度調查

從上面數據我們可以發現，貧困戶對精準扶貧政策滿意度是極高的，其中宣傳政策的形式和力度、申請手續、名單確定公平合理性、總體滿意度四個指標100 % 選擇滿意或很滿意，這說明在整體上，興國縣扶貧政策實施較好。然而，貧困戶不滿意的方面主要是救助力度。在走訪調研過程中，我們發現，認為救助力度不夠的這部分民眾大多是因為自身能力有限（身體殘疾、患病、年老等），因而導致家庭勞動力不足，只能依靠農田和低保維持生計，無法通過其他扶貧政策（例如貼息貸款，農業補貼等）實現自我造富。

（二）非貧困戶對精準扶貧政策實施滿意度調查

和貧困戶滿意度不同，非貧困戶對精準扶貧政策滿意度相對負面，尤其是在村干部落實政策透明度和貧困戶名單公平合理性這兩方面，不滿意度（包括不滿意和很不滿意）高達59.3 % 和76.9 % ，而滿意度較高的只有宣傳形式和力度及救助標準。雖然這兩方面滿意度高，但也存在一些消極情緒，很多受訪調研的農戶認為救助標準太大，以至于貧困戶比他們這些非貧困戶還富有。在受訪時有的農戶還特別提到：“不就是他們家有關系嘛。”但我們在走訪過程中，并沒有發現他所說的更富有現象。大多數貧困戶家里的的確確存在困難，比如一些家庭存在主要勞動力受傷，有的家庭成員患病，勞動力不足等情況。在總體滿意度方面，大多非貧困戶選擇了一般，占受訪者的82.9 % 。大多受訪者表示，精準扶貧政策本身是非常好的，但實施過程中存在一些違規操作，影響了政策的實施效果。

五、 興國縣精準扶貧的亮點

（一）扶貧政策宣傳形式豐富，宣傳力度大

興國縣在政策宣傳方面，設計了各種各樣的宣傳形式。在政策下來的時候，一方面以電子文件的形式發送到當地扶貧網站上;一方面將扶貧政策及時張貼在政府信息公開欄;另一方面，組織村里干部和部分農戶一起學習扶貧政策。在各種形式的宣傳下，大部分農戶都對扶貧政策有了一定的了解和認識。從調查數據中我們可以發現，貧困戶人群中100 % 的農戶對政策宣傳形式和力度表示滿意，而非貧困戶人群中，68.1 % 的群眾表示滿意，30.2 % 的群眾表示一般，僅 ?1.7 % 的群眾表示不滿意。這說明興國縣政策宣傳十分到位，值得其他地區學習。

（二）脫貧人數多，整體脫貧工作效果顯著

興國縣以低山、丘陵為主，是典型的山區縣，長期以來由于經濟基礎薄弱，基礎設施不完善，自然條件限制等多方面的原因，社會經濟發展滯后，貧困人口眾多。近些年來，隨著精準扶貧政策的實施，許多貧困戶都擺脫了貧困。2017年，興國縣全年脫貧3.5萬人，貧困率從9.6 % 下降到5.5 % ，許多貧困戶的生活水平都得到提升，整體脫貧工作取得了不錯的效果。調查數據也顯示，貧困戶對政策總體滿意度普遍較高。

（三）資金監管有效性高

在資金方面，興國縣資金監管體系比較完善，一方面建立了專門的扶貧資金賬戶，實行專項管理，專賬核算;一方面項目公開度高，及時公示項目實施單位、建設內容、資金收支情況等，實行陽光操作;另一方面督查監管嚴格，扶貧辦、財政所及村監委會組成聯合督查組，定期或不定期地對扶貧資金使用情況進行監督檢查，切實提高扶貧資金項目管理使用。數據分析也顯示，貧困戶對資金監管有效性滿意度都很高。

六、 興國縣精準扶貧中存在的問題

（一）特殊貧困戶資金支持不足

在走訪過程中我們發現，興國縣扶貧政策覆蓋率極高，基本達到全面覆蓋。但由于興國縣致貧原因復雜多樣，精準扶貧政策中關于因人而異、因戶制宜的精準差異化考慮不周，扶貧人員中孤寡老人、殘疾人士以及無勞動力家庭占有一定比例，且這部分人員生活收入來源主要是農田收入和低保資金，他們對扶貧低保資金需求很大。日益發展的經濟社會和不斷增長的日常需求與自身勞動收入能力欠缺的矛盾，導致現行扶貧救助資金支持相對不足，造血能力欠缺，這部分家庭只能勉強維持基本生活，隨著社會經濟不斷發展，脫貧可能性很難實現。要想在2020年達到小康，只能一直依靠政府救濟，即使脫貧也難免陷入“脫貧再返貧”的死循環。

（二）村干部政策落實透明度低

在政策落實的公開透明度上滿意度較低，其中，在非貧困戶受訪群體中，大多數農戶對政策落實的公開透明度感到不滿意或滿意度一般，占受訪人群的97.8 % ，僅有2.2 % 的群眾表示滿意。相比之下，貧困戶對此滿意度較高。這反映了兩方面的問題：一方面，村干部在政策落實的公開透明度上可能確實存在有待改進的地方;另一方面，貧困戶即受益者對政策落實比較滿意，相對于政策作用對象而言，非貧困戶對扶貧政策的消息較閉塞。

（三）非貧困戶對扶貧工作人員信任度低

在現場訪談過程中，我們發現大多數民眾對精準扶貧政策持支持態度，但對扶貧政策的工作人員卻持懷疑態度，除了對政策公開透明程度滿意度低之外，還對扶貧人員名單確定的合理性持懷疑態度，以及精準扶貧政策總體滿意度表現為一般。這說明政策實施者和基層群眾聯系較少，以及民眾對于政府政策參與度較低，造成不信任不理解。

（四）非貧困戶對貧困戶存有誤解

對于精準扶貧政策總體滿意程度上，貧困戶和非貧困戶滿意程度反差很大。一方面，貧困戶作為利益既得者很大程度上滿意度極高;另一方面，非貧困戶滿意度較低，根據數據和訪談結果分析，大多數非貧困戶對精準扶貧享受名單不滿意，其比例占總人數的76.9 % 。有多位受訪者表示：有些貧困戶享受扶貧政策后比自己要富裕。但我們走訪過程中發現大多貧困戶都是比較困難的，并沒有發現貧困戶很富裕的情況。這有可能出現在精準扶貧政策動態退出機制尚未完善時期，也可能非貧困戶對貧困戶缺少溝通，缺乏了解。

七、 興國縣精準扶貧建議

（一）加強扶貧的針對性，提高現有低保水平

對于喪失勞動力，無力承擔家庭開支的貧困群體和“三留”中缺乏關愛照顧的群體，要應保盡保，應扶盡扶;對于因病致貧，返貧的農戶，要加大健康扶貧力度，讓農民“看得起病，看得好病，看得上病，少生病”。對于因災致貧的農戶，即使納入救助范圍，保障其基本生活等。在醫保，新農合方面給予更多扶持。

在興國縣，現有的低保常補水平是340元/月，而現有的基本生活水平是2000元/月，這與實際生活水平差距太大。孤寡老人、殘疾人士作為該扶貧政策的主要享受對象，由于自身能力有限，自身造富能力弱，低保資金成為其收入來源的主要部分。隨著未來經濟的不斷發展，如果低保水平不能有較明顯的提高，對于享受低保的貧困人口來說，其實他們的生活水平實際是在下降。因此，提高低保資金已成為必須。

（二）加強扶貧人才隊伍建設

精準扶貧即為科學扶貧，高校扶貧，與傳統的“救濟式扶貧”不同，需要專職專業的隊伍來開展工作。當前，各個地方都有相應的專職扶貧工作隊伍，但是專職不等于專業，扶貧隊伍同樣面臨著“治理貧困”。從而相當部分資產被變現揮霍或者損失，扶貧資金難見收益。這要求扶貧隊伍建設要提高專業水平，通過結合高校，黨校，節能培訓機構等對扶貧隊伍進行培訓，著重扶貧實操方面的培訓，迅速提高現有扶貧隊伍的專業技能。此外，要加大對農村能人建設的引領和投入，通過政府支持，充分發揮農民專業合作社經濟組織的作用。

（三）健全貧困人口的動態監管，創新扶貧脫貧區域正向退出機制

劉彥隨等學者（2015）認為應在現有建檔立卡基礎上，建立貧困戶的退出標準體系和脫貧戶生計特征動態監測體系，適時幫扶，鞏固脫貧成果，解決漏貧、返貧、“被脫貧”等“三貧”難題。李瑞華等（2016）提出應該建立動態平衡的貧困縣退出機制，提高資源使用準度、項目安排精度，從而提高脫貧成效。動態性貧困在很大程度上增加了扶貧精準落實的困難，強化貧困人口的動態管理，有助于摸清扶貧底數，理清貧困成因和脫貧路徑，靶向扶貧。依據制訂的扶貧對象識別標準，通過科學調查，針對貧困人口建檔立卡，運用現代信息處理技術與數據挖掘技術，建立和完善貧困人口管理和服務平臺;構建扶貧對象參與的上下結合式貧困人口識別機制，并在精準識別的基礎上實施連片特困片區內外無差別扶貧開發政策，使得貧困群體切實得到精準幫扶;理順貧困統計部門與扶貧開發業務部門、公安、民政、教育等機構之間的關系，加強部門間的溝通與協作，充分發揮各部門優勢，實現“合作式管理”，克服單一模式，推進管理的整體性與多元化;加強扶貧對象“進入——退出”的影響因素分析，及時總結減貧脫貧經驗，洞察新型致貧原因并及時創新工作機制與方式，破解精準扶貧難題。

（四）建設村民集中居住點，促進村民交流

貧困戶與非貧困戶間交流少，誤解大，是精準扶貧政策滿意度不足的主要原因。在許多村落甚至因為貧困戶名單大打出手、反目成仇，嚴重影響了農村原本的淳樸風貌，激化了農戶矛盾。在我們的走訪過程中，我們發現村民居住是相對分散的，有些村民住所附近甚至沒有人家，村民交流少對其他村民的情況了解，只能停留在空想階段，因此產生了很多“他家拿貧困戶，就因為他家有關系。”的看法。

對此我們可以趁著新農村建設，建設村民集中居住點，一方面可以促進村民交流，減少誤解。另一方面可以促進基礎設施的提供，提高村民生活水平。

參考文獻：

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