農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款法律問題研究

董元剛

摘 要： 2015年12月份，第十二屆全國人大常委會決定，授權(quán)國務(wù)院在59個試點縣（市、區(qū)）暫時調(diào)整實施《物權(quán)法》《擔保法》關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，積極探索農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)抵押試點工作。試點工作開啟了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押及農(nóng)民宅基地使用權(quán)抵押的合法化探索，激活了農(nóng)民宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性，拓寬了農(nóng)民的融資渠道，解決了融資難題。本文以試點城市儀征市為樣本，研究儀征市的試點經(jīng)驗，希望對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的可操作性提供借鑒意義。通過對儀征市農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的試點分析，總結(jié)出當前農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的主要問題并提出解決建議，為農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押在全國開展，活躍農(nóng)村經(jīng)濟做出理論貢獻。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán);農(nóng)民宅基地使用權(quán);抵押貸款;儀征市試點

中圖分類號：D923????? 文獻標識碼：A????? 文章編號：1008-4428（2018）10-0157-02

所謂“農(nóng)民住房”是指在農(nóng)村集體所有土地上建造的屬于農(nóng)民個人合法所有的用于居住的建筑物、構(gòu)筑物以及附屬設(shè)施，是農(nóng)民最主要的財產(chǎn)之一。基于“房地一體”的基本原則，住房財產(chǎn)權(quán)抵押試點的前提是宅基地使用權(quán)的抵押合法化，目前法律明確禁止農(nóng)民宅基地使用權(quán)抵押。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民的融資需求增長，一邊是農(nóng)民擁有較大價值的固定資產(chǎn)，一邊是缺少有效抵押物，融資困難。這種現(xiàn)實情況已經(jīng)制約了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，不利于農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富。

一、 儀征市農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作的實踐探索

儀征市開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的銀行有3家，分別為儀征農(nóng)村商業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行儀征支行、儀征包商村鎮(zhèn)銀行。農(nóng)房抵押的擔保方式采用借款人自有住房抵押和第三方履約保證相結(jié)合的方式。純粹以農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)設(shè)定抵押的貸款余額為0.03億元，占比2.70 % 。其余農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款全部采用“農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押+擔保”的混合擔保模式，一是由市、鎮(zhèn)兩級財政共同注資成立儀征市三農(nóng)資產(chǎn)管理有限公司，建成風(fēng)險補償資金池，保險公司履約保證代償?shù)姆绞健６遣捎棉k理貸款履約保險的方式（試點保險公司為中華聯(lián)合財產(chǎn)保險儀征支公司）為參加試點的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)實施擔保。三是若不能履約保險的可以增加外部保證代替。

房屋價值的確認，設(shè)定農(nóng)民住房抵押時，借貸雙方可采取第三方房地產(chǎn)評估機構(gòu)進行價值評估，貸款人自評或者雙方協(xié)商價格，公平、公正、客觀地確定房地產(chǎn)價值。對采取第三方地產(chǎn)評估機構(gòu)進行價值評估的方式，評估機構(gòu)的選擇必須在市政府公布的農(nóng)民住房評估機構(gòu)名單范圍內(nèi)。

風(fēng)險補償機制，一是由市、鎮(zhèn)兩級財政向儀征市三農(nóng)資產(chǎn)管理有限公司注入資金1000萬元（初始），建成風(fēng)險補償資金池，設(shè)立專戶管理，主要用于農(nóng)民住房抵押貸款出現(xiàn)的損失補償，由銀行和資金池按照3：7的比例分擔，出現(xiàn)違約風(fēng)險時，貸款人在向借款人催收無果的情況下，可以優(yōu)先申請補償。二是引入“政府+銀行+保險”工作模式，引入保險機構(gòu)，確定保險費率，為參加試點的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)實施擔保，為借款人提供增信支持。在保證保險管理辦法中細化風(fēng)險分擔機制，由銀行、資產(chǎn)管理公司（政府）、保險公司按3∶3.5∶3.5的共擔機制細化風(fēng)險規(guī)避機制。

在抵押物處置方面，一是開辟法院訴訟“綠色通道”，簡化流程，減少訴訟和執(zhí)行過程的時間;二是運用好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，抵押的農(nóng)房、農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房在儀征市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心進行備案，通過平臺發(fā)布待處置的農(nóng)房信息，增加處置信息的知曉度，提高處置的便利度;三是由儀征市“三農(nóng)”資產(chǎn)管理有限公司統(tǒng)一對農(nóng)戶住房進行征收、轉(zhuǎn)讓處置。

截至2018年5月，全市累計發(fā)放農(nóng)房抵押貸款1700多筆。貸款主要用于農(nóng)民購置拆遷安置房、個體工商經(jīng)營和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

二、 農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押存在的問題

（一）農(nóng)房確權(quán)進度緩慢，頒證率低、換證耗時較長

持有產(chǎn)權(quán)證書是辦理農(nóng)房抵押的前提，但目前80 % 以上的農(nóng)民集中居住區(qū)住房無法取得產(chǎn)權(quán)證書。剩下的大部分持有的為舊版產(chǎn)權(quán)證，更換需要測繪配圖，然后換證，耗時至少15天。耗時長、手續(xù)繁瑣就阻礙了業(yè)務(wù)發(fā)展，難以滿足農(nóng)戶信貸資金需求“短、頻、急”的特點。

（二）政策宣傳滯后，農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)受阻

一是辦理農(nóng)房抵押貸款需要抵押人所在的集體經(jīng)濟組織同意宅基地使用權(quán)隨農(nóng)民住房一并抵押及處置的承諾書，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會對“農(nóng)房抵押”的政策尚不了解，導(dǎo)致蓋章手續(xù)無法正常辦理。二是部分銀行認為農(nóng)戶用于抵押的農(nóng)房，變現(xiàn)能力較弱，效益不高，所以并不積極開展。三是部分農(nóng)戶認為農(nóng)房抵押貸款手續(xù)復(fù)雜不易辦理。多方認可不足，推廣受阻。

（三）風(fēng)險分擔和保障制度不完善

其一，風(fēng)險補償機制難以落實到位。如由儀征市政府牽頭的市三農(nóng)資產(chǎn)管理公司尚未實際運作，導(dǎo)致政府、銀行、保險公司的風(fēng)險共擔機制無法落實到位。其二，對農(nóng)民來說，社會保障制度還不健全，保障范圍窄，保障水平低，農(nóng)民住房是其最主要的財產(chǎn)之一，要對其進行抵押，必須要有完善的社會保障制度來進行保障，以免造成社會矛盾，導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。

（四）農(nóng)村住房抵押物缺乏科學(xué)的價值評估體系

農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)及農(nóng)民宅基地使用權(quán)的資產(chǎn)評估較為復(fù)雜，容易出現(xiàn)價值評估不準的情況。倘若評估價值與實際出現(xiàn)較大偏差，將直接影響抵押物對貸款風(fēng)險的覆蓋能力，影響農(nóng)戶的積極性。

（五）農(nóng)房難以變現(xiàn)，處置困難

我國的《物權(quán)法》《土地管理法》把受讓方局限于本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部。只有本村未享受過宅基地的成年村民才有購買權(quán)，抵押物處置范圍有限，且受地緣關(guān)系的影響，農(nóng)村房產(chǎn)拍賣、轉(zhuǎn)讓成功率不高，不易變現(xiàn)，誘發(fā)風(fēng)險。

三、 有序推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的相關(guān)建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

基于“房地一體”的主流觀點，我們只有對現(xiàn)行法律進行修改，才能順利推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的合法化。修改《物權(quán)法》和《擔保法》中嚴厲禁止宅基地抵押的規(guī)定，將抵押物處置受讓人的范圍擴大到整個市場主體，處置的方式可以是購買，也可以是租賃，這樣才能破除住房抵押貸款的法律阻力。

（二）加大政策支持力度，提升農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款產(chǎn)品競爭力

人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)、保險監(jiān)督管理機構(gòu)、財政部門從支農(nóng)再貸款、開辦新險種、落實風(fēng)險補償基金和財政貼息等角度出發(fā)，對開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的金融機構(gòu)給予政策支持，增強金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)開展意愿，提升農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的產(chǎn)品競爭力。

（三）加快推進確權(quán)頒證進度

加快農(nóng)民集中居住區(qū)住房產(chǎn)權(quán)證書登記進程，推動金融機構(gòu)直連不動產(chǎn)中心積極線上統(tǒng)一信息平臺，要求金融機構(gòu)加快農(nóng)房抵押貸款審批辦理進程，兩證齊全農(nóng)戶的貸款辦理時間與普通貸款速度相當。

（四）加大政策宣傳力度，激發(fā)各方積極性

將“農(nóng)房抵押”貸款知識納入普惠金融宣傳內(nèi)容，通過印發(fā)宣傳手冊、下鄉(xiāng)宣傳等方式讓農(nóng)戶了解該產(chǎn)品;銀行內(nèi)部進行員工培訓(xùn)，加強考核;政府部門組織召開會議宣講，讓政策下行到基層，與日常考核考評掛鉤。多管齊下，激發(fā)各方積極性。

（五）主推混合擔保方式，減少單純的農(nóng)房抵押

追求經(jīng)濟創(chuàng)新時要注重社會效益，開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款時要優(yōu)先保證農(nóng)民的基本住房權(quán)。所以除了被抵押的住房，抵押人應(yīng)擁有其他合法長期居住場所，減少金融創(chuàng)新帶來的社會隱患。如果貸款人有多套住房，則可采用純農(nóng)房抵押模式。

（六）探索適當?shù)牡盅何飪r值評估模式和方法

由全市金融機構(gòu)參與成立專業(yè)的第三方農(nóng)房評估機構(gòu)。充分考慮到所在地區(qū)的經(jīng)濟水平和農(nóng)房自身價值綜合評定農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民宅基地使用權(quán)的抵押價值，避免出現(xiàn)因標準不統(tǒng)一而評估價值差別較大的現(xiàn)象，不利于新生市場的有序健康發(fā)展。

（七）建立風(fēng)險補償和完善社會保障制度

一是推動設(shè)立農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險補償基金，對農(nóng)村住房抵押貸款資金本息的實際損失進行風(fēng)險分擔。因地制宜，采取貸款貼息政策發(fā)展政府支持的擔保公司、依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺提供擔保、對貸款保證保險進行保費補貼等方式進行風(fēng)險緩釋。二是除完善社會保障制度，建立農(nóng)民最低生活保障機制外，還要大力鼓勵農(nóng)民參與住房財產(chǎn)保險，鼓勵保險公司聯(lián)合政府和銀行業(yè)金融機構(gòu)，開展農(nóng)村住房抵押貸款保險業(yè)務(wù)，解除農(nóng)民的后顧之憂。

（八）完善抵押物處置措施

農(nóng)民住房抵押采用登記生效主義，只有經(jīng)過登記才能合法有效地設(shè)立農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)。建立抵押物處置糾紛仲裁機構(gòu)，完善糾紛調(diào)解機制。建立多級聯(lián)網(wǎng)、綜合性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，為農(nóng)村住房財產(chǎn)流轉(zhuǎn)和宅基地流轉(zhuǎn)提供有效的供需平臺，提升農(nóng)房抵押服務(wù)的質(zhì)量和效率，提高農(nóng)村資源配置的效率。貸款出現(xiàn)違約時由政府成立的農(nóng)村資產(chǎn)管理公司統(tǒng)一收購、轉(zhuǎn)讓、處置。若債權(quán)數(shù)額較小，還可以用房租等所得收益的形式來清償債權(quán)人。

四、 結(jié)語

農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的順利實施有利于活躍鄉(xiāng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人民權(quán)利的平等。同時也積極響應(yīng)了國家倡導(dǎo)的鄉(xiāng)村振興計劃。各地的試點探索為全面推進工作總結(jié)了很多經(jīng)驗，法律的限制、立法的空白、登記制度的不完備、評估機制和風(fēng)險分擔及保障制度的欠缺均未能得到解決，制約了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押及農(nóng)民宅基地使用權(quán)抵押的實施和推廣。文中對以上問題也提出了一點想法和建議，因本人水平有限，膚淺不周之處請諒解！

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