失能老年人養老保障制度困境與對策的探究

楊晴

摘 要： 本文通過文獻研究和實地走訪的調查方法，對失能老年人的人群特點、家庭情況、社區生活、保障制度四個方面進行總結，借助家庭照護、社區幫扶、機構助力、社會支持各方共同解決失能老年人的養老難問題。完善中國的全方位、多主體的養老體制，促進失能老年人的相關養老政策制定，形成輻射全社會、惠及全群體的養老布局。

關鍵詞： 失能老年人;保障制度;養老制度

中圖分類號：C913.6????? 文獻標識碼：A????? 文章編號：1008-4428（2018）10-0179-02

一、 引言

近年來，隨著老齡化速度加快，我國老年人口數量持續增加。截至2017年底，中國65周歲及以上老年人口超過1.5億，占總人口的11.4 % 。隨著老年人口數量的增多，失能、半失能老人的比例也逐步增加。據《“十三五”健康老齡化規劃》顯示，2015年失能和部分失能老年人約4063萬人。

失能老年人人口頗多，而中國的失能老年人也存在著許多養老問題，失能老年人面臨著比常人更沉重的醫療支出壓力、空巢家庭日益增多、專門養老機構缺乏、政府支持力度不夠、醫養結合養老模式急需完善。老年人口增多給社會經濟與政策的完善都帶來了諸多挑戰，因此怎樣解決失能老年人的照護問題，平衡老人、養老機構與政府之間的關系，構建一個有利于整個社會可持續健康發展的體系，是當今亟待我們解決的問題。

要通過家庭、社區、政府、服務組織四個方面整合社會資源來解決失能老人的生活困難和護理需求，促進失能老人福利。整個社會組織都積極為尋求失能老年人的養老方案努力探索實踐，將大大提高國家對于養老問題的解決速度，從而真正實現“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂”。

二、 失能老年人的基本狀況

（一）失能老年人的人群特點

失能老年人作為老年中的特殊群體具有一些典型特點：需要親人的照料、渴望精神世界、急需醫療服務。有調查顯示，被調查老年人在回答“生活自理有困難由誰照顧最多”的問題時，顯示直系親屬仍是老年人照料的主要力量，而社會化照料者如志愿者等基本上不存在。并且直系親屬的照料會使得失能老年人的生活滿意度更高，更有利于失能老年人的心理健康;失能老年人因為活動受到限制，不能夠參加工作和各種社區娛樂活動，活動范圍較小，精神世界比較空虛，這使得他們在精神上更加渴望他人的理解和照顧;對于醫療服務，失能老年人比一般老年人更加需要居家以及機構的醫療養老服務，并且這種服務需要一直呈現持續性的狀態，以保證失能老年人連續接受醫療服務的權利。

（二）失能老年人的家庭情況

調查發現，從家庭結構和居住格局看，家庭小型化已成為中國城市中突出的社會特征。事實上，目前在60歲及以上的老人中，獨居家庭、兩口之家和三口之家之和，占比近六成;無子女家庭和獨生子女家庭之和，要占到一半。計劃生育使子女數量由原來的多個變為現在的一個，這在一定程度上緩解了人口迅速增長的壓力，但是卻不利于失能老年人的養老，子女在大城市打拼，不能給予老年人必要的照料和陪伴，只能依靠機構和社區養老來保障失能老年人的基本生活。

（三）失能老年人的社區生活狀況

失能老年人的社區配套基礎設施缺乏，當今在絕大部分城市的社區中已經配置了日間照料中心、助老大食堂和各種鍛煉的器材廣場，給老年人和社區人員的生活提供了諸多便利，但是這些基礎設施的建立大部分都是針對正常老年人設置的，對于失能老年人的基礎設施建設幾乎為零;除了幾個高檔小區具有醫養服務，其他社區基本上沒有為老年人開設的療養院和醫療場所，而現在的社區中往往不能設置必要的醫療場所，這就使得失能老年人在就醫時會面臨著較大的活動阻礙，行動上存在諸多不便，特別是當老人發生緊急狀況時，社區不具有相關的醫療資質會延誤失能老年人的治療時機。

（四）失能老年人基本保障制度

我國的老年人基本保障制度沒有完整的體系，框架結構不夠明顯。特別是長期照護保險制度是失能老年人基本保障制度中的重中之重。長期護理保險指通過運用保險的方式，來分擔因長期接受護理服務產生的費用的一種制度。我國的長期照護保險制度至今沒有成熟的模式，只是在幾個區域進行了試點工程，并沒有廣泛地在國內推行。國外的經驗往往是社會保險與商業保險中的一種或者相互結合的方式，而中國作為一個失能老年人人口眾多并且城鄉差距巨大的國家，是否要采用社會保險或者商業保險，是否要跨階層、區分對象地進行保險制度的制定，也要進行具體的討論。

三、 失能老年人保障制度的構建

（一）家庭照料投入

對家庭照護者予以支持：當今社會的空巢化現象加劇，越來越多的年輕人都離家外出打工，而失能老年人作為家中的遺留者，又必須需要他人的照料和支持。面對這種情況，家庭中的子女和配偶為了基本的生活保障，往往會選擇將老人送到親友家照料或者是養老機構照料，這在一定程度上能夠保障失能老年人的健康狀況，但是卻不利于失能老年人的精神愉悅。若給予照顧失能老年人的子女或者配偶一些必要的經濟上的支持，就會使得子女們安心地留在本地生活，不需要為了較高的工資而放棄對失能老年人的照料。

（二）社區照護介入

完善適老化配套設施：開發適合失能老年人使用的適老化設施，使得失能老年人的生活更加便捷。比如說，房屋的適老化、醫療產品的適老化。房屋適老化改造：在老人居住的家中安裝開門感應器，將老人每天的開門次數進行記錄，并且通過大數據分析一定的規律，如果某天老人在家中發生跌倒等意外無人救助時，開關門的記錄就會停止，并且將警報發送給親友，盡快對老人予以救助。醫療產品的適老化改造：將失能老年人每天需要吃的藥品放在智能藥盒中，讓老人隨身攜帶，老人需吃哪一種藥物，哪個盒子的蓋子就會自動響起鈴聲并且打開，能夠實時地提醒老人。

（三）養老機構完善

在我國現階段的老年福利機構建設過程中，僅有不足60 % 的養老機構能配有醫療室，配有康復理療室的不足20 % 。有22 % 的養老機構既沒有理療室也沒有專業的醫生。現有的養老機構往往只接受具有良好的生活自理能力的正常老年人，而排斥身體存在不便的失能老年人。現有的養老機構大多數不具備完善的醫療服務，這也是養老機構不愿意招收失能老年人入住的原因，不能給予失能老年人必要的醫療保障。配備具有專業素質的醫療人員是養老機構必須解決的問題，在機構運轉有困難的情況下，可以積極尋求政府的財政支持，配備專業的人員和設備，重視失能老年人的醫養需求。

（四）社會制度構建

長期照護制度的建立和完善：在我國，長期的照護保險制度還沒有完全建立起來，只是在幾個經濟比較發達地區進行試點，但是，并不是只有經濟發達的地區才需要失能老年人的照料，經濟欠發達的地區更加需要我們投入精力。借鑒國外的發展經驗，中國應該建立起以社會照護保險為主、商業保險為輔的長期照護制度，并考慮到城鄉之間的差距，對鄉村的失能老年人著力推行社會照護保險，以實現養老照護制度的兜底功能，讓農村的失能老年人老有所依，對城市的失能老年人，多宣傳具有高保障的商業保險，減輕社會保險的運營壓力，體現不同主體不同政策對待的多樣化方式。

建立以老養老新理念：以老養老的概念是由埃德加·卡恩的時間銀行發展而來，指低齡健康老人為高齡老人提供志愿服務，積累服務的時數，待自己年老需要服務時享受同等時數的服務。我們可以創造性地利用以老養老的理念，組織身體健康、有奉獻精神并且有充足時間的低齡老年人，對需要幫助的失能老年人進行定期的照料，照料的時間可以在民政部門的資料上進行記錄，以便低齡老年人在將來需要服務時能夠有依據可查。

完善多主體的籌資機制：由于中國的老年人數量多，養老壓力沉重，只依靠政府的養老醫療保險不能夠實現全民的養老目標。充分發動社會上的各個組織機構實行資金的籌集，可以同時采用社會保險、政府補貼、社會救助、公益慈善和商業保險等手段來籌措資金。多元化的籌資渠道為養老資金的穩定性提供了保障，也提高了多主體參與的聯合度。

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