林業生態建設(非造林類)項目績效評價方法初探
——以湖北某林區縣2014年森林生態效益補償資金績效評價為范例

○湖北省通山縣林業局

吉鵬飛 成忠坤 王定榮

林業生態建設(非造林類)項目績效評價方法初探
——以湖北某林區縣2014年森林生態效益補償資金績效評價為范例

○湖北省通山縣林業局

吉鵬飛 成忠坤 王定榮

根據財政部印發的《財政支出績效評價管理暫行辦法》和湖北省財政廳印發的《湖北省省級財政項目資金績效評價實施暫行辦法》的有關規定，凡列入財政資金安排的項目支出都要進行績效評價，當然林業財政項目資金支出也不例外。因此，加強對財政項目資金支出的績效管理，將成為各級財政和林業主管部門對林業項目管理的一種新常態。那么，怎樣進行林業生態建設項目資金支出的績效評價工作呢？本文以湖北某林區縣2014年度森林生態效益補償資金的績效評價方法為范例，對林業生態建設(非造林類)項目的績效評價工作進行探討，供同行們參考。

一、項目基本情況

(一)項目概況

1.項目立項背景。2003年6月中共中央、國務院印發的《關于加快林業發展的決定》中，首次將“堅持政府主導和市場調節相結合，實行林業分類經營和管理”作為加快林業發展的基本方針之一，明確提出了實行林業分類經營的新型管理體制。即按照主要用途的不同，將森林區分為公益林與商品林兩大類，凡納入公益林管理的森林資源，政府將以多種形式對投資者給予合理補償。建立森林生態效益補償制度，對森林生態公共服務產品進行適當補償，維護林權權利人的合法權益，這標志著我國森林生態效益補償基金制度已經確立。

湖北某林區縣(以下簡稱該縣)地處鄂東南幕阜山脈北麓，是一個“八山一水一分田”的山區林業大縣，境內溝壑縱橫，庫塘密布，林木蔥綠，是湖北省天然的綠色屏障。為適應經濟發展的新常態，實現綠色發展，該縣將庫容達16.65億立方米的水庫濕地為中心的區域林地劃分為水源涵養林，將邊遠山區水土流失嚴重地區和石漠化山地為重點區域的林地區劃為水土保持林，并將這些水源涵養林和水土保持林基本納入到國家和省級公益林進行保護和補償，以確保該縣的生態安全。

2.項目實施情況。2014年度，該縣國家和省級公益林補償總面積為93.02萬畝，其中國家級公益林81.87萬畝，省級公益林11.15萬畝。

3.資金來源和使用情況。(1)資金來源情況。2014年度，省財政廳累計下撥該縣公益林補償基金1233.00萬元，其中國家級公益林補償基金1143.00萬元，省級公益林補償基金90.00萬元。(2)資金使用情況。2014年度該縣公益林項目累計支出總額為1233.00萬元，其中國家級公益林支出1143.00萬元，省級公益林支出90.00萬元。

(二)項目績效目標

建立森林生態效益補償制度的目的就是改善人民生存環境，提高人民的生活質量，實現生態效益、社會效益和經濟效益的和諧統一，促進經濟社會可持續發展。而進行績效評價工作則是為了總結項目建設的經驗，找出存在的問題，以保證項目資金使用的規范性、安全性與有效性，為今后編制預算和申報項目，優化財政支出結構，提高國家財政公共服務水平和使用績效提供決策依據。

二、項目績效評價工作情況

(一) 績效評價的目的

一是提高財政資金監管能力；二是優化資金支出結構；三是提高財政資金使用績效；四是促進林業工作職能轉變。

(二)績效評價的對象、范圍和設計過程

1. 績效評價的對象和范圍。(1)評價對象。本次評價對象為2014年度該縣國家級和省級93.02萬畝的公益林森林生態效益補償基金1233.00萬元。(2)評價范圍。主要包括2014年度國家級和省級生態公益林補償基金的分配、使用和績效情況。

2.績效評價的設計過程。(1)查閱項目實施的相關文件和資料。(2)審核該項目范圍、內容與合同約定的項目范圍、內容的一致性。(3)審核項目資金，重點關注項目資金到位、專款專用、專賬管理和手續是否齊全等情況。(4)實地拍照，以確認項目實體實施進度。(5)對項目的產出和生態、社會和經濟效益進行重點關注，做好大量調查研究工作，發放調查問卷，并進行回收整理和分析。(6)對項目建設的指標體系進行修正，并報縣財政局備案。

(三)績效評價的框架

1.績效評價原則。(1)科學規范原則。(2)公正公開原則。(3)分級分類原則。(4)績效相關性原則。

2.評價指標體系。評價指標體系主要從項目決策、項目管理與項目績效三大方面實行百分制進行綜合評價，其中項目決策20分，項目管理25分，項目績效55分。

3.績效標準。(1)計劃標準。(2)行業標準。(3)歷史標準。(4)其他標準。

4.評價方法。 (1)成本效益分析法。(2)歷史動態比較法。(3)公眾評判法。(4)因素分析法。

(四)績效考評的依據、評價數據和評價材料的收集方法

1.績效考評的依據。(1)財政部印發的《財政支出績效評價管理暫行辦法》。(2)湖北省財政廳印發的《湖北省省級財政項目資金績效評價實施暫行辦法》。(3)該縣財政局印發的《財政項目資金績效評價實施暫行辦法》。(4)中央印發的《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》和《國家級公益林管理辦法》。(5)湖北省印發的《湖北省森林生態效益補償資金管理實施辦法》和《湖北省生態公益林管理辦法》。(6)該縣印發的《重點公益林實施方案》。(7)該縣2014年自查報告、財政資金撥付和資金到位等相關資料。

2.評價數據收集。主要通過該縣2012年公益林區劃落界成果、2014年公益林縣級自查報告、2014年公益林兌現材料和最新的森林資源調查成果等數據進行數據收集。

3.評價材料收集。檔案管理和制度建設等管護材料通過到林業局公益辦實地調查的方式收集，圖片資料通過到項目實施的重點區域現場進行收集，資金撥付、兌現、使用情況通過到縣財政局和縣林業局查看項目資金撥付、兌現資料，或采取走訪調查單位和農戶的方式收集。

(五)績效評價實施過程

績效評價具體實施過程：①制定方案；②組織實施；③分析評價；④現場核實；⑤問卷調查；⑥撰寫報告；⑦資料歸檔。

三、績效評價分析及評價結論

(一)績效分析

1.項目決策

(1)項目目標。一是目標明確情況。國家建立森林生態效益補償基金制度的目標就是為了改善生態環境，維護生態安全，促進經濟社會可持續發展，維護生態公益林所有者和經營者的合法權益。該縣2014年度實施的國家級和省級公益林項目正是根據上級的有關規定和程序，將該縣生態區位重要和生態狀況脆弱的區域，統一納入國家公共財政體系進行補償，與國家公益林建設的目標一樣，項目實施的目標明確。因此，評價得分為2分。二是目標細化情況。根據國家和湖北省公益林管理辦法的有關規定，對國家和省級公益林的管理主要包括公益林的建設與保護、經營管理、資金管理、監測與檢查、信息資源檔案和責任追究等方面的內容。在這些管理內容中，該縣對每項管理所要達到的目標都進行了細化，明確了管理要點。對公益林的管理，也是按照這些細化的目標進行操作的。因此，評價得分為2分。三是目標量化情況。為加強對公益林的管理，該縣雖然制訂了《重點公益林管理實施方案》、《公益林管護制度》和《公益林護林員管理與獎懲制度》，明確了公益林管理的內容、職責和要求，對管理目標實行細化和量化管理，按責任制進行檢查、驗收、考核和兌現，但離國家和湖北省出臺的公益林管理辦法的要求相比，目標量化管理上還存在一定的差距。因此，評價得分為1分。根據以上評價結果，本項綜合評價得分為5分。

(2)決策過程。一是決策依據。該縣實施的國家和省級公益林項目已納入了國家和湖北省國民經濟和社會發展規劃，2014年實施的國家和省級公益林項目是由上級發改、財政和林業部門根據項目實施計劃而批復實施的。項目決策依據充分，符合國家、湖北省制訂的國民經濟和社會發展規劃與部門年度工作計劃。因此，評價得分為2分。二是項目論證和審核情況。該縣實施的國家和省級公益林項目在實施前，已經通過了國家林業局和省林業廳組織的專家評審，進行了前期可行性論證，之后才由國務院和省人民政府批復實施。項目論證依據充分，實施的績效目標審核符合要求。因此，評價得分為3分。三是決策程序。該縣實施的國家和省級公益林項目先由縣林業局進行規劃，然后由縣政府行文上報規劃成果，由國家和省組織專家進行評審后，報國務院和省政府批復實施，項目調整由國家林業局和省林業廳按程序進行操作。項目申報程序規范，項目調整程序符合上級有關規定。因此，評價得分為3分。根據以上評價結果，本項綜合評價得分為8分。

(3)資金分配。一是資金分配辦法。在項目實施過程中，為加強對公益林項目的管理，縣林業局嚴格按照公益林實施規模來分配項目資金，做到了實施規模與資金相匹配。因此，評價得分為3分。二是分配結果。為加強對項目資金的管理，縣林業局在兌現項目資金前，將項目實施規模與資金分配額度在該縣政務網上進行公示，以確保項目實施規模與資金分配的公平、公正和公開，使權力在陽光在下運行。避免了項目資金分配過程中的暗箱操作行為，杜絕了違法違紀現象的發生。因此，評價得分為3分。根據以上評價結果，本項綜合評價得分為6分。

2.項目管理

(1)公益林建設與保護管理。一是公益林落界情況。2012年該縣根據《省林業廳辦公室關于轉發〈國家林業局關于國家級公益林補充區劃審核結果的通知〉的通知》文件要求，按照《國家級公益林區劃界定辦法》文件的有關規定和標準，由市林業調查規劃院和縣林業局共同組織人員對照該縣2009年二類調查小班圖，將全縣81.87萬畝國家級公益林和11.15萬畝省級公益林全部落實到了小班與具體的山頭地塊，并于2013年4月完成了《生態公益林區劃落界調查報告》的編寫和上報工作。落界成果圖上報省林勘院驗收合格，落界成果材料齊全。因此評價得分為2分。二是公益林宣傳工作情況。為了加強生態公益林的管理，該縣林業局在電視臺和報刊等媒體上大力宣傳公益林管理的重要性和政策要求，并在主要路口和公益林重要分布區設置了公益林宣傳牌。各實施單位在主要交通道路旁的顯眼地段建有水泥標示牌，標明重點公益林的面積、范圍、管護制度、管護人員和管理措施等內容，部分村還制訂了村規民約。因此，評價得分為1分。三是配合開展公益林效益監測情況。該縣林業局積極配合上級林業主管部門認真搞好公益林效益監測工作，按時填報了公益林資源及監測的相關數據。但由于該縣公益林面積較大，受技術人員偏少和工作經費緊缺的限制，使得監測工作難以到位。因此，評價得分為0分。四是公益林管護核查自查工作情況。該縣林業局每年按照公益林管理辦法的要求，按時組織了公益林年度縣級管護自查工作，編寫了自查報告，并上報上級林業主管部門。因此，評價得分為1分。五是公益林災害情況。近年來，該縣對公益林管理的力度不斷加大，發生森林火災與林業有害生物災害的機率縮小。經自查，全縣公益林發生火災的小班不多，無重大火災發生，森林火災的成災率控制在3‰以內，也沒有發生重大的林業有害生物災害。因此，評價得分為1分。根據以上評價結果，本項綜合評價得分為5分。

(2)組織管理。一是組織機構與人員配置情況。為加強對全縣公益林的管理，縣人民政府成立了以分管農業的副縣長為組長，縣政府辦、發改、林業、財政、國土和環保等相關部門負責人為成員的領導小組，領導小組在林業局下設辦公室，由局長任辦公室主任，全面負責公益林管護的日常工作。各鄉(鎮)和國有(聯辦、股份)林場相應成立了工作專班，在各林業站和各林場成立管理辦公室。各村設立了管理辦公室，指定了專人負責公益林管護工作，聘請了專職或兼職護林員進行巡山管護工作。該縣公益林管理組織機構健全，人員配備齊全。因此，評價得分為1分。二是制度建設與落實情況。該縣林業局根據全縣公益林管理的需要，及時制定了《重點公益林實施方案》、《生態公益林管護制度》、《公益林護林員管理與獎懲制度》，層層簽訂了公益林建設責任狀，明確各級公益林管護職責，全面落實管護責任。因此，評價得分為1分。三是管護合同、協議簽訂和責任制落實情況。縣林業局與各鄉(鎮)、林場，鄉(鎮)與村、村與護林員簽訂了管護責任合同，村與林權所有者簽訂了禁伐協議，嚴格按照合同和協議的有關規定落實管護責任和采伐限額，履行各自的工作職責。但護林員履職情況還是存在一些不到位的現象。因此，評價得分為1分。四是管護人員培訓情況。該縣對全縣各單位的護林員沒有進行崗前培訓和建立定期培訓制度。但對護林員執行了績效考核機制，對管護不到位，管護期間有重大過錯的護林員實行清退制度。因此，評價得分為0分。五是管護人員管理與考勤情況。縣林業局對全縣公益林管護人員全部建立了花名冊，各林場和村對護林員巡山管護情況執行了考勤制度，記錄了考勤表，護林員巡山日志記載詳細，每年自查合格。因此，評價得分為1分。根據以上評價結果，本項綜合評價得分為4分。

(3)信息檔案管理。根據《湖北省生態公益林檔案管理辦法》的有關要求，縣林業局為公益辦配備了專門的檔案柜，建立了公益林的紙質和電子文檔，并指定專人進行管理。各鄉(鎮)和林場都配有生態公益林檔案專柜。為加強對轄區生態公益林的管理，縣財政局建立了公益林補償資金兌現與使用專用檔案，并按照2012年區劃落界的要求，對森林資源數據進行全面更新后，及時上報給省級林業主管部門，從而做到了檔案管理規范，公益林管理信息資料更新及時，符合上級要求。但與《湖北省生態公益林檔案管理辦法》中的規定和上級有關部門的要求相比，還存在一定的差距。因此，本項綜合評價得分為1分。

(4)經營管理。該縣2007年編制了《重點生態公益林實施方案》，2010年進行了修改并進一步完善了各項管理措施。近幾年來，該縣一直能嚴格按照實施方案對公益林進行管理與經營。撫育、更新、造林和林地征占用等經營措施符合方案要求及《國家級公益林管理辦法》和《湖北省生態公益林管理辦法》的各項規定。但在撫育、更新、造林和林地征占用等管理方面，與國家和省級公益林管理辦法中的有關規定對照還存在一些不足之處。因此，本項綜合評價得分為2分。

(5)資金管理。一是資金使用的規范性。該縣按照公益林補償基金管理辦法的要求，建立健全了公益林資金管理制度，對項目資金實行專人專賬管理。各鄉(鎮)、林場設立了公益林補償基金專用賬戶，建立了公益林資金撥付明細表。各村設立了公益林專用賬本，專人記載公益林收支情況。村級公益林支出由鄉(鎮)經管站實行“村賬站管”的模式進行綜合評審，代理記賬、保管原始憑據，并隨時接受各級財政、審計和林業主管部門的審計與監督。2014年公益林補償資金主要用于由縣統一組織的公益林防火隔離帶的維修、森林病蟲害防治及專業撲火隊伍補助、森林資源監測與檢查驗收等費用，公益林區標志牌、宣傳標語修建與維護費用，聘請專職或兼職護林員巡山管護、防火、防濫砍濫伐等的勞務費，林地所有者或經營者用于公益林補植補造、撫育等其他支出。該縣公益林資金使用規范，資金用途符合規定，無違紀行為發生。雖有國家和省級公益林資金補償的管理制度，但該縣在資金使用的規范性方面，與上級對資金管理的要求還存在一些問題和不足。因此，評價得分為1分。二是資金撥付。在資金撥付前，該縣林業局根據2014年度自查驗收的合格面積，編制年度兌現，方案報請縣人民政府審批，經政務網上公示后，再由縣財政局直接撥付到了縣林業局和各鄉(鎮)財政所的專用賬戶，撥付進度為100%。因此，評價得分為2分。三是資金兌現。縣林業局和各鄉(鎮)財政所根據縣人民政府批復的資金兌現方案，將2014年度的公益林補償資金1233.00萬元全部兌現到了國有(聯辦、集體)林場、森林撲火隊、村組集體和農戶，資金兌現進度為100%，符合公益林補償資金兌現和公共管護費支出的規定。因此，評價得分為3分。四是工作經費。為加強對公益林的管理，縣林業局每年向縣級財政爭取了專項資金30萬元，主要用于解決公益林撲火隊伍建設和防火器材的購置等費用支出。但由于該縣屬省級貧困縣，縣級財政還沒有將公益林管護工作經費列入公共財政預算，僅靠基層林業部門自籌，可謂是“杯水車薪”。因此，評價得分為0分。根據以上評價結果，本項綜合評價得分為6分。

3.項目績效

(1)項目產出。一是公益林面積。2014年度，該縣國家級和省級公益林實施補償的面積為93.02萬畝,其中國家級81.87萬畝，省級11.15萬畝，與2013年相比，公益林面積保持未變。因此，評價得分為6分。二是公益林蓄積。該縣2014年國家和省級公益林林木總蓄積量為92.1萬立方米，與2013年度的71.73萬立方米相比有所增加。因此，評價得分為6分。三是公益林森林質量。2014年國家和省級公益林地類分為有林地50.47萬畝,疏林地2.36萬畝,灌木林地31.95萬畝，未成林地7.65萬畝，宜林地0.59萬畝。與2013年度相比，基本保持穩定。而有林地單位面積蓄積從2013年的1.4立方米增加到1.8立方米，平均郁閉度從2013年的0.45增加到0.55。從而使全縣公益林質量基本上保持穩定，各項評定因子有上升好轉的勢頭。因此，評價得分為5分。根據以上評價結果，本項綜合評價得分為17分。

(2)經濟效益。該縣實施公益林項目以來，森林得到了有效保護，林分質量得到了提高，森林蓄積逐年增長，給廣大林農帶來巨大的林木儲備收益，增強了林農培育與管護公益林的信心。公益林項目惠及農戶 33 660 余戶，人口13.5萬人。2014年集體與個人補償資金1157.95萬元，戶均收益344元，人均增收86元，比上年度人均收入增加5元左右。而且，隨著國家和省級公益林補償標準的逐年提高，管護時間的延長，林農從公益林管護中得到的實惠會更多，受益的群體會更廣泛。但由于公益林補償標準太低，給林農帶來的收入畢竟有限，與林農的期望值還有一定的差距。因此，本項綜合評價得分為3分。

(3)生態效益。一是水源涵養。根據有關監測資料，每畝森林年蓄水量為25立方米，該縣2014年國家和省級公益林森林年蓄水量為2060.5萬立方米，與2013年國家和省級公益林的蓄水量2060.5萬立方米相比，基本持平。因此，評價得分為6分。二是水土保持。根據有關監測資料，每畝森林年保土4立方米，2014年該縣國家和省級公益林森林年保土量為329.68萬立方米，與2013年國家和省公益林保土量329.68萬立方米相比，基本持平，沒有造成新的水土流失。因此，評價得分為6分。三是固碳釋氧。根據有關監測資料，植物每產生1 g干物質，能固定1.63 g CO2，釋放1.19 g O2。根據該縣國家和省級公益林的單位蓄積量，每畝森林平均能固定3.23噸CO2，釋放2.36噸O2，全縣公益林大概能固定300.46萬噸CO2，釋放219.53萬噸O2。隨著公益林蓄積的增長，每年固碳釋氧的總量有適當的增多。因此，評價得分為7分。四是生物多樣性。2014年該縣國家和省級公益林天然有林地面積為30.54萬畝，占總面積的37.3%，針闊混交林2.95萬畝，與2013年相比略有增加。因此，評價得分為7分。根據以上評價結果，本項綜合評價得分為26分。

(4)社會效益。一是群眾對環境滿意度。經調查訪問，廣大林農從公益林建設中得到了較多的實惠，對區域公益林建設評價較好，滿意度高。甚至有的地方生態環境有根本性的好轉。但要實現青山綠水也是幸福的遠景，畢竟要有一個循序漸進的過程，與林農對生態環境的期望值還存在一定的差距。因此，評價得分為2分。二是服務對象滿意度。近年來，隨著公益林補償標準的提高，林農從公益林項目實施中得到了實實在在的好處，這不僅進一步提高了林農對國家林業政策的信任度，而且也提高了林農對項目實施的滿意度。通過對發放調查問卷的統計，顯示林農對公益林實施的效果滿意。因此，評價得分為2分。根據以上評價結果，本項綜合評價得分為4分。

(二)評價結論

1.評分結果

通過對績效評價因子逐項分析，綜合評價公益林實施績效，該縣2014年國家和省級公益林森林生態效益補償專項資金績效評價綜合得分為87分(見表1)。評價結果類型為B，評價等級為良好。

表1 2014年度國家和省級公益林森林生態效益補償專項資金績效評價指標

續表1

續表1

2.主要結論

通過綜合評價，該縣2014年國家和省級公益林的實施達到了項目建設的目標要求，做到了項目決策程序規范，項目管理措施到位，項目實施成效顯著，取得了較好的生態、社會和經濟效益。

四、主要經驗、存在問題和政策建議

(一)主要經驗

一是政策宣傳到位，增強了全民對公益林建設與保護的意識；二是組織領導到位，為公益林的保護與管理提供了組織保證；三是責任落實到位，確保了項目實施的質量；四是保護管理到位，確保了全縣公益林管護措施的全覆蓋；五是監督檢查到位，杜絕了項目實施過程中違規違紀現象的發生；六是政策兌現到位，保證了公益林補償資金到位的及時性、資金使用的規范性和合理性。

(二)存在問題

一是林權糾紛多，項目資金兌現難；二是資金補償標準偏低，管護任務繁重；三是管理程序復雜，工作經費不足。

(三)政策建議

一是逐年提高補償標準；二是拓寬補償資金使用范圍；三是簡化林木采伐和公益林調整手續；四是落實項目管理工作經費。

姜洪云