基于我國農村社會基本結構視角的失地農民問題論析

郭濤

摘 要：現實失地農民問題的產生和堆積，與我國長期存在的城鄉二元分治結構緊密相關。筆者通過對農村基本的經濟結構、政治結構和文化結構與失地農民問題邏輯關聯的剖析，認為要從根本上解決失地農民問題，切實推進失地農民市民化身份轉化，必須全面深化城鄉一體化改革，要加大農村供給側結構性改革，要加強公民素質教育。

關鍵詞：農村社會基本結構；失地農民；新型城鎮化

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）11 — 0111 — 04

我國是一個傳統農業大國，農民一直是中國最大的社會群體。代表最廣大人民群眾根本利益的中國共產黨，歷來重視涉農問題。當前，要真正為實現全面小康進而為實現現代化奠定牢固基礎，對于如何更好更快解決現實中仍然存在的涉農問題，要善于在相關制度運行的反思中尋找解決問題的突破口和答案。本文就學術界和理論界雖說早有關注，研究成果也較為豐富，但是同時存在研究視角相對狹窄，研究方法基本雷同，研究結論普遍重復的日益累加的失地農民問題作農村社會基本結構視角下的再分析，旨在借鑒和吸收相關主題研究成果的基礎上，盡量厘清在計劃經濟體制下形成，伴隨市場經濟一路走來，并一直延續至今的我國城鄉二元分治結構與現實中的日益龐大失地農民群體問題的內在邏輯關聯，以問題導向機制為城鄉一體化改革大局作初步的理論探討和實踐支撐。

一、我國失地農民基本現狀及失地農民問題研究概述

（一）我國失地農民總體現狀

經過充分的城鎮化和工業化是我國實現現代化的必然選擇。為滿足我國城鎮化和工業化不斷發展要求，當國家公共土地無法滿足這種持續性的需求時，征用農村集體土地和農民承包土地便成了常態，也因此催生出日益龐大的失地農民群體。在城鄉二元基本結構和體制下，因為針對在新的社會運行常態下出現的新的社會群體缺乏應有的制度供給，必然衍生出與新社會群體相關的諸多問題，如失地農民問題。農民失地是一個在城鎮化和工業化推動下不斷推進的過程，所以失地農民問題也是一個不斷積累和顯現的過程。我國失地農民成因復雜，增速驚人，數量龐大（學術界認為現在約6000萬，到2020年會增加到1億），在全國范圍的分布上呈現大分散（全國各地都有）、小集中（主要集中在經濟相對發達和發展較快地區的城郊）的特點。

（二）我國失地農民問題研究概述

學術界和理論界對于失地農民問題的關注由來已久，相關研究成果也較為豐富。通過對已有的大量的或具有政策范式探討、或具有實證性、或具有區域性的失地農民問題的研究文獻的梳理發現，面對不斷壯大的失地農民群體，學術界和理論界對失地農民生活、農村土地制度、城鄉二元結構進行了深入的思考和研究，主要探討失地農民利益受損的原因、補償安置體制機制、社會保障和市民化四個方面的問題。相關研究更多的還是從失地農民因失地而基于基本生存需要所必須得以合法的經濟補償和應有的社會保障的探討，較為集中考慮對于失地農民社會經濟物質利益的政策法規保障，而相對忽視對其社會適應心理引導方面的研究和精神文明建設層面的設計，針對失地農民可持續發展需要方面的探討更是顯得相對薄弱，勢必造成了人的精神層面的城鎮化嚴重滯后，如失地農民價值觀的失衡就是典型體現。隨著我國全面深化改革，加快推進新型城鎮化建設，說明新常態下該課題的研究要以踐行社會主義核心價值觀和著力構建城鄉一體化改革大局為契機，轉向失地農民的可持續發展需要研究。從現實的失地農民市民化問題的體制和機制性障礙探討入手，力求從根本上找到解決失地農民問題的最優解，是新型城鎮化建設和推進城鄉一體化改革的應有之義。

二、我國農村社會基本結構與現實失地農民問題的邏輯關聯

任何社會問題的產生，都是一定社會歷史背景下多方面因素共同作用的結果。失地農民問題的基本內容，涉及到社會經濟、政治、文化等方面，尤其是造成失地農民城鎮化進程中所面臨的重重障礙及其種種表現，是與上世紀50年代末就確立并延續至今的城鄉二元分治的制度安排緊密相關的。只有對農村社會基本經濟結構、政治結構和文化結構的深入剖析，才能從根本上找到解決現實失地農民問題的頭破口。

（一）農村社會經濟結構與失地農民問題的邏輯關聯

學術界一般把我國自上世紀50年代末國民經濟遇到嚴重危機時，為確保工業化的實現，國家通過行政制度、戶籍制度人為地、強制的把農民束縛在土地上，通過低價甚至是無償調撥農產品，也相應壓低城市工人工資，以限制城鄉消費水平的方式來完成國民經濟積累的制度安排稱為我國城鄉二元分治的界標。這種制度設計，不僅在計劃經濟的時代嚴重損害了農民勞動的積極性和創造性，造成農業相對于工業發展的滯后進而拉大了工農差距，而且隨著改革開放和市場經濟的建立，依托于城鄉不同身份和權力所獲得不同的發展機會和平臺，愈加加大了城鄉差距，進而也為當前的城鎮化推進留下了各種需要跨越的鴻溝，包括失地農民如何因為失地而獲得市民身份和身份認同也是障礙重重。

1.以戶籍分治管理為主要特征的城鄉二元結構，是工業化、城鎮化推進中失地農民身份轉化的一座高墻。受傳統文化的影響，等級觀念的影響是深遠的。現實中人們普遍存在的城鄉觀念，其實也是等級觀念的反映形式。如何通過身份認定以獲得相應的資源平臺和滿足是約定俗成的社會游戲規則。即便是在新中國，現行的城鄉有別的戶籍管理制度，其實透視的是這一制度下不同身份的國人所能享受的不同社會權益。在社會經濟生活領域，倍受爭議和詬病最多的就是延續至今的農村戶籍管理制度。這一制度的延續和在各方既得利益的介入、強化下，它不僅演變成了制約我國現實城鎮化推進和發展中的最大限制性因素，而且在沒有新的政策制度供給下衍生了如失地農民等新的社會弱勢群體問題。以戶籍為基礎，按照地理位置和血緣繼承關系被劃定在農村的廣大農民，除了少部分人通過考學走出農村后可以享受到城鎮居民的待遇外，大多數農民歷來沒有享受到與城市居民同等的權利的同時，反而會在其所承包的土地被政府征占時利益受損，其身份也陷入“三無”的尷尬境地。這種城鄉二元分治的結構貫穿從計劃經濟到市場經濟的現階段，雖然其歷史成因簡單，但是必將隨著社會發展變遷成為工業化、城鎮化和市場化過程中涉農問題解決中必須跨越的障礙。中國城市管理農村的體制，使得從農村的角度提出任何問題都帶有補貼和扶助的性質。但是真相是，由于利益格局的固化，城市仍然沒有擺脫依賴于從農村剝奪資源，以維持城市公共福利的積累和企業成本降低的局面。城鄉利益博弈白熱化使得原本簡單明了的城鄉二元結構，已經被行政區的公共福利利益格局多元化，也必然加劇了利益結構調整的難度，包括在經濟發達地區的戶籍管理制度改革中遇到的難以破除的體制性障礙問題也成為了共性問題。因此需要為推進和加快包括失地農民等特殊社會群體的城鎮化改革，就遠遠超過了從農村改革入手解決問題的基本架構，而相應地要轉型到從城市決策的角度才能得以解決。

2.農村土地產權制度的缺陷，必然導致農民因失地而利益受損。我國農村土地制度包括了三種結構，即使用權、管理權和占有權。其中，土地的使用權歸承包土地的農民，土地的管理權歸國家，土地的占有權歸農村集體。因為相關法規和政策對于集體占有土地的權利沒有作明確的界定和細化，對于農民所承包的土地在承包期內被征占的權益補償也不具體，所以導致農民被征地所有權被虛化，農民也根本沒有行使土地所有權的程序，也就無力就征地補償進行合法且獨立的談判。多年來的調研證明，多數村級組織和少數干部，為在規定的期限內配合上級政府完成征地工作，甚至在共同的理由驅動下，通過簡單、粗暴的方式強制征地所引發的群體事件、極端事件不少。農村土地產權制度的這一缺陷，不僅造成失地農民在自己喪失主體資格的經濟行為中現實利益必然受損，也因不能參與在市場化土地使用收益分配造成長遠利益受損。當然在這種利益博弈中勢必刺激農民為追求利益最大化，不惜冒著違法犯罪風險競相種房、種樹，賄賂基層干部等。這不僅大大增加了社會管理的成本，也加劇了干群關系的對立，嚴重影響了黨和政府的形象。

（二）農村社會政治結構與失地農民問題的邏輯關聯

列寧說：“政治是經濟的集中表現”。我國農村社會經濟結構總是有特定的社會政治結構與之相匹配。在城鄉二元分治的經濟大背景下，當城市市民在享受著國家經濟增長所賦予城市市民的不斷增長的經濟權益的同時，也在不斷享受著國家民主化、法制化進程所賦予城市市民的種種政治權益。然而，在廣大農村，即便在改革開放后的30多年來，農村基層民主、鄉村政治、農民組織等發展依舊遲緩，基層民主實踐中經常出現鄉鎮領黨組織領導權與村民自治關系的不夠協調，基層兩委領導權與農民自治權的不夠協調等問題。這些問題的存在，導致廣大農民參政意愿不高，參政程度較低，村民自治制度運行不暢，部分農民對政治制度的認同度不高，特別是在農村的民主實踐中普遍存在的不講方法，不求失效的“走過場”式的民主程序，引起農民們的強烈不滿。另外，一直習慣于把政治權利高度集中的鄉鎮，也習慣性地把村級組織作為其依附體，把鄉鎮黨組織對村級組織發展農村事業的領導演變成事無巨細的大包大攬，加之絕大多數農民組織都是在政府部門直接或間接的推動下組建的，具有濃厚的地方政府色彩，無力通過正常渠道反映并解決農民自身訴求，更談不上發揮民主監督的作用?？傮w上說，農村基層民主發展的滯后，村民自治落實得不夠徹底，這不僅嚴重弱化了村級兩委會在村民自治和整體利益保護中的作用，更是排擠了農民組織，也包括農民個人作為基層民主主體的資格，當然也滋生了基層干部違法行政和弄虛作假等問題。在這樣的社會政治結構中的失地農民，更多的對農村政治生活表現出極度的冷漠，而當他們的合法訴求得不到應有的回應和保護時，更多的又會首選極端方式加以對抗并達到目的。據官方數據顯示，多年來，與征地相關的各級各類上訪逐年遞增，因征地所發生的區域性的規模不一的極端性、群體性事件還是處于多發、高發狀態。

（三）農村社會文化結構與失地農民問題的邏輯關聯

文化既是社會發展的產物，又是社會文明程度的重要標志。在我國農村，廣大農民繼承了中華民族幾千年傳統文化中的勤奮、樸實、善良、誠信等優秀基因，對于整個社會穩定起到了重要作用。但是，隨著社會發展和變遷，尤其是在市場化、商品化大潮的席卷下，鄉村文明建設也因長期投入不足、農村文化工作人才嚴重流失、文化宣傳力度不夠、文化傳播渠道單一等問題正在遭遇新中國成立以來的前所未有的撕裂和斷層危機。從投入上看，因受經濟利益的驅動，全國范圍內文化投入占國民經濟總量的比例就很低，而極其有限的文化投入資本又更多被截留在城市用于發展城市文化事業，只有少之又少的比例下放到農村.同時，在地方政府資金嚴重短缺和輕視文化發展的慣性思維支配下，這部分資金一般又會被層層截留，真正用于發展農村基層文化事業的投入就可想而知了。在地方政府重視不夠、資金投入不多和專業人才流失加劇的共同作用下，農村中很多喜聞樂見的文化傳承方式，如戲劇、民俗、節慶、手工等逐漸凋敝，甚至面臨失傳的危險。所以，可以毫不夸張地說，在城市文化事業發展蒸蒸日上的時候，鄉村文明卻正在經歷從沖擊到衰退的過程。在這種常態下，人們所固守的生活慣性和思維、理念，在新的社會沖擊下已經無法完全解釋和解決現實問題，而新的，尤其是富含現代人的特征的民主、法治、秩序、競爭、協作等理念又會因為農村信息傳播、解讀的有限性尚未建立和完善起來，以至于出現了在廣大農村主流文化一度讓位于一些不良娛樂方式和不良認知傾向的局面，出現了一些帶有地方宗法、黑勢力色彩的組織，嚴重影響農村社會穩定和健康發展。調研中發現，農民多元化的價值觀中很少反映社會發展主旋律，大多數失地農民對未來生活沒有規劃和沒有目標，失地農民中多數人盛行金錢拜物教，極力鼓吹金錢萬能和讀書無用的觀點，因精神空虛而把征地補償款用于集體賭賭博、酗酒、吸毒等在城郊結合部的城中村是公開的秘密，吃喝嫖賭和打架斗毆成為一部分人的生活常態，農村家庭因單方面或兩方出軌引發婚變的勢頭還在蔓延，因為人為因素導致家庭變故中財產分配問題引發的家族悲劇還在不斷上演。

三、破解現實失地農民問題的基本構想

通過對農村基本結構與現實失地農民問題內在邏輯關聯的分析不難發現，長期存在并在現實利益博弈中被不斷強化和固化的城鄉二元分治結構，是造成現實失地農民問題的總根源。農民失地是因為國家工業化、城鎮化發展需要，而失地農民問題的產生則是因為城鄉二元結構為他們從權益保障到身份轉換的實際控制。所以，必須從全面深化城鄉一體化改革入手，加快解決失地農民問題的政策供給和制度供給，推動各項法規政策出臺，加快推進農村供給側結構性改革，用社會主義核心價值觀教育加強公民素質教育，大力營造社會公平、和諧氛圍，為失地農民市民化提供必需的物質基礎和精神引導。

（一）全面深化城鄉一體化改革，加快推進新型城鎮化，是解決失地農民問題的根本

改革的實質就是利益調整。隨著改革的深入，利益調整的難度也會逐漸加大。反思城鎮化進程，雖然城鎮化的紅利尚未終結，而且我國現在真正的城鎮化率不足40%，還可以為未來拉動我國經濟的發展持續發揮作用，但是行政強制推動的城鎮化帶來的收益已經走到了盡頭。所以，全面深化改革，實現城鎮化方式的轉變才是解決城鎮化進程中由于各種制度安排和制度缺陷所遺留的包括失地農民問題等諸多問題的首選。在失地農民市民化的探索中，包括發達地區的改革都遇到了始料未及的難度。當前理論界在失地農民問題研究中達成的基本共識是：城鎮化的核心是人的城鎮化，失地農民城鎮化的最大障礙是其身份轉換缺少制度供給和政策支撐，失地農民必須市民化，工業化是失地農民身份轉換的根本，城市化是失地農民身份轉換的基礎，城鄉一體化是失地農民身份轉換的保障，漸進化是失地農民身份轉化的過程。針對一些地方政府尚未找到根本解決因為引進地產，以滿足對工業用地補償的盲目加大城市基礎設施建設造成的嚴重地方債問題，一味通過放大地方公共服務成本，抵制戶籍管理制度改革，試圖進一步降低城市發展成本，以維護現有城市人口的公共福利和減少社會矛盾的做法，要堅決加以糾正。地方政府要在新的制度觀念的指導下，深度改造原來的已經不合時宜城鄉二元的制度和體系，逐漸消除失地農民身份轉換的體制和機制性障礙，為失地農民的身份轉換提供新的制度供給和政策支撐。

（二）加快推進農村供給側結構性改革

雖然改革開放30多年來，我國的工業發展取得了舉世矚目的成效，甚至一些領域和行業已經走到世界前列，第三產業也在蓬勃發展，但是我國人口基數大，勞動者勞動能力相對低，加之非農行業的就業吸納能力還極其有限。所以，失地農民的城鎮化進程中還必須加快推進農村供給側結構性改革，在廣大失地農民熟悉的農村擴充就業機會以緩解失地農民對城鎮容積上的壓力。為此，地方政府和廣大農村基層組織應該在大數據支持下，加大對外宣傳力度，結合本地方實際關注新業態的發展，在盡量引進符合民意的環保、綠色的新興產業和資本的同時，要著力打造好、發展好既能突出地方民族、地域特色，又能就地解決百姓就業問題的產業。當前，不僅要加快完善鄉村基礎設施建設，而且要結合農村需求完善相關物資、信息等配套設施。針對農業科技、農村養老護理和農村幼教人才短缺的問題相當突出的實際，地方政府可以通過有資質的部門的有組織地培訓，不僅可以滿足就業需要，也可以外派勞動力進入到城市相關行業就業。

（三）以社會主義核心價值觀教育提升公民素質，大力營造社會公平、和諧氛圍，為失地農民市民化提供必需的物質基礎和精神引導

因為我國的城鎮化是在政府主導下的強制征地推進的，它在給農村帶來新的文明和先進文化的同時，必然也會給廣大失地農民的生產生活、價值觀念帶來強烈的沖擊。因此，在失地農民市民化過程中，他們不僅會長期面臨存在的城鄉社會模式巨大差異帶來的沖擊和不適，而且還必須面對現實中事實上或多或少存在的城市社會對他們的排斥和歧視。為幫助失地農民逐步實現生產方式、生活方式和思想觀念的三大變遷，全社會，尤其是地方政府要加強社會主義核心價值觀教育，大力宣傳社會主義民主與法制，地方政府官員和干部要作遵紀守法的模范，極力推進社會公平和文明，著力培養和提高公民素養，重視和盡力滿足失地農民合理合法訴求，為失地農民市民化提供必需的物質基礎和精神引導。

結論

失地農民是我國城鎮化、工業化發展進程中產生的一個日龐大的特殊社會群體。在城鄉二元結構下，農民因失地必然會誘發包括失地農民利益保障、權益分配、身份轉換、心理適應等諸多社會問題，即失地農民問題。失地農民問題的產生，不僅愈加顯現了城鄉二元分治的弊端必然成為城鎮化進程的最大障礙，而且也給出了全面深化城鄉一體化改革的契機和著力點。

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〔責任編輯：孫玉婷〕