淺析“大應急”管理體系下“三制”建設面臨的機遇

趙偉 儲江紅

摘要：國家機構改革帶來了應急管理體制轉變、應急管理機制轉變、應急處置主體、職能等變化，筆者認為這些變化將為繼承和擴大體制優勢，健全監測預警、處置恢復機制，從立法實現常態管理與非常態管理的平衡帶來機遇，大應急管理體系建設應當加強“三制建設”。

關鍵詞：應急管理體制 應急管理機制 法制 機遇

自2003年非典事件以來，我國的應急管理體系逐漸趨向完整和系統，應急管理工作與我國政治體制相適應，形成了以應急預案、應急體制、應急機制和法制為核心的應急管理體系，即“一案三制”，2018年4月16日，根據國務院機構改革方案，整合了13個部門分散職能的應急管理部掛牌成立，也標志著我國以“一案三制”為核心的應急管理體系的進一步成熟和完善，我國應急管理工作迎來了新的發展機遇，新組建的應急管理部未來將充分發揮集聚效應，同類合并產生的化學反應將進一步推進我國應急管理事業的發展。筆者認為大部制為繼續深化“三制”建設帶來了新的發展機遇，這些包括：繼承擴大體制優勢；完善應急管理機制，優化法律體系，調整緊急情況下國家權力之間、國家權力與公民之間、公民權利之間的各種社會關系，實現常態管理和非常態管理的平衡等等。抓住這些機遇將有效推進應急管理事業的進一步發展。

一、“大應急”管理體系下“三制”建設的背景

（一）應急管理體制轉變

2007年頒布的《突發事件應對法》第4條規定我國應急管理的體制是：“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”。2018年2月28日，十九屆三中全會《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出：“構建統一領導、權責一致、高效權威的國家應急能力體系”，《國家機構改革方案》指出中國特色應急管理體制的內涵是：“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合”。從中可以看出，我國應急管理體制發生了這幾點變化：一是界定和區別我國應急管理體系和應急管理體制，將應急管理體系與應急管理體制分開表述，體系所涉及的主體和范圍更廣，體制與體系主體的區別隱含的是管理與治理兩種理念，表明了我國應急管理事業的主體由政府主導走向政府主導，社會協同治理的模式。二是整合了分散職能，改變了應急管理“分類管理”“綜合協調”的傳統模式，改變了原來“九龍治水”的分散狀態。以往體制下我國應急管理工作具體由地方政府內設的應急辦領導，但是這些機構常常由于權責不對等而無法實現綜合協調。三是分類管理已經不能適應應急管理工作當前危機風險擴界和滲透性的工作實際，我國應急管理分類管理由于風險的跨界性和滲透性被弱化。因此，著力構建統一指揮的應急體制是當前應急管理面臨的形勢需要。

（二）應急管理機制轉變

應急機制建設的重點由以應急響應為重點向以應急準備為重點轉變，應急準備主要體現在風險管理和隊突發性應急的高度重視。一方面應急管理由減輕災害向減輕災害風險、加強風險管理轉變，從重在處置向“預防為主”轉變。這是因為突發事件對組織內部的平衡產生著巨大的威脅和損害，所以對于突發事件應力爭將其控制在萌芽與苗頭之中，即以預防為主，堅持主動、積極的應急管理態度。聯合國秘書長潘基文在聯合國發布的第一份確認災害風險要素的全球報告發布儀式上說：“災害事件發生后的反應機制無論多么有效，都遠遠不夠。”另一方面應急管理由常規性應急向突發性、偶發性應急轉變。當前，我國的經濟、社會和自然環境都進入了一個各類突發事件發生概率高，破壞力大、影響力強的階段。我國正處于工業化城鎮化快速發展的時期，各種傳統的和非傳統的、自然的和社會的風險矛盾交織并存，公共安全和應急管理工作面臨的形勢更加嚴峻。我國應急管理工作的非常規性凸顯，不同于自然災害，安全生產等社會風險因素增加。而且，自然災害、事故災難和社會安全事件等各類突發事件的關聯性越來越強，互相影響、互相轉化，經常導致次生、衍生事件發生或成為各種事件的耦合。

（三）應急處置主體、職能變化

應急處置的參與主體由單一主體走向多元主體，主導部門由多部門多職能走向單一部門承擔復合職能。這是因為從影響速度應急處置的主體以及沖擊的范圍與規模來看，突發事件的一個重要變化就是能在短時間內在不同的時空領域產生深遠影響，蝴蝶效應明顯，隨著網絡化時代的到來，以及各個領域之間依存度的迅速提高，即使一個小事件也能通過技術或者信息網絡、商業運轉、移民、公共衛生或者環境等渠道對其他地區、其他群眾甚至是相隔甚遠的地區和群眾造成實質性的影響，由于突發性事件涉及主體的廣泛，應急處置的主體加入了較多的利益相關群體，因此，導致應急處置的主體由單一走向了多元化。此外，2018年國家機構改革，新組建的應急管理部整合了13個部門的職能，應急處置的部門變為單一部門，承擔的職能擴大，新組建的應急管理部門未來將承擔著突發事件和防災減災工的指導工作、應急管理、安全生產政策制定工作、災情預警及信息發布工作、救災力量和救災物資統籌協調工作、安全生產監督檢查工作等等。職能的轉變還體現在應急管理工作中心的轉移，由事發應對、事后救助逐漸轉向事前預防，從減少災害損失向減輕災害風險，控制災害次生和衍生轉變。職能和部門、應對主體的轉變也意味著我國應急管理體系將面臨重塑，革新以往多部門、分類別的應急管理傳統模式，逐漸形成重預防、控風險、聯動一體的大應急管理體系。

二、“一案三制”建設面臨的機遇

（一）繼承和擴大體制優勢

一方面是繼承體制優勢，我國的應急管理體制與我國的政治制度和行政管理體制相適應，《中華人民共和國突發事件應對法》明確規定我國應急管理的體制是：“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主。”統一領導、指揮是應急管理的首要原則，也是應急管理不同于其他類型管理的主要特點，根據《國家突發公共事件總體應急預案》的規定，我國的應急管理機構分為五個層次：領導機構、辦事機構、工作機構、地方機構、專家組，同時，我國還建立了中央與地方兩個層面，上下統一、層級分明、職責明確的應急管理機構，這種體制結合了中國國情并在實踐中形成中國特色。在應對以往的2003年“非典”傳播事件，2008年汶川地震，2015年6·1東方之星旅游客船傾覆事故中，“統一領導、指揮”都凸顯出了我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的政治優勢。應急管理部負責全國范圍內的應急管理工作，是應急管理工作的行政指導機構，應急管理部統一指導能夠繼承快速反應和調動社會資源的體制優勢。

另一方面，大部制有利于擴大體制優勢，加強對應急管理的統籌協調，實現“平戰結合”。以往，參與、涉及應急管理工作的部門機構眾多，職能各異，在危機爆發后，日常工作中本來就缺乏聯系的機構和部門，要在短期內按照共同目標開展有效合作非常困難，危機事件本身的性質又必須要求管理者在短時間內對這種情勢做出迅速決策和處置，應急管理部將分散在國家安全生產監督管理總局、國務院辦公廳、公安部（消防）等13個部門的應急管理相關職能進行整合，改變了以往部門職能、力量分散的狀態，強化了統一指揮和協調聯動，能夠減少應急管理的運行環節、降低行政成本，提高管理效率和快速反應能力。而且，事發時臨時成立的應急指揮中心只具備臨時效力，如果要健全處置巨災的應急指揮體系，就需要將臨時性為轉化為常規動作，大部制下的應急管理體制把應急和管理結合起來，同時做好日常風險監管、防控與應急處置工作，能夠發展和實現“平戰結合”。

（二）健全監測預警、處置恢復機制

應急管理機制是指建立在法律、法規和部門規章基礎上的應急管理工作流程體系，它涵蓋事前、事發、事中、事后各個階段，包括準備、預警、處置、恢復等環節。監測與預警、恢復與重建，應急處置與救援將成為此次應急管理工作改革面臨的發展機遇。應急管理機制的重要性在于它是保障科學決策的重要手段，是提高應急管理能力的根本途徑，它能夠補充和完善體制中的不足，促進體制的發展和健全。從監測預警方面來說，監測與預警是預防與應對的邏輯延伸，危機事件的早發現、早報告、早預警是有效預防、減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害的重要保障，以往部門分散、職能重疊導致危機管理機構無法做到信息共享，而部門整合后職能機構的統一設立能夠避免這種困局，保障信息共享。從應急和處置救援來說，在以往的危機管理案例中，以2015年天津濱海新區爆炸事故為例，整個處置過程由于部門之間相互封閉，信息無法共享，出現了處置時各自為戰，現場救援缺乏統一領導的問題。而大應急體系的建立能夠有效改變這種封閉的狀態，實現多種救援力量統一調度、科學施救。從恢復與重建來說，大部制的優勢集中體現在物資和資金調度上，對比2010年甘肅省舟曲泥石流災害和2018年舟曲縣江頂崖滑坡搶險救災工作的物資調度，2010年甘肅省舟曲泥石流災害由中央財政部向甘肅省下撥綜合財力補助資金5億元，2018年舟曲縣江頂崖滑坡搶險救災由財政部、應急管理部向甘肅下撥9600萬元救災款，可以看到，我國的應急管理工作正由單一部門即財政部撥放物資向多部門聯合撥放物資，未來應急管理的物資調度也將逐步過渡到單一部主導負責，這樣做能夠保證救援物資在危機管理中的有效和針對性。

（三）從立法實現常態管理與非常態管理的平衡

應急管理的法制機制是指非常態狀態下對國家權力之間、國家權力與公民權力之間的社會關系之間進行規范的原則和法律的總和。應急管理應對，尤其是處置，往往需要政府主導，以提高處置效率，減輕危害，這就需要賦予行政機關較大的權力，同時，需要適度的限制公民的權利，而無論是對行政緊急權力的取得和運作，還是對公民權利的限制或增加公民義務，都需要依法行事、按章辦事。中國應急管理的法律體系表現為以憲法為依據，以《突發事件應對法》為核心，以相關單項法律法規為配套的特點，我國應急管理工作具有以行業管理、分散治理為主的傳統，單行性的應急管理法律廣泛存在，數量眾多，單行性的應急法律絕大多數屬于適用于某一種類突發事件的“一事一法”，如：《防震減災法》、《消防法》，不存在適用于應急管理階段“一階段一法”、“常態管理”、“常態準備”的應急類法律，如：美國的《災害救濟和突發事件援助法》、加拿大的《突發事件準備法》。目前來說，我國現行的《突發事件應對法》在實踐中作用并不明顯，這部法律從調整對象到應急權力的授予，再到制度的設計都不能滿足我國現階段應急管理的實際需要，難以滿足預防危機發生、控制危機危害的目的。筆者認為大部制整合后在立法環節上對實現常態管理與非常態管理的平衡帶來機遇，大應急體系的建立標志著我國“一案三制”為核心的應急管理體系逐步走向法制化，應急管理部的組建標志著我國危機管理由單一常態管理向常態管理與應急管理轉變、由自發應對向自覺應對轉變，由個別理性向集體理性轉變，而這三個轉變的關鍵在于由個別調整向規范調整，從而減少危機管理的隨意性、無預期性，增強趨利避害、化險為夷、增強應對危機管理的能力。

三、結語

綜上所述，我國應急管理事業的發展面臨應急管理體制轉變、應急管理機制轉變、應急處置主體、職能等變化，正確認識這些變化將為繼承和擴大體制優勢，健全監測預警、處置恢復機制，從立法實現常態管理與非常態管理的平衡帶來機遇，應急管理應當重視“三制建設”，逐步探索形成符合我國特色的應急管理體系。

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