供給側改革下財政政策支持張家界旅游業(yè)發(fā)展研究

一、供給側改革下張家界旅游業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀分析

(一)去杠桿和降成本效果初顯。張家界旅游業(yè)供給側改革“三去一降一補”的具體情況。根據(jù)調查樣本旅游企業(yè)數(shù)據(jù)，2016年旅游企業(yè)去杠桿和降成本效果顯現(xiàn)，調查旅游企業(yè)的資產負債率平均為48.9%，較去年同期下降3%。旅游企業(yè)每百元主營業(yè)務收入中成本為22元，較去年同期下降10%。2016年，旅游業(yè)投資同比較快增長23%。

(二)旅游經濟地位不斷提高。2014-2016年張家界旅游經濟占地方GDP的比重分別為42.2%、46%、47%，保持較快增長趨勢。2014-2016年旅游經濟同比增長5%、5.3%、5.5%。2014-2016年GDP增速7.9%、8%、8.1%，雖然旅游經濟增速慢于GDP增速，但旅游經濟呈明顯上升趨勢。

(三)旅游經濟質量明顯提升。從旅游經濟指標來看，2014-2016年張家界旅游收入和接待人數(shù)實現(xiàn)同步較快增長。2014-2016年旅游收入同比增長35%、37%、40%，2014-2016年旅游接待人數(shù)同比增長28.9%、30.6%、33%。2014-2016年人均現(xiàn)金消費額同比增長21%、23%、25%。旅游人數(shù)和人均現(xiàn)金消費額的快速增長帶動了旅游總收入的高速增長，呈現(xiàn)量質同升的良好態(tài)勢。從旅游業(yè)稅收指標來看，2014-2016年張家界市旅游業(yè)稅收同比增長37.4%、50%、71.9%，呈現(xiàn)較快增長態(tài)勢。

(四)旅游稅收同比增長快，對總稅收的貢獻度大，對地方GDP貢獻度高。2016年張家界市旅游業(yè)稅收15.08億元，同比增長71.9%，旅游業(yè)稅收占總稅收的41.5%，較上年同期提高14個百分點。張家界市旅游業(yè)增加值對地方GDP貢獻率51.9%，提高10.3個百分點，遠高于全省9.7%水平。從旅游產業(yè)鏈分析，第三產業(yè)稅收貢獻最大，第一、二產業(yè)亟待發(fā)展。

表1 2013-2015年張家界旅游業(yè)稅收情況(單位：億元、%)

二、供給側下支持張家界旅游業(yè)發(fā)展的財政政策

(一)供給側改革下旅游業(yè)的稅收政策。在以凱恩斯需求側管理中，擴張財政政策主要是增加財政支出尤其是政府投資支出。而供給側改革則更注重減稅既是世界普遍經驗更是中國當前降低企業(yè)成本、激發(fā)市場活力的必然選擇。在以商品稅為主體稅制結構下，應利用全面“營改增”機會降低企業(yè)總體稅負。

1.從供給側改革下營改增政策效果看，旅游業(yè)減稅效果明顯。由于旅游業(yè)稅收無法具體獲得，以餐飲住宿業(yè)為切入點分析營改增對旅游業(yè)影響。住宿餐飲業(yè)營改增減稅效果明顯。2016年住宿餐飲業(yè)流轉稅收同比下降53.7%。測算餐飲住宿業(yè)16年稅收減幅35.3%，市縣級財政收入減收456萬元。住宿餐飲業(yè)因小規(guī)模納稅人占比較高、進項抵扣充分減稅效果最為明顯。調查樣本旅游企業(yè)情況：企業(yè)稅負下降。2016年，大城山水酒店稅負3.2%，同比下降2%；天門狐仙演藝稅負3.1%，同比下降0.1%；天門山旅游稅負4.2%，同比下降0.7%。

2.從供給側改革免稅、稅收優(yōu)惠、退稅看，力度不斷加大。一是免稅，凡新注冊登記的旅游企業(yè)前三年免繳企業(yè)所得稅。對旅游企業(yè)廣告、宣傳、商品研發(fā)費在企業(yè)所得稅中進行抵扣，2016年度減免旅游企業(yè)所得稅同比增長15%。二是稅收優(yōu)惠。對節(jié)能環(huán)保項目進行企業(yè)所得稅優(yōu)惠。2014-2016年累計減稅同比增長11%、12.5%、16%；對旅游基礎設施承建中的稅費給予優(yōu)惠。三是其他稅收返還。為鼓勵旅游企業(yè)發(fā)展，政府按一定比例直接或間接返還稅收。

(二)供給側改革下旅游業(yè)降費政策。供給側改革下，為降低企業(yè)總體負擔，降低制度性交易成本以激發(fā)企業(yè)活力。近年來中央、地方相繼出臺系列降費政策。由于旅游業(yè)為張家界經濟的支柱行業(yè)，地方政府進一步加大旅游企業(yè)降費力度。例如，旅游區(qū)飯店免繳排污費，而只需繳納污水處理費等。

1.旅游業(yè)降費總體情況：降費取得一定成效。由于近年簡政放權和政府職能轉變，以旅游業(yè)非稅收入占旅游業(yè)GDP比重來衡量，2015、2016年為3.6%、3.2%，呈下降趨勢。但地方財政對非稅收入的依賴加強。旅游業(yè)地方非稅占旅游業(yè)地方公共財政收入比重為18%、21%，呈上升趨勢。

2.調查樣本旅游企業(yè)降費效果不明顯。調查樣本企業(yè)數(shù)據(jù)顯示，2016年，大城山水酒店繳費額同比下降4.8%；天門狐仙演藝公司年繳費額同比增長3.2%；天門山旅游公司繳費額同比增長10.4%。

(三)供給側改革下旅游業(yè)財政支出政策

1.供給側改革下重點加大預算中旅游獎勵、促銷、扶貧專項資金的力度，促進旅游業(yè)結構優(yōu)化。2014-2016年旅游獎勵基金呈較快增長趨勢，有效支持了旅游重點領域：市場維護、交通、提質升級改造、平安滿意張家界等重大活動。2014-2016年旅游宣傳促銷資金1300、1500、1500萬元，保障各種宣傳促銷，有效提升旅游知名度。

表2 2012-2016年財政旅游獎勵基金及旅游促銷基金情況表 (單位：萬元)

2.供給側改革下財政補貼力度不斷加大，結構不斷優(yōu)化，以提高旅游供給質量。一是本級財政增加中高端供給補貼，提高旅游供給質量。2015-2017年，支持航空建設，補貼支線運營、荷花機場航站樓擴建近5000萬元。加大核心景區(qū)基礎設施建設近6500萬元。二是上級財政補貼保障旅游重點領域。2012-2015年旅游特色縣2億元(3年)，支持基礎設施建設。2016共爭取上級資金1500余萬元。其中：旅游發(fā)展基金300萬元，用于核心景區(qū)改擴建；旅游文化專項750萬元，支持基礎設施建設；爭取旅游項目貸款貼息、旅游統(tǒng)計平臺、游客中心及其他500余萬元，助推旅游發(fā)展。

表3 上級財政專項基金情況 (單位：萬元)

三、供給側下支持張家界旅游業(yè)發(fā)展的財政政策存在問題

(一)旅游業(yè)相關財政政策不協(xié)調。現(xiàn)階段我市旅游財政政策多單獨存在，單項政策之間不協(xié)調。例如財政預算支出、稅收、繳費、地方債等財政政策未協(xié)調配合用于支持旅游業(yè)供給側發(fā)展。一是單項財政政策本身間關聯(lián)度不深，統(tǒng)籌規(guī)劃不夠，二是各項支持張家界旅游業(yè)發(fā)展的財政政策未統(tǒng)籌用于提高旅游供給側效率和質量，優(yōu)化旅游供給側結構。

(二)供給側改革下旅游業(yè)減稅降費中存在的問題

1.營改增”政策減稅效果顯現(xiàn)，但政策紅利尚未完全釋放。

部分旅游企業(yè)因進項抵扣不足，未能充分享受政策紅利。主要原因：一是部分可抵扣項目難以獲取增值稅專票。本市經濟不發(fā)達，符合開具增值稅專票的企業(yè)較少同時小規(guī)模納稅人開票意愿低導。二是部分企業(yè)處于弱勢，難以取得上游強勢企業(yè)的增值稅專票，如大額水電費發(fā)票。三是抵扣項目占比較低。如購進的旅客運輸、餐飲、娛樂服務進項稅不得從銷項稅中抵扣，增加企業(yè)隱形負擔。

2.“營改增”等減稅行為對財政收入形成擠壓。隨著“營改增”逐步推進，據(jù)政府數(shù)據(jù)，截止2017年9月全國累計減輕企業(yè)稅負1.7萬億元。2016年，本市稅收收入同比下降7.9%，公共財政收入同比增長12.33%。數(shù)據(jù)表明稅收收入增速慢于財政收入且呈負增長，表明營改增政策效果已顯現(xiàn)。據(jù)測算旅游業(yè)中住宿餐飲業(yè)16年減稅1216萬元，未考慮稅收返還下市縣級財政收入將減收456萬元。營改增減稅將給地方財稅帶來一定挑戰(zhàn)。

3.減稅對旅游產業(yè)供給結構的優(yōu)化作用欠缺。旅游業(yè)減稅重點應旨在優(yōu)化旅游業(yè)供給結構，提升旅游業(yè)供給質量。但減稅政策現(xiàn)狀：一是本市針對旅游企業(yè)稅收優(yōu)惠措施比較有限，不能滿足旅游企業(yè)減稅需求。二是可享受稅收優(yōu)惠旅游企業(yè)和項目十分有限，多適用于大型企業(yè)實施的政府支持的重點項目。三是旅游減稅政策的設置基本未從優(yōu)化旅游供給結構，如優(yōu)化旅游要素(吃、住、行)結構、產業(yè)結構、區(qū)域結構的旅游業(yè)供給側改革目標出發(fā)。

4.部分旅游企業(yè)非稅負擔仍較重，政府降費存在挑戰(zhàn)。據(jù)調查，3家樣本企業(yè)中2家非稅同比下降幅度較小，非稅負擔仍較重。張家界天門山旅游公司2016年繳費同比增加10.4%。主要由于：雖然近年簡政放權和轉變政府職能，降費效果取得一定成效，但減稅后地方稅收難以高增長及承擔較多經濟發(fā)展職能，財政支出不降反增。在財力與事權不匹配下地方財政收支矛盾加劇，政府降費存在挑戰(zhàn)。

(三)供給側改革下旅游業(yè)財政支出存在問題

1.供給側改革下財政收支不平衡加劇，旅游財政支出不足。 一是營改增減稅措施等影響，財政收支不平衡加劇。2016年地方稅收收入同比下降7.9%，較上年同期大幅回落13個百分點。二是旅游財政支出不足。2016年地方預算支出同比增長69.4%，較上年同期大幅提高50.5個百分點，供給側改革下財政收支緊張加劇，旅游支出不足是困擾旅游業(yè)發(fā)展核心問題，尤其與旅游業(yè)戰(zhàn)略性支柱產業(yè)地位相比不相協(xié)調。據(jù)測算，2016年旅游財政支出占總支出28%，但旅游業(yè)總收入占GDP的78%，與旅游業(yè)對國民經濟貢獻相比，旅游業(yè)財政支出顯得過少。

2.旅游財政支出結構不合理，對旅游供給結構的優(yōu)化，提高旅游供給質量作用欠缺。一是對旅游供給優(yōu)化的重點領域保障不足。針對旅游相關的現(xiàn)代農業(yè)和新興服務業(yè)的專項支出嚴重不足，無法滿足改革需求。二是重旅游基礎設施建設等硬件完善，輕宣傳促銷和信息建設等軟件提升。據(jù)調查測算，每年旅游財政支出62%在基礎設施建設上，但旅游宣傳、信息建設未達預期。據(jù)測算，2016年旅游宣傳僅占旅游總支出的9%。三是財政杠桿性投入占比低。財政補貼、貼息、獎勵等占比低，杠桿作用未能發(fā)揮。據(jù)測算，2016年旅游業(yè)財政貼息僅占旅游財政支出的7%。

3.旅游財政支出績效評價、監(jiān)督體系不完善影響供給側改革下財政支出的效果。一是績效評價體系不完善：一方面是評估指標不完善，現(xiàn)階段主要以旅游收入絕對量為主，缺乏全面反映旅游投入效益的指標。另一方面缺乏評估標準化步驟，現(xiàn)主要針對投入項目落地評估，對最終效果評估較少。二是旅游支出難以評估績效。由于預算支出中沒有具體統(tǒng)計旅游業(yè)支出，績效評估指標中缺乏針對旅游的專門指標。三是缺乏旅游支出財政績效監(jiān)督。現(xiàn)階段缺乏有效、標準化的審計、披露監(jiān)督。

四、支持張家界旅游業(yè)供給側改革的財政政策建議

(一)完善張家界旅游業(yè)供給側改革的財政支出政策。

1.創(chuàng)新財政支持方式。遵循“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”原則，充分發(fā)揮旅游產業(yè)促進基金作用，吸引更多社會資本。拓寬資金投融資方式：旅游產業(yè)基金、資產證券化、PPP模式等手段。同時將資金與旅游企業(yè)業(yè)績、旅游項目建設實績掛鉤，實行“以獎代補”，推動全市旅游產業(yè)跨越式發(fā)展。

2.優(yōu)化財政預算支出結構。以旅游供給側結構性改革為切入點，在預算支出中設立高層級的旅游業(yè)科目，設立和增加旅游業(yè)專項資金；不斷完善、創(chuàng)新旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確重點支持領域和范圍；優(yōu)化旅游財政支出結構，需進一步調整投入比例不當問題。

(二)完善張家界旅游業(yè)供給側改革的稅收政策。

1.合理運用稅收政策，促進旅游資源的可持續(xù)利用。在旅游資源開發(fā)中堅持開發(fā)與保護并重原則，通過稅收政策引導資金流向，強化產業(yè)布局，促進資源合理開發(fā)，形成開發(fā)促進保護并帶來經濟效益、社會效益和生態(tài)效益的良性循環(huán)，避免重復建設和無序開發(fā)，推動旅游資源的可持續(xù)發(fā)展。

2.落實稅收優(yōu)惠政策，實現(xiàn)旅游企業(yè)的減負。著力降低旅游企業(yè)稅費負擔，落實國家各項涉企稅收優(yōu)惠政策，全面實施“營改增”、降低小微企業(yè)稅負等結構性減稅措施，共同推動形成良好的旅游業(yè)經營環(huán)境，使得廣大企業(yè)共同從結構性減稅政策中切實獲得改革紅利，最終平穩(wěn)實現(xiàn)旅游企業(yè)的減負。

(三)明確張家界旅游業(yè)供給側改革的財政政策支持重點

1.加大旅游專項投入。整合財政資金進行基礎性、配套性、先導性投入，通過政府引導基金、先建后補、業(yè)績獎勵、貸款貼息等方式，加大對旅游宣傳促銷、重點旅游景區(qū)基礎設施及配套服務設施建設、旅游新業(yè)態(tài)開發(fā)、旅游與相關產業(yè)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游扶貧等項目支持力度。

2.加大對旅游企業(yè)扶持力度，培育和完善市場主體。從省級財政預算、景區(qū)收入及旅游稅收地方所得中安排一定額度設立旅游專項資金，加大精準扶持旅游重點企業(yè)力度，培育有競爭力的品牌企業(yè)，形成一批具有較強國際競爭力的旅游品牌產品。

(四)強化財政政策執(zhí)行的督促檢查，提高財政支出的績效水平。財政政策執(zhí)行情況列為政府部門重點督查和績效考核內容，建立考評制度開展評估，對政策執(zhí)行欠到位的嚴肅問責。通過檢查，促進政府財政將投資用于改革所需，促進旅游業(yè)的快速發(fā)展。

(中國人民銀行張家界市中心支行，湖南 張家界 427000)