民族地區職業教育政策四十年：歷程回顧與趨勢展望

□ 李　祥，劉　莉

職業教育作為民族地區教育事業的重要組成部分，因其職業性、實踐性、開放性等基本特征，在民族地區社會經濟發展中扮演著十分特殊且重要的角色。加快發展民族地區職業教育關系到國家戰略的實施和社會民生的改善，對于實施科教興國戰略、鄉村振興戰略，落實精準扶貧，對于民族地區同步建設小康社會，全面實現社會主義現代化強國建設目標，意義重大。[1]改革開放四十年來，國家制定了大量相關政策發展民族地區職業教育，尤其是十八大“加快發展現代職業教育”、十九大“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作”等表述，為新時期民族地區職業教育發展帶來了機遇，更提出了新的挑戰。站在民族地區職業教育發展的歷史轉折點，回顧四十年來民族地區職業教育政策的演進歷程，提煉經驗、反思不足，這對進一步審視民族地區如何構建現代職業教育體系，推動民族地區職業教育治理現代化具有重要意義。

一、改革開放以來民族地區職業教育政策變遷

改革開放四十年來，民族地區職業教育政策從無到有，經歷了萌芽期、探索期、形成期、發展期和轉型期等五個階段，其對明確民族地區職業教育的辦學目標、規范辦學行為，提升辦學質量發揮了制度保障的積極作用，已成為民族地區職業教育發展的根本保障。

1.第一階段(1978—1990年)：政策萌芽期

改革開放初期，民族地區教育事業發展基礎薄弱，尤其是高寒山區、邊境地區、牧區的少數民族文化教育非常落后。這一時期，民族地區各級各類教育事業均亟待發展，國家對民族地區教育發展的重點更多集中在中小學教育和掃盲教育上，極少直接提及職業教育的發展問題，如1980年《教育部、國家民委關于加強民族教育工作的意見》重點強調了中小學教育、民族師范教育等具體問題。這時的職業教育發展已經有了較為緊迫的時代背景，一是高考制度恢復后的十余年，高校錄取人數一直處于極低水平，二是隨著經濟復蘇和社會發展，職業技術人才短板的劣勢逐漸顯現。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》第一次提出構建職業教育體系，提出中等職業學校的招生、職業高中辦學等相關建議。這一時期民族地區職業教育發展雖沒有專門的政策支持，但其他相關的職業教育政策的出臺，民族地區初等教育的普及及教育條件的改善，為后來民族地區職業教育政策制定可行性打下了基礎。

2.第二階段(1991—1996年)：政策探索期

進入20世紀90年代，我國市場經濟體制逐步建立，非公有制經濟的增長帶來了職業技術人才的旺盛需求，這極大地推動和促進了職業教育政策的出臺。1991年，國務院發布了《關于大力發展職業技術教育的決定》，其中明確提出“要重視并積極幫助老、少、邊、山、窮地區發展職業技術教育”。1992年國家教委發布了《關于加強少數民族與民族地區職業技術教育工作的意見》，這成為民族地區職業教育發展的標志性事件，《意見》明確指出發展民族地區職業教育的目的是“為加快少數民族與民族地區的經濟開發”，并明確提出了培養素質較高的新型農(牧)民的目標，此外在辦學方向、辦學方式、管理辦法、師資培訓等方面都做了相應規定。1992年至1996年間，民族地區職業教育發展問題成為國家層面民族教育政策或職業教育政策制定提及的重要內容，如《全國民族教育發展與改革指導綱要(試行)(1992—2000年)》《關于加強民族教育工作若干問題的意見(1992年)》《國家教委關于加強民族散雜居地區少數民族教育工作的意見(1992年)》等民族教育相關政策文本中，對民族地區職業教育發展都提出了指導意見，但由于民族地區職業教育發展基礎薄弱，職業教育教學實踐經驗不足，除了反復強調依托地方資源和優勢發展多種形式職業教育外，相關政策并沒有提出較為系統的民族地區職業教育發展相關意見，政策尚處于探索期。

3.第三階段(1997—2005年)：政策形成期

民族地區職業教育制度保障的形成，始于《中華人民共和國職業教育法》的頒布。1996年《職業教育法》頒布后，我國職業教育發展走向了法治軌道，這對民族地區職業教育發展產生了深遠影響。雖然現今來看，《職業教育法》存在的瑕疵不少，而且該部法律也沒有與民族地區職業教育發展直接相關的條款，但其提出“因地制宜地開設職業教育的課程”“根據實際需要適當增加職業教育的教學內容”等諸多重視職業教育地方適切性的規定，為民族地區結合地域實際和民族實際開展職業教育起到了制度導向作用。1997—2005年期間，國家出臺了許多民族地區職業教育發展的政策文件。如，1998年國家教委頒布了《關于加快中西部地區職業教育改革與發展的意見》，指出民族地區職業教育要“探索符合中西部地區實際的職教模式”。2000年7月，國家民族事務委員會和教育部頒布了《關于加快少數民族和民族地區職業教育改革和發展的意見》，提出“充分認識職業教育在民族地區經濟社會發展中的戰略地位和作用”，以及“始終堅持為少數民族和民族地區服務”的重要思想。不僅如此，這一時期出臺的職業教育政策如《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定(2002年)》《關于進一步加強職業教育工作的若干意見(2004年)》《關于大力發展職業教育的決定(2005年)》等都指出了職業教育要為農村、西部地區和民族地區更好地服務，促進當地的經濟和文化的發展目標。這一時期，民族地區職業教育相關政策廣泛涉及辦學方式、師資建設、經費保障、學生就業、質量提升、課程開發等方方面面，民族地區職業教育政策體系基本形成。

4.第四階段(2006—2013年)：政策發展期

2006年以后，民族地區職業教育發展迅速，相關政策也在不斷發展完善之中。與初步建立民族地區職業教育政策體系相比，2006—2013年期間與民族地區職業教育發展相關的教育政策更加凸顯民族特色和地方特色，是民族地區職業教育政策的深化發展。除了傳統的進一步強調國家要“加大對少數民族地區、邊遠山區和人口稀少農村地區職業教育的支持力度”(《國務院關于職業教育改革與發展情況的報告(2009年)》)，這一時期，民族地區職業教育政策還重點關注工學結合、校企合作與頂崗實習的人才培養模式問題，民族文化與民族技藝傳承創新納入職業教育體系問題，職業教育民族特色學校建設問題等民族地區職業教育發展的重點和特殊性問題，尤其值得一提的是2010年教育部發布的《中等職業教育改革創新行動計劃(2010—2012年)》，指出要“推動西部民族地區中等職業教育跨越式發展”，民族地區職業教育發展定位有了新的認識。

5.第五階段(2014年至今)：政策轉型期

從民族地區職業教育政策的演進來看，長期以來，東西部協作、中央政策傾斜、東部幫扶成為民族地區職業教育發展的政策要點，“追趕式”的民族地區職業教育發展路徑帶來了發展質量的同質化，民族地區職業教育的地方適切性始終不足。2014年以來，民族地區職業教育發展的內外部形勢更加復雜，民族地區職業教育的時代使命更加艱巨。這一時期，由于我國全面建成小康社會的緊迫任務、中國制造2025的提出，以及創新創業教育理念的深化等因素影響，民族地區職業教育發展面臨轉型。一方面，社會對職業教育高端人才的需求迫切。我國要成功實現經濟轉型升級，推動產業結構邁向中高端，不斷提升中國制造業水平，迫切要求職業教育培養一批高素質、具有創新意識的一流技能人才隊伍。[2]另一方面，民族地區脫貧攻堅的艱巨任務賦予職業教育服務社會經濟發展功能以新的內涵。誰來發展、如何發展、發展什么、為誰發展等民族地區職業教育發展的內生性問題被提出。

這一時期，對民族地區職業教育發展影響較大的政策主要是兩類：一是職業教育方面，2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》和《現代職業教育體系建設規劃(2014—2020年)》相繼發布，這成為新時期指導民族地區職業教育發展的綱領性文件；二是民族教育方面，2015年國務院發布了《關于加快發展民族教育的決定》，明確提出“現代職業教育質量提升計劃、優質特色學校建設等項目重點向民族地區傾斜”。此后，國家出臺的諸多民族地區職業教育相關政策均提及轉型問題，如2016年，國務院發布的《加快中西部教育發展的指導意見》提出要“立足中西部經濟社會發展實際，助推經濟轉型和產業升級，鼓勵社會力量參與職業教育發展，改善職業學校辦學條件”。

值得一提的是，政策轉型期的民族地區職業教育政策更加強調精準性， 如，2017年教育部發布了《職業教育東西協作行動計劃滇西實施方案(2017—2020年)》，提出實施東部四省(市)對于滇西十州市職業教育的對口扶持，具體針對某個民族地區職業教育發展，這種政策相比以往是較罕見的。可以預見，民族地區職業教育政策將繼續在為誰發展、誰來發展、發展什么等問題上體現出精準性，這種精準性亦是民族地區職業教育的民族性、地域性特征的直接反映。

二、民族地區職業教育政策制定的經驗及不足

通過對改革開放以來民族地區職業教育政策演進四十年的歷程梳理，不難發現，雖然隨著社會經濟發展環境變化，民族地區職業教育政策的具體內容有許多差異，但其目標定位始終圍繞著為民族地區社會經濟發展提供適合人才，政策制定積累了較為豐富的經驗，但因政策本身的滯后性與民族地區職業教育環境的復雜性，相關政策也存在許多不足。

1.民族地區職業教育政策制定的基本經驗

民族地區職業教育政策能在民族地區職業教育發展中發揮積極作用，其基本經驗在于對路徑可行性、目標適應性、內容全面性的長期關注。

首先，民族地區職業教育政策始終強調為民族地區社會經濟發展服務，路徑具有可行性。民族地區職業教育政策自開始就十分重視對民族地區的地方適切性，多數文本均提及因地制宜、結合地方實際、重視民族文化課程開發等內容。學界普遍認可民族地區自然、文化、經濟發展的特殊性，因此提出“區域內職業教育發展面臨的嚴峻現實要求必須對其進行新的定位。適應本區域特色經濟、文化及產業結構,是區域內職業教育發展的必由之路”[3]。也有研究認為，民族地區職業教育特色發展的地方性理解與政策體制的期待基本一致,都強調基于質量標準之上的優勢特色發展。[4]尤其是近年來，民族地區職業教育政策對政策的地方適切性越發關注，如2013年教育部、國家發改委、扶貧辦等共同發布《關于實施教育扶貧工程意見的通知》，提出“將民族文化、民族技藝傳承創新納入職業教育體系”；2015年國務院發布《關于加快發展民族教育的決定》提出民族地區職業教育辦“優質特色學校”等。民族地區職業教育政策只有基于民族地區社會經濟文化發展實際，方能得到民族地區人民群眾的支持響應，可以預見，凸顯民族地區職業教育特色始終是民族地區職業教育發展政策的切入點，具有路徑的可行性。

其次，民族地區職業教育政策遵循外部發展環境而演變，目標具有適應性。民族地區職業教育政策的不同階段，都與我國社會主義市場經濟體制建立和改革發展緊密相連，反映的是不同時期民族地區職業教育發展的現實需要。在20世紀80年代，民族地區教育文化發展較為落后，職業教育發展重點放在了中等職業教育；20世紀末，企業下崗職工就業問題的出現促進了民族地區職業培訓的快速發展，基于擴大內需的需要高等職業教育得到蓬勃發展；21世紀前10年，我國經濟增長方式向集約型轉變，加之我國加入WTO、沿海一帶的技工荒出現，民族地區職業教育政策呈現出明顯的外部性，既重視外部的幫扶，也重視職業教育人才培養契合發達地區技能型人才的標準；近年來，隨著我國人力資源強國戰略的推進，以及工業4.0、中國制造2025等的提出，民族地區職業教育政策更加強調對創新型人才的培養，尤其在涉及民族文化問題上，不僅強調“傳承”，還強調“創新”，更加凸顯民族文化在地方社會經濟發展和幫助少數民族精準脫貧中的作用。

最后，民族地區職業教育政策重視現代職業教育體系構建，內容具有全面性。民族地區職業教育政策涉及辦學模式、師資建設、課程開發、經費保障、質量提升等方方面面。早期的民族地區職業教育政策多使用“重視”“加大”“提高”等政策語言表述，隨著民族地區職業教育不斷發展，后期民族地區職業教育政策內容已更加細化，同時涉及質量評估、學生就業創業、民族文化傳承、教育信息化等許多新問題。民族地區現代職業教育體系正在逐漸形成，民族地區職業教育政策內容的全面性為民族地區職業教育發展提供了法治保障，增強了民族地區教育發展的規范性、穩定性，這也是民族地區職業教育政策功能能夠發揮的重要原因。

2.民族地區職業教育政策制定的不足

盡管民族地區職業教育政策為民族地區職業教育發展發揮了積極的制度保障作用，但是實施主體界定模糊、前瞻引領性政策缺乏、政策層級不高等問題始終難以解決，這也制約著民族地區職業教育的進一步轉型升級，從而對辦學質量提升產生不利影響。

首先，民族地區職業教育政策實施主體界定模糊，人民群眾參與積極性激勵不足。從相關政策來看，雖然多強調要“加大”“強化”“提高”民族地區職業教育發展的方方面面，但是許多政策文本較少涉及具體的負責主體，通常意義上我們即理解為政府承擔主要責任，而這還涉及不同層級政府的責任問題、同層級行政機關不同機構職權劃分問題。相比之下，民族地區職業教育所牽涉的部門遠比基礎教育復雜，若不明確實施主體并完善監督考核機制，許多政策就成為宣示性語言難以得到真正落實。不僅如此，民族地區職業教育相關政策雖然強調因地制宜和契合地方實際，但在具體路徑上多強調上級政策傾斜、東部地區幫扶等，民族地區人民群眾參與積極性始終不高。按理說，職業教育的生產性特征、大眾教育傾向、服務于區域經濟社會發展的價值導向，以及在“投入—產出”方面的優勢性價比，對連片特困民族地區的適齡學生具有更為實際的吸引力。[5]但在調研中我們發現，一些職業教育政策在實施中這種吸引力十分缺乏，例如苦于中等職業教育生源匱乏，個別地區存在強迫班級成績靠后學生放棄中考而申請中職學習的現象，人民群眾對職業教育的辦學質量的信任度和滿意度始終不高。

其次，民族地區職業教育政策適應性傾向明顯，缺乏引領性。從民族地區職業教育政策演進歷程來看，雖然更多強調職業教育發展的社會環境和對地方適切性的契合，但一般是在社會經濟發展不同階段問題出來后制定的應對之策，一些政策本身解決臨時問題的傾向非常明顯。雖然政策穩定性的確不及教育法律，但我們可以發現在一些階段的少數年份，民族地區職業教育相關政策密集出臺，主題重復內容雷同，相關政策的制度保障功能缺失而演變成為一種職業教育宣傳途徑。民族地區職業教育政策不僅要提升地方社會經濟發展的適切性，還要關照其對地方社會經濟發展的引領性作用。在一些民族地區，人民群眾發展經濟觀念落后，掌握現代科技文化能力不足，職業教育發展基礎薄弱，民族地區職業教育發展不僅要追趕東部發達地區，更多是要實現跨越式發展，走一條民族地區職業教育發展的特色之路。相關政策若僅僅停留在對當前社會經濟發展的關注上，不僅政策容易朝令夕改，而且也無法為民族地區職業教育發展提供前瞻性的引領作用，民族地區職業教育的“跨越式”發展就失去了航標。

最后，民族地區職業教育政策制定層級不高，權威性不強。為我國職業教育發展提供最直接制度保障的法律是《職業教育法》，但當前職業教育發展環境日趨復雜，這部法律已經難以適應職業教育發展的現實需要，亟待修改但又十分艱難。“《職業教育法》的修訂,涉及中國職業教育改革與發展未來的方向,涉及現代職業教育體系構建的體制與機制問題”[6]，而且《職業教育法》缺乏對民族地區職業教育的專門關注。因此事實上，民族地區職業教育發展的政策主要依托于國務院的行政法規、各部委出臺的部門規章等，但國務院更多傾向于發布發展職業教育或者民族教育的相關政策，專門針對民族地區職業教育發展的內容提及較少且不明確，無法具體地闡述應對民族地區職業教育發展的復雜問題。民族地區職業教育相關政策多出自教育部及國家民委，政策的導向性、宣示性語言特征較濃，由于政策層級不高，許多措施很難得到貫徹落實，甚至政策文本的知曉率都還無法保證。我們認為，民族地區職業教育政策需要盡快提升其制定層級，而不是制定數量，在政策語言表述上多予以民族地區變通權利，讓民族地區結合自身實際制定實施辦法，這樣既保障了相關政策的權威性，也保障了政策的實施質量。

三、內生型發展：民族地區職業教育政策前瞻

總的來說，四十年的民族地區職業教育政策發展變遷是適應民族地區社會經濟發展的必然結果，同時也為民族地區職業教育發展提供了重要的制度保障。當前，民族地區職業教育服務社會經濟發展和保障少數民族職業教育權利的時代使命有了新的變化，需要相關政策改革調適，進一步彰顯民族地區職業教育在社會經濟發展中的獨特價值。黨的十九大報告提出，新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。站在新時代起點上，民族地區職業教育政策變革要解決這一主要矛盾，尋求良策破解民族地區人民群眾日益增長的優質、多元、個性化的職業教育需求與民族地區職業教育供給單一、不充分、不均衡之間的矛盾，這要求新時期民族地區職業教育政策變革應堅持以人民為中心的發展思想，激發人民群眾發展職業教育的內生動力，徹底解決人民群眾職業教育參與不充分的現實問題。

職業教育發展存在兩種模式，即設計模式和內生模式。[7]實踐表明，民族地區職業教育發展要依靠民族地區提升自我職業教育發展能力，走職業教育內生型發展道路，這一理念近年來亦得到了學界的廣泛關注。有學者提出：“當前的民族教育沒有與民族地區的社會發展形成良好的互動關系，因而也無法滿足民族地區民生改善的需求，其主要原因在于民族教育沒有樹立內生發展的價值導向，從而忽視了教育與區域的嵌入式關系。”[8]長期以來，民族地區職業教育政策多以外部制度傾斜、東西部協作和幫扶為重點內容，“其政策演進在橫向上體現了國家政策的地區傾斜和民族地區內部的特殊優惠性,是教育優先發展重要理念的體現”[9]，但對如何激發民族地區自身職業教育發展能力缺乏深度思考，外部力量的大力支持能在短期內有效地提升民族地區職業教育發展質量，但也引發了民族地區職業教育發展同質化的難題。

民族地區職業教育發展既要靠外力支持，更要靠內生發展，通過政策保障激發民族地區發展職業教育的內在動力，這是堅持以人民為中心的發展思想在民族地區職業教育發展中的直接體現。同時，我們也更理性地看到，民族地區職業教育發展是不同于其他地區職業教育發展、不同于民族地區其他類型教育發展的特殊問題，民族地區職業教育發展內生力激發緊密圍繞“提升區域職業教育自身發展能力”這一目標，需要在政策層面理清三個問題：一是政府角色轉變問題，基于教育治理現代化的視角，民族地區職業教育發展中的政府角色更多是外在性的條件支持和辦學監督，政策要理順政府的這一層關系，對相關部門采取行政性手段強制各地完成招生指標、設立某種專業的做法要明確制止。二是職業學校活力激發問題，一些民族地區職業學校在專業開設、課程設置等方面長期游離在民族地區社會需求之外，難以對學生和家長具有學習吸引力，這既說明民族地區職業學校辦學自主權界定不清，也是相關職業學校辦學定位異化的結果，尤其是未來《職業教育法》既要關照中高職學校辦學自主權問題，也要關照民族地區職業學校辦學的特殊性問題，為其活力激發提供法治依托。三是市場機制如何參與問題，這又涉及校企合作中各方責權利、職業學校辦學質量評估的“管評辦”機制理順、民族職業教育如何與民族地區社會經濟發展契合等問題的細化，這些問題在未來民族地區職業教育政策中也應得到更好的回應。