韓國老年教育相關(guān)法律、政策的考察及啟示

□ 李　潔

韓國在34個經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(簡稱OECD)會員國中是人口結(jié)構(gòu)相對年輕的一個，它在2000年才進(jìn)入老齡化社會，其老齡化程度僅次于墨西哥，位列第二低。但是，在過去的40余年間，韓國是人口老齡化速度最快的國家之一，預(yù)計在未來20年內(nèi)其老齡化程度會成為僅次于日本的OECD國家。[1]伴隨老年人口激增的事實，韓國人均壽命也因經(jīng)濟(jì)與醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展而不斷增長，1960到2016年間，男性從51歲增長到79.3歲，女性從54歲增長到85.4歲。[2]與此同時，老年人的生活質(zhì)量與幸福感卻普遍不高：據(jù)2000年統(tǒng)計，經(jīng)歷了日本殖民和南北內(nèi)戰(zhàn)的老年人約一半(44.3%)是文盲，他們沒有接受過任何形式的教育；2005年，自殺上升為韓國死亡的第四大原因，而老年人自殺率卻遠(yuǎn)高于青年和中年兩個群體，其原因首先是疾病引起的經(jīng)濟(jì)窘迫，其次是社會的異化與偏見。[3]為了應(yīng)對這些不容樂觀的人口老齡化問題，滿足老年人的特殊需求并提高他們的生活質(zhì)量與幸福感，韓國除在養(yǎng)老、福利、健康、衛(wèi)生等方面采取措施之外，亦通過教育的手段來應(yīng)對，包括頒布各種促進(jìn)老年教育實踐發(fā)展的相關(guān)法律和政策等。

一、韓國老年教育相關(guān)法律、政策出臺的歷程

韓國老年教育實踐與相關(guān)法律和政策的出臺是相互促進(jìn)、共同發(fā)展的，依據(jù)韓國特殊的社會歷史背景，大致可分為如下四個階段。

1.掃除文盲階段(20世紀(jì)40—60年代)

1894年，朝鮮爆發(fā)農(nóng)民起義，朝鮮政府請求清朝政府出兵，但此時起義意外結(jié)束。日本卻借此以保護(hù)本國僑民為由大量向朝鮮增兵，并拒絕清朝政府關(guān)于兩國同時撤軍的建議。1894年7月，日本海軍在朝鮮半島海域?qū)η遘娕炾牪恍鴳?zhàn)，以突然襲擊的方式挑起了甲午戰(zhàn)爭。結(jié)果甲午戰(zhàn)爭以清朝政府的慘敗結(jié)束，其自身難保，無暇顧及朝鮮，于是朝鮮被日本完全占領(lǐng)。1910年，《日韓合并條約》簽署，李朝政權(quán)滅亡，朝鮮完全淪為日本殖民地，直到二戰(zhàn)日本投降為止。這段國家被殖民的特殊歷史，令無數(shù)朝鮮人民喪失了教育學(xué)習(xí)的機(jī)會，目不識丁者比比皆是。因此，二戰(zhàn)結(jié)束后，朝鮮就開始了以掃除文盲為目的的老年教育——教老年人閱讀識字。20世紀(jì)50 年代初，朝鮮內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，老年教育一度中斷。內(nèi)戰(zhàn)之后，韓國政府重新開始開展老年教育，推行了“掃除文盲五年計劃”(1954—1958年) 。隨后經(jīng)歷了半個多世紀(jì)的努力，至2005年，韓國老年人的文盲率才從1948年的78%終于下降到33.5%，但掃盲之路依然任重道遠(yuǎn)。

2.社會福利階段(20世紀(jì)60—90年代初)

20世紀(jì)60到 70 年代，韓國政府在經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國的理念下，一直著力發(fā)展基礎(chǔ)教育及職業(yè)能力培訓(xùn)，以實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化并培養(yǎng)工業(yè)化人才。1972 年 10 月，首爾終身教育院首次開設(shè)專門以老年人為對象的學(xué)習(xí)課程，正式啟動了韓國的老年教育。1978 年，韓國教育部制定了《老年教室設(shè)置綱領(lǐng)》，在全國以小學(xué)為單位建立老年教室，并給予經(jīng)費資助。

1981年，韓國制定《老年人福利法》，老年福利會館(老年福利院的前身)成為為老年人提供所需便利的福利設(shè)施，也承擔(dān)著老年大學(xué)、敬老院、老年人協(xié)會的辦公功能；到了80年代中期，老年福利會館的職責(zé)延伸到老年公共工作室、住家照顧等領(lǐng)域，與此同時，老年教育的管轄部門也由原來教育部直屬的社會教育局變成了保健福祉部直屬的家庭福祉局；[4]到了1997年，為使老年人享有更多機(jī)會和資源，衛(wèi)生和福利部修訂了《老年人福利法》，繼續(xù)加強(qiáng)福利政策，以確保老年人有穩(wěn)定的生活，改善和提高老年人的健康，并采取必要措施保護(hù)老年人的身體和精神健康。此外，為了保障老年人的就業(yè)福利，韓國勞動部于1991年還頒布了《老年人就業(yè)促進(jìn)法》。

3.終身教育階段(20世紀(jì)90年代后期—2004年)

韓國早在1980 年所頒布的第五共和新憲法(即《大韓民國憲法》)第29條第 5 款中就指出要推動終身教育。此后，1982 年相繼頒布了《成人及繼續(xù)教育法》和《社會教育促進(jìn)法》，但形成推動終身教育的可操作性系列法規(guī)則是在20世紀(jì)末以后。20世紀(jì)六、七十年代以來，隨著終身學(xué)習(xí)、終身教育與學(xué)習(xí)型社會理念的興起與普及，歐美主要國家先后出臺了終身教育特別法或相關(guān)的法律。為順應(yīng)國際時勢，1996 年，韓國教育部直屬的社會國際教育局改編為終身教育局，并在其下設(shè)立了終身學(xué)習(xí)政策科，專門負(fù)責(zé)老年教育相關(guān)政策的制定。[5]1999年8月，韓國人力資源開發(fā)與教育部取消《成人及繼續(xù)教育法》和《社會教育促進(jìn)法》，出臺了《終身教育法》。[6]該法頒布的基本理念是每個人都有能力并且應(yīng)該被鼓勵終生學(xué)習(xí)，韓國由此成為繼美國(1976年)和日本(1990年)后的第三個制定終身教育特別法的國家?！督K身教育法》后經(jīng)歷了2001、2007(兩次)、2008、2009年共五次修改，此外還制定了《終身教育法實施法案及規(guī)定》《促進(jìn)終身教育的綜合案》等配套實施細(xì)則，以及每年發(fā)布的《終身教育白皮書》，[7]這些都成為韓國規(guī)范及拓展多元化終身教育活動的根本保障。

4.社會公正階段(2005年—現(xiàn)在)

20世紀(jì)60年代開始，韓國實行了長達(dá)近40年的人口控制政策，進(jìn)入21世紀(jì)后，韓國成為老齡化國家，一方面老齡化速度急速上升，另一方面生育率卻持續(xù)下降，人口總和生育率(TFR)①從1995年的1.65%下降至2005年的1.08%，成為世界上出生率最低的國家之一。[8]因此，韓國之前的人口控制政策出現(xiàn)了重要的改變，2003年12月成立了總統(tǒng)咨詢智囊機(jī)構(gòu)(即高齡化與未來社會委員會，后改為“少子高齡社會委員會”)，2005年5月頒布《少子化·高齡化社會基本法》，在鼓勵多生孩子的同時，也繼續(xù)關(guān)愛老年人群，尤其是賦予處境不利的弱勢老年人群平等享有教育機(jī)會與資源的權(quán)利，并計劃在2006—2020年期間發(fā)布3次“五年發(fā)展基本規(guī)劃”明確相關(guān)政策的基本方向及實施細(xì)則。其實在終身教育階段，法律已經(jīng)明確了優(yōu)先向老年人等邊緣群體提供平等和充足的學(xué)習(xí)機(jī)會的規(guī)定，到了社會公正階段，則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了這一規(guī)定，并制定了更為完善的實施細(xì)則。

經(jīng)歷了上述各階段的法律、政策的發(fā)展與調(diào)整之后，韓國已形成由福利部和教育部共同負(fù)責(zé)老年教育發(fā)展的二元管理模式。前者基于福利視角，旨在幫助老年人休閑娛樂，或者提高職業(yè)技能，著重老年教育設(shè)施與教員的配備、管理，行政和財政的管理和支持，以及老年教育宣傳和發(fā)展；后者基于教育學(xué)習(xí)視角，將老年教育納入終身教育的組成部分，擴(kuò)大老年人學(xué)習(xí)的機(jī)會與資源，著重老年教育政策制定和相關(guān)項目的開發(fā)管理，以及各教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和支持等。

二、韓國老年教育相關(guān)法律、政策的主要內(nèi)容

韓國沒有老年教育特別法，與老年教育的二元管理模式相對應(yīng)。韓國現(xiàn)有的老年教育相關(guān)法律主要有兩類法律淵源——老年人法規(guī)與教育法規(guī)。前者主要包括《老年人就業(yè)促進(jìn)法》《老年人福利法》和《少子化·高齡化社會基本法》，后者主要指《終身教育法》。此外，還有《老年教育專家培訓(xùn)計劃》這一特別政策。

1.《老年人就業(yè)促進(jìn)法》

韓國勞動部于1991年12月31日頒布了《老年就業(yè)促進(jìn)法》，共5章、21條。其立法的主要目的是確保老年人的穩(wěn)定就業(yè)，促進(jìn)老年人的崗位勝任能力，從而加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有關(guān)老年人就業(yè)促進(jìn)的主要規(guī)定有：第一，大量雇用老年人。雇主應(yīng)雇用年齡在55歲及以上的人在一年或更長時間內(nèi)工作。雇用比例依據(jù)不同行業(yè)計算，制造業(yè)為4%，房地產(chǎn)業(yè)為42%，商業(yè)支持服務(wù)17%，其他服務(wù)7%。第二，新雇用老年人。雇主應(yīng)新聘半老老人(50至54歲)或老老年人(55至64歲)作為保險工人。第三，繼續(xù)雇用退休老年人。工作場所設(shè)置退休年齡限制在57歲及以上的雇主應(yīng)當(dāng)繼續(xù)雇傭或者在三個月內(nèi)返聘他的退休工人，直到他們退休后的18個月或更長時間。[9]該法明確規(guī)定：政府有責(zé)任采取全面有效的措施，促進(jìn)雇用老年工人，確保他們穩(wěn)定就業(yè)。職責(zé)包括：政府應(yīng)收集和提供廣泛的就業(yè)信息，發(fā)展和培訓(xùn)老年人的職業(yè)能力，為企業(yè)提供指導(dǎo)和監(jiān)督，并支持他們改善老年雇主的工作環(huán)境，如建立老年人就業(yè)信息中心，提高老年人就業(yè)技能，提高他們的自立能力，并為企業(yè)主支付全部或部分老年員工培訓(xùn)的成本費用。

2.《老年人福利法》

現(xiàn)行《老年人福利法》于1981年制定，并于1989、1997年進(jìn)行了兩次全面修訂，從而奠定了為老年人提供并擴(kuò)大福利設(shè)施的基本框架。此后，2004、2007、2010年又進(jìn)行了三次部分修訂。該法頒布的根本目的是確保老年人有穩(wěn)定生活，保障他們的身體和精神健康。法律制定的基本理念是確保老年人被社會尊重，保證他們健康穩(wěn)定的生活，并給他們提供工作的機(jī)會，以及適合他們的個人能力和參與各種社會活動的機(jī)會。[10]《老年人福利法》由7章和62條及附則組成。其中，涉及老年教育的內(nèi)容有：“福祉設(shè)施部分”“老人社會參與援助”和“老年人就業(yè)擔(dān)當(dāng)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及運營”。該法明確提出，“提高個人長期就業(yè)的前景是終身學(xué)習(xí)的根本原則，因為老年人是一個知識和經(jīng)驗的蓄水池，他們有很大的潛力為社會的發(fā)展做貢獻(xiàn)。老年人豐富的知識和經(jīng)驗應(yīng)當(dāng)被延伸并發(fā)展，而不是被忽略或浪費”。根據(jù)第31條，老年福利設(shè)施大致可以分為四種類型：老年居住福利設(shè)施、老年醫(yī)療福利設(shè)施、老年休閑福利設(shè)施和老年婚姻介紹中心。其中，老年休閑福利設(shè)施可以進(jìn)一步分為老年福利中心、老年社區(qū)、老年課堂和老年娛樂中心。[11]

3.《終身教育法》

《終身教育法》包括總則、終身教育實施之基本計劃、終身教育振興院、終身教育師、終身教育設(shè)施、識字教育、終身學(xué)習(xí)結(jié)果的管理與認(rèn)定及補(bǔ)充規(guī)則等 8章，附則1 章，共 9 章；條文 46 條，附則文 7 條，共 53 條。[12]該法明確規(guī)定，“為了應(yīng)對全球日益以知識為基礎(chǔ)但卻老化的社會所帶來的挑戰(zhàn)，韓國政府和地方當(dāng)局最重要的是擴(kuò)大老年人的學(xué)習(xí)機(jī)會，優(yōu)先向邊緣群體提供平等和充足的學(xué)習(xí)機(jī)會。老年教育在很大程度上屬于通識教育范疇，可以在終身教育設(shè)施、公共圖書館、博物館、文化中心、國家劇院、地方活動、報紙和電視節(jié)目內(nèi)進(jìn)行。社會服務(wù)組織和其他非政府組織是老年學(xué)校的主要負(fù)責(zé)單位，如韓國母親課堂、韓國母親協(xié)會、韓國婦女協(xié)會、韓國青年協(xié)會、韓國阿爾派聯(lián)盟、韓國紅十字會、韓國童子軍協(xié)會、韓國女童子軍協(xié)會、基督教青年會、基督教女青年會和4H俱樂部②等，它們在提供志愿者工作和老年教育服務(wù)方面充當(dāng)著領(lǐng)導(dǎo)角色”[13]。

4.《老年教育專家培訓(xùn)計劃》

2003年，為了再培訓(xùn)老年教育相關(guān)設(shè)施(如老年學(xué)校、老年福利中心、老年大學(xué))的工作人員，以提高他們的工作效率和服務(wù)效率并培養(yǎng)老年教育專家，隸屬于韓國人力資源開發(fā)與教育部的教育發(fā)展院終身學(xué)習(xí)中心，授權(quán)附屬大學(xué)的22所終身教育學(xué)校提供老年教育專家培訓(xùn)項目，如梨花女子大學(xué)(Ewha Women University)、大邱大學(xué)(Daegu University)、淑明女子大學(xué)(Sookmyung Women University)和濟(jì)州大學(xué)(Jaeju University)等。該計劃的目標(biāo)群體是：老年教育相關(guān)設(shè)施的工作人員和管理人員，如老年大學(xué)、終身教育和老年福利領(lǐng)域的公務(wù)人員、終身教育教師或社會福利的教師、計劃從事老年教育的志愿者。

這些授權(quán)大學(xué)可以從兩處獲得資金資助：一是韓國教育發(fā)展院終身學(xué)習(xí)中心，中心保證為每所大學(xué)每年提供1 000萬韓元的固定財政支持；二是國家財政補(bǔ)貼，補(bǔ)助金主要用于導(dǎo)師報酬、計劃管理或運作及其他直接的教育費用。通常，提供培訓(xùn)課程的終身教育學(xué)校，每學(xué)期將招收約50—70名學(xué)員，教學(xué)時間超過90學(xué)分(在3個月內(nèi)完成)。為了從授權(quán)大學(xué)獲得證書，學(xué)員必須參加所有的課程學(xué)習(xí)，通過考試，課堂參與率必須超過80%。成為合格的老年教育專業(yè)人才，必須經(jīng)歷基礎(chǔ)教育、深化教育和專業(yè)教育三個階段[13]，如圖1所示。

圖1　老年教育專家培訓(xùn)階段

5.《少子化·高齡化社會基本法》

該法是韓國于2000年進(jìn)入老齡化社會后面臨老齡化速度急劇上升，同時在2005年又遭遇生育率嚴(yán)重下滑成為世界上出生率最低的國家之一后的產(chǎn)物。其頒布的主要目的是鼓勵生育，關(guān)愛老人，尤其是關(guān)注處境不利的老年人的學(xué)習(xí)機(jī)會與資源平等問題。該法頒布后，擬在2006—2020年間先后出臺和制定3次《五年發(fā)展基本規(guī)劃》。其中，第一次基本規(guī)劃(2006—2010年)口號為 “創(chuàng)建美好社會計劃 2010”：以扭轉(zhuǎn)出生率低下的趨勢和適應(yīng)高齡社會為目標(biāo)，圍繞創(chuàng)造有利于生育和養(yǎng)育子女的環(huán)境，建設(shè)在高齡社會提高生活質(zhì)量的基礎(chǔ)，提高和發(fā)揮少子高齡化社會的成長動力，營造適應(yīng)少子高齡化社會氛圍，增強(qiáng)政府政策效果等原則展開了有計劃的實施。[14]基本規(guī)劃中與老年教育相關(guān)的重要內(nèi)容有兩項：一項是將教育機(jī)會的平等性滲透到終身教育與信息化教育中；另一項是明確必須特別關(guān)照女性、殘疾人及農(nóng)村貧困地區(qū)等處境不利的弱勢老年人。

三、韓國老年教育相關(guān)法律、政策的主要特色

日韓是鄰國，韓國老年教育相關(guān)法律、政策的特色與日本非常相似，比如都堅持福利社會和終身教育立法理念，且法律、政策的體系構(gòu)架極為相近，[15]但此外也有一些特別之處。

1．以產(chǎn)出性老齡化理念為立法取向，旨在發(fā)揮人口老齡化積極功能

產(chǎn)出性老齡化(productive aging)，又稱“生產(chǎn)性老齡化”，最早由美國學(xué)者巴特勒(Butler)提出，主張從“優(yōu)勢”視角認(rèn)識老年人和老年期，將挖掘老年人口的潛能視為老齡化的應(yīng)對之策，一般被界定為“發(fā)揮個人能力從事商品和服務(wù)生產(chǎn)的老齡人口的任何活動，而這種貢獻(xiàn)并不考慮老年人是否得到報酬”。從實現(xiàn)方式看，產(chǎn)出性老齡化包括了兩種活動：一是外向性活動，如繼續(xù)工作、志愿服務(wù)、照料他人；二是內(nèi)向性活動，如繼續(xù)學(xué)習(xí)、發(fā)展能力、自我照料、自我實現(xiàn)等。從功能看，產(chǎn)出性活動首先可以改善個人與家庭的福祉，如增加老年人的收入，提高其自養(yǎng)能力，因而可以減少老年人對親屬的依賴；發(fā)展能力、拓展社會資本和繼續(xù)社會化，有利于其維持自信心和效能感，緩解離群索居對身心功能造成的損害，促進(jìn)健康老齡化。其次可以助益經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如老年人延長職業(yè)生涯可為經(jīng)濟(jì)發(fā)展儲備豐富的人力資源；有助于社會保障資金的積累；還可降低公共服務(wù)成本。最后有利于推進(jìn)社會建設(shè)，如老年人參加產(chǎn)出性活動，既能愉悅自己又能關(guān)愛他人，有利于社會團(tuán)結(jié)和代際和諧。[16]正是在產(chǎn)出性老齡化理念的影響下，韓國直接頒布《老年人就業(yè)促進(jìn)法》以促進(jìn)老年人崗位勝任能力，并在《終身教育法》中鼓勵任何個人或利益團(tuán)體都可以開展老年教育項目。同時，他們還可以自主制定相關(guān)的制度和規(guī)則，自由選擇場地、指派指導(dǎo)員、設(shè)計課程表、選擇課程和教材等。在這些基于產(chǎn)出性老齡化理念制定的法律的推動之下，韓國人口老齡化的積極功能得到最大限度的發(fā)揮。

2．福利政策法規(guī)與終身教育政策法規(guī)互為補(bǔ)充，共同促進(jìn)老年教育發(fā)展

與福利部和教育部雙重管理老年教育相對應(yīng)，韓國的老人福利法規(guī)與終身教育法規(guī)互為補(bǔ)充、相得益彰，共同在老年教育發(fā)展中發(fā)揮保障作用。例如，韓國的老年課堂、老年福利中心和老年協(xié)會的老年學(xué)校與老年大學(xué)都是依據(jù)《老年福利法》建立的，其中，老年課堂依據(jù)第36條，“通過健康促進(jìn)和收入保障等課程豐富老年人生活”；老年福利中心依據(jù)第18條第一款第五項，“提供各種咨詢、衛(wèi)生保健、娛樂和人文教育等”；老年協(xié)會的主要目標(biāo)就是“保障老年人有一個更好的生活并促進(jìn)老年人的福利生涯”。而衛(wèi)生福利部的終身福利中心、大學(xué)的終身教育院和宗教組織的老年學(xué)習(xí)機(jī)構(gòu)等都是依據(jù)《終身教育法》建立的，例如，終身福利中心大部分項目“旨在滿足社會成員主動參與社會活動的需要，并提供給他們豐富的、多樣化的學(xué)習(xí)機(jī)會；服務(wù)對象不限于老年人，還包括女性、殘疾人等邊緣群體；開設(shè)的老年教育項目有韓語、算術(shù)、個人愛好、體育鍛煉、風(fēng)景輔導(dǎo)、野餐和敬老活動等，主要的教育方式是娛樂形式并與個人興趣相關(guān)”?！督K身教育法》第30條規(guī)定，“大學(xué)附設(shè)的終身教育院，是在大學(xué)校長的管理責(zé)任下，并且根據(jù)各大學(xué)的條件及特點為舉辦終身教育而設(shè)立的教育機(jī)構(gòu)；主要招收55歲或60歲以上的老年人；針對老年學(xué)習(xí)者和老年教育專家開設(shè)兩類課程；課程內(nèi)容包括社會福利系統(tǒng)、健康與衛(wèi)生保健、老年人與經(jīng)濟(jì)、老年人與政策、社會變革、理解文化與國際關(guān)系等”[14]。而村里基督教老年學(xué)校(Chung-nung Christian Senior Citizen School)的目標(biāo)則“以基督教為基礎(chǔ)，幫助老年人適應(yīng)社會，緩解孤獨和疏離感，并從終身教育角度幫助老年人更好地了解青年一代”。

3．完善的老年教育專家培訓(xùn)制度，培養(yǎng)老年教育高級人才

與美國、日本等老年教育服務(wù)人才和師資培養(yǎng)制度隸屬于成人教育或終身教育法規(guī)制度不同，韓國制定了專門的《老年教育專家培訓(xùn)計劃》，旨在為老年教育服務(wù)領(lǐng)域培養(yǎng)充足的有勝任能力的高級人才。如前所述，該計劃詳細(xì)地規(guī)定了老年教育專家培訓(xùn)的目標(biāo)群體、資金來源、招生規(guī)模、課程設(shè)置、考核評價等內(nèi)容。此外，還有老年人協(xié)會的老年大學(xué)，依法在規(guī)模、財力、社會認(rèn)可等方面優(yōu)于老年學(xué)校而建立，其目的也是為了滿足老年設(shè)施管理人員和工作人員繼續(xù)學(xué)習(xí)的需求，為老年人培養(yǎng)教育專家，最終實現(xiàn)該領(lǐng)域的從業(yè)者可以更好地服務(wù)于老年人。老年大學(xué)受老年人協(xié)會管理，必須遵循如下規(guī)則：每個區(qū)促進(jìn)老年人參與各種活動的教育項目要有所不同；項目面向60歲以上的老年人；提供3年的學(xué)習(xí)項目；學(xué)完所有課程后，學(xué)員授予課程證書；畢業(yè)后，他們可以繼續(xù)申請研究生學(xué)習(xí)項目?？傊?，韓國相對完善的老年教育專家培訓(xùn)制度非常具有特色，為老年教育事業(yè)培養(yǎng)了許多高級人才。

四、韓國老年教育相關(guān)法律、政策對我國的啟示

通過對韓國老年教育相關(guān)法律、政策的發(fā)展與內(nèi)容的考察，我們發(fā)現(xiàn)韓國老年教育相關(guān)法律、政策的體系構(gòu)架雖然與西方國家尤其是日本的非常相似，但也依然有其特色。在相對完備的法律、政策的推動之下，韓國的老年教育發(fā)展較快且成效顯著。不過，韓國老年教育在實踐過程中也出現(xiàn)了一些問題，比如，與老年教育緊密相關(guān)的勞動部、教育部和福利部在老年教育實施過程中權(quán)責(zé)不明確，存在推卸責(zé)任、工作失職的現(xiàn)象；老年教育專業(yè)人才流失，老年教育質(zhì)量低下；老年教育無法滿足老年人的情感和就業(yè)需求等。[3]管窺這些問題，可以推測它們或許與老年教育相關(guān)法律、政策的規(guī)定中存在的缺漏有關(guān)。比如，由于老年教育特別法的缺失，導(dǎo)致三個部門在管理并發(fā)展老年教育時缺少了如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的法律依據(jù)；或者因為老年教育法條本身存在沖突，從而引發(fā)了各部門之間的矛盾和推諉。此外，還可能因為老年教育法律、政策的制定一開始便違背了老年教育基本的科學(xué)規(guī)律(如忽略老年學(xué)習(xí)者的需求，脫離社會大眾對老年教育認(rèn)知不足的實際等)，因此后期才會出現(xiàn)法律、政策執(zhí)行不力的情形等。總體而言，韓國與中國是一衣帶水的鄰邦，再加上日本，都同屬于儒教文化圈，三國在對待老年人的認(rèn)知與態(tài)度上有一個共同的文化基礎(chǔ)，即孝道。因此，在相同的文化背景下，韓國老年教育相關(guān)法律、政策的特色也好，缺漏也罷，無疑都對我國有著啟示作用。

1.堅持以優(yōu)勢視角的老齡化理念為立法取向

20世紀(jì)90年代之前，西方主要的老齡化理論(如脫離理論、成功老齡化、健康老齡化)都是將老年視為喪失期(即身體健康、經(jīng)濟(jì)地位、與家庭與社會的聯(lián)系和生存目標(biāo)與意義的喪失)，將老年人視為福利國家的負(fù)擔(dān)與拖累，會給社會帶來壓力或危機(jī)——基于這樣一個視角下的老齡化應(yīng)對之策自然也是被動消極的。而在20世紀(jì)90年代以后，越來越多的學(xué)者意識到了老齡化的積極方面，提出了諸多優(yōu)勢視角下的老齡化理論(如產(chǎn)出性老齡化、積極老齡化、精神性、超老化觀感與智慧等)，將老年視為畢生發(fā)展的一個時期，不否認(rèn)老年期的脆弱、依賴，更加強(qiáng)調(diào)老年期的差異與積極發(fā)展，尤其是精神與智慧的發(fā)展，在這樣一個優(yōu)勢視角下的老齡化應(yīng)對之策也自然是積極主動的。所以，在韓國老年教育法律中，《老年人就業(yè)促進(jìn)法》是一部非常重要的法律，其內(nèi)容倡導(dǎo)鼓勵老年人接受就業(yè)、培訓(xùn)、輔導(dǎo)，并參與社會活動等。在該法律的保障之下，韓國老年人就業(yè)率非常之高。據(jù)OECD統(tǒng)計，65—69歲的韓國老人2011年的就業(yè)率為41.0%，是OECD成員國平均值(18.5%)的2.2倍，遠(yuǎn)高于日本(36.1%)和美國(29.9%)等國家，達(dá)到了全球最高水平；2015年，韓國75歲以上老人就業(yè)率達(dá)17.9%，在25個OECD成員國中位居首位。[17]

反觀我國20世紀(jì)80年代起步的老年教育，主要是在《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》(中發(fā)〔1982〕13號)和1982年《中華人民共和國憲法》的保障下展開的。它們與90年代中期頒布的《老年人權(quán)益保障法》所貫徹的立法思想一致，即：老年人是一個弱勢群體，他們的各種權(quán)益包括受教育權(quán)需要被特別保護(hù)。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著終身教育、終身學(xué)習(xí)理念的傳播，我國一些地方省市陸續(xù)出臺了《老年教育條例》和《終身教育促進(jìn)條例》，開始注重老年人作為學(xué)習(xí)者的主體身份，即關(guān)注老年人的內(nèi)向性活動(繼續(xù)學(xué)習(xí)、發(fā)展能力、自我照料、自我實現(xiàn))，但在促進(jìn)老年人的外向性活動(如就業(yè)、志愿服務(wù)、照料他人)方面的規(guī)定依然有限，這種情形可能會制約我國近2.5億人口的老年人力資源發(fā)揮積極的作用。

2.依據(jù)老年教育發(fā)展規(guī)律完善老年教育相關(guān)法律、政策體系構(gòu)架

韓國一直非常重視對法律、政策的修訂與完善，如分別五次修訂《終身教育法》和《老年人福利法》，修訂的目的也是為了保障法律、政策的適用。但若修訂缺乏科學(xué)性，反而會適得其反。所謂科學(xué)性，首先必須依據(jù)老年教育規(guī)律完善老年教育相關(guān)法律、政策體系，比如補(bǔ)充高等教育辦老年大學(xué)、老年教育專門人才培養(yǎng)、處境不利老年人的特殊教育、老年人的就業(yè)與培訓(xùn)等規(guī)定。

在我國，老年教育一直屬于非正規(guī)教育體系，它與國民正規(guī)教育體系就像兩條平行軌道，這種分裂情況對于建構(gòu)終身教育體系，保障全體公民的終身學(xué)習(xí)權(quán)是極為不利的。同時，老年教育專門人才的培養(yǎng)與管理缺失也一直是導(dǎo)致老年教育質(zhì)量不高的重要原因之一。此外，我國現(xiàn)行老年教育條例中對處境不利老年人的學(xué)習(xí)問題和老年人的就業(yè)與培訓(xùn)問題也缺乏關(guān)注。這些法律、政策的缺漏可能會令教育公平在我國的實現(xiàn)從一開始就喪失了法制保障的基礎(chǔ)。而在韓國老年教育實踐體系中，大學(xué)終身教育院的老年教育相當(dāng)繁榮，這與《終身教育法》和《老年教育專家培訓(xùn)計劃》的頒布緊密相關(guān)，而相當(dāng)高的老人就業(yè)率又與《老年人就業(yè)促進(jìn)法》的出臺分不開，處境不利老年人的教育權(quán)利也得到了《終身教育法》和《少子化·高齡化社會基本法》的特別保障。雖然這些法律、政策在韓國實際的執(zhí)行和落實還存在某些問題，但畢竟只有先做到有法可依，才會有最終實現(xiàn)法治化的可能。

3.依據(jù)法律、政策發(fā)展規(guī)律修訂老年教育相關(guān)法律、政策中不合理規(guī)定

科學(xué)性的另一層含義是依據(jù)法律、政策自身發(fā)展規(guī)律來修訂老年教育相關(guān)法律、政策中不合理的內(nèi)容。主要指兩方面：一是修訂條款使法律、政策具有可操作性。如果條款只有號召、鼓勵之意，并沒有針對實際問題的具體規(guī)定，這恰如形同虛設(shè)。如韓國《終身教育法》的推行，離不開《終身教育法實施法案及規(guī)定》《促進(jìn)終身教育的綜合案》等配套的實施細(xì)則。細(xì)則澄清了終身教育概念及《終身教育法》與其他法律的關(guān)系，并規(guī)定了建立兩級終身教育振興計劃、三級推動體制的支持體系，以及終身教育專職人員與培訓(xùn)機(jī)制，[18]這令《終身教育法》更加具體和完善。因此，有學(xué)者進(jìn)一步提出“在教育領(lǐng)域可以實行軟法與硬法的混合治理方式”③來擴(kuò)大教育法治的范圍并提高教育法治建設(shè)的質(zhì)量。[19]比如，對老年人、政府、學(xué)校、社會團(tuán)體或組織等法律主體的權(quán)責(zé)與義務(wù)在硬法(《終身教育法》)中加以明確，而對不適合硬法調(diào)整的內(nèi)容(如學(xué)術(shù)研究、教育教學(xué))可由《終身教育法實施法案及規(guī)定》《促進(jìn)終身教育的綜合案》作出指引性規(guī)定，同時授權(quán)政府、學(xué)校、社會團(tuán)體或組織等法律主體通過章程等軟法規(guī)范在一定范圍內(nèi)作出選擇，通過軟法對硬法的有益補(bǔ)充和細(xì)化，助推法律、政策的實施。

二是保持法律的一致性及法律與政策的一致性。首先，法律之間必須保持一致性，否則會造成實施中產(chǎn)生諸多矛盾，同時也會削弱法律自身的效力。如，韓國老年教育的實施主要是在《終身教育法》與《老年人福利法》的雙重管理之下。按照《終身教育法》規(guī)定，贊助者首先要擁有總章程中規(guī)定的設(shè)施與設(shè)備，然后在人力資源開發(fā)和教育部申請和登記，建立學(xué)校形式的終身教育設(shè)施。而與此相反，根據(jù)《老年人福利法》，國家或地方自治團(tuán)體應(yīng)為老年人設(shè)立娛樂福利設(shè)施，但其他需要修建此類設(shè)施的團(tuán)體則應(yīng)向市長或區(qū)主席獲得允許申請。[20]顯然，因為法條規(guī)定不一致，導(dǎo)致韓國在建立老年人設(shè)施時產(chǎn)生了矛盾沖突。其次，保持法律與政策的一致性。法律與政策在現(xiàn)實生活中的關(guān)系是：一方面，政策填補(bǔ)著立法空白，另一方面，政策與法律相輔相成；一方面，政策條款使法律更為完整，另一方面，政策輔助法律實施；一方面，政策轉(zhuǎn)化為法律，另一方面，政策過程需要法律規(guī)范。[21]所以，在制定老年教育相關(guān)法律與政策時，保持二者的一致性而不是令其對立或分裂，這非常重要。

目前，我國除地方有專門的老年教育條例外，國家有關(guān)老年教育的規(guī)定主要體現(xiàn)在《教育法》和《老年人法》，以及《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》和《老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》兩部政策文件中。仔細(xì)研讀發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)規(guī)定都相對宏觀，缺乏操作性，也沒有體現(xiàn)硬法與軟法混合治理的方式，而且在老年教育相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的規(guī)定方面也有不一致的地方。例如，《老年人法》第7條規(guī)定：“保障老年人合法權(quán)益是全社會的共同責(zé)任。國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)。”但對于各自要承擔(dān)怎樣的職責(zé)并沒有相應(yīng)的具體規(guī)定，而地方老年人法的相關(guān)規(guī)定各不相同，也不明確。如福建規(guī)定老年人力資源開發(fā)是人力資源和社會保障部門的責(zé)任，但上海則沒有這方面的規(guī)定。此外，福建、上海、太原、河北、寧波等地終身教育促進(jìn)條例中老年教育的負(fù)責(zé)部門也各不相同，有政府負(fù)責(zé)的，有教育部和民政部負(fù)責(zé)的，有政府和老齡機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的，還有政府與教育、民政及其他部門共同負(fù)責(zé)的；而且，不管由誰負(fù)責(zé)，各主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任都沒有具體規(guī)定?？梢?，要想提高我國老年教育的整體質(zhì)量，修訂已有的法律和政策并令二者保持一致性，是現(xiàn)階段重要的工作之一。

注釋：

①指每個15—49歲育齡婦女平均擁有孩子的數(shù)量。

②4H指“保持清醒的頭腦(head)，具有一片忠心(heart)、能干的雙手(hands)和健康(health)的體魄”的首字母縮寫。該俱樂部于20世紀(jì)初起源于美國，1913年傳入加拿大，后遍布?xì)W美國家，并得到了迅速的發(fā)展和壯大。

③硬法(hard law)是指由國家制定或認(rèn)可的、建立在嚴(yán)格的法律位階和單向傳達(dá)的命令—控制機(jī)制基礎(chǔ)上、具有程序性、可訴性和強(qiáng)制約束力的法律規(guī)則；軟法(sort law)相對于硬法而言，是指具有開放性、可選擇性、非強(qiáng)制性、不可訴性、形式上具有多樣性等特征的法律規(guī)則。