中國終身教育發展的宏觀路徑分析

□ 湯曉蒙

在中國終身教育宏觀研究中，終身教育發展的現實基礎和宏觀路徑問題值得關注。現有研究多致力于描繪終身教育體系的未來圖景，以及在此藍圖關照下的現實批判，少有人深入思考終身教育所面臨的現實基礎，而這恰恰是邁向未來圖景的出發點。進一步看，在現實基礎和未來圖景之間，還有很長的距離，如何跨越這段距離，并非一個藍圖就能解決，我們需要在兩者之間搭建前進的階梯——宏觀路徑。本文希望在分析終身教育現實基礎的前提下，提出我國終身教育發展的宏觀路徑。

一、中國終身教育宏觀發展的基本問題

1.中央與地方關系與終身教育發展問題

中央與地方關系對終身教育發展具有決定性作用。因為“中央與地方關系問題帶有根本性，尤其是像中國這樣的超大型國家，似乎一切表象問題的根源都可以溯及中央與地方關系本身的痼疾”[1]。因此，1978年以來的歷次行政體制和教育體制改革，都將處理中央與地方關系作為核心內容和突破口。而在終身教育領域，中央與地方政府關系又表現獨特。與中國歷次教育改革“自上而下”“中央集主導和主體于一身”的模式不同，終身教育發展呈現出“自下而上”的發展方式，這對于中央集權式的教育管理體制可以說是一場“意外”。在這場“意外”中，中央政府只是扮演了方向主導者的作用，而地方政府卻成為實踐和創新的主體，甚至反過來影響和推動了中央終身教育政策的制定。那么，這種中央與地方政府在教育領域的新動向真的只是一場“意外”，還是預示著中國終身教育發展新的道路？在終身教育體系構建過程中，中央與地方將各自發揮怎樣的作用？兩者在這一進程中的關系如何？誰會在終身教育體系構建中發揮主體性作用？這些問題值得深入探討。

2.區域發展不均衡與終身教育發展問題

我國作為國土遼闊、地區經濟和教育發展差異巨大的發展中國家，終身教育發展面臨著比發達國家更大的困境，因為“發展中國家和經濟轉型國家面臨著雙重挑戰，他們既需要解決教育機會、質量、平等等長期未能得到處理的問題，同時還要建設一個終身學習體系”[2]8。而中國還要面臨另一種挑戰，即終身教育發展的地方差異問題。中國要贏得這三重挑戰，建立完善的終身教育體系，將需要幾十年甚至更長的時間。在此過程中，終身教育區域發展戰略應該選擇何種宏觀路徑，是必須考慮的問題。中國終身教育始于福建、上海、北京、江蘇等東部發達地區，此后，中西部其他省份也相繼提出終身教育發展目標，但實踐水平與東部差距很大。那么，終身教育發展與區域發展水平之間是否存在一定關系？這種關系是怎么樣的？面對中國區域發展的巨大差異，不同區域終身教育是可以同步發展，還是根據區域發展差異由東向西逐步發展？回答這些問題，是構建國家終身教育體系的前提。

3.國民教育體系與終身教育體系關系問題

雖然研究者在理論上都認為終身教育體系應該包含正規教育、非正規教育、非正式教育等各級各類教育，但實踐中的終身教育體系卻未把國民教育體系的各級各類教育納入其中。這說明，我國終身教育體系的實然與應然之間還存在巨大差距。終身教育體系構建總會因為各種客觀和主觀條件的約束而不能達到理想狀態，不是所有教育形式都能同時快速地響應并貫徹終身教育理念，成為終身教育體系的有機組成部分。那么，在終身教育體系構建過程中，從實然狀態到應然狀態是否要經歷長時間的漸進過程？在此過程中是否存在各級各類教育融入或說被納入終身教育體系的時序問題？如果存在這種時序，其背后的制約因素又是什么？這些問題是實踐中構建終身教育體系無法回避和繞過的。

二、中國終身教育宏觀發展的現實基礎

近年來，我國構建終身教育體系、建設學習型社會的戰略目標在各地區不同程度地得以推進。隨著實踐的不斷深入，終身教育宏觀發展的路徑問題需要進一步明確。但前提是我們需要明了社會究竟為終身教育發展提供了怎樣的環境和基礎，弄清楚我們究竟站在一個什么樣的出發點上，距離目標還有多遠，以及能夠以什么樣的方式實現這一目標，這便是現實基礎研究的價值所在。

1.中央與地方關系對終身教育的影響

首先是中央與地方關系改革成果的影響。無論是行政管理體制改革還是教育行政體制改革，中央與地方關系調整都取得了巨大進步和成就，其根本特征是“由人治到法治”“由集權到放權”。國家行政管理體制層面，權力逐步下放，權力結構日趨合理；機構改革取得進展，機構設置趨于合理；法制化取得進展，立法權限由中央高度集權的一級立法體制變為中央和地方二級立法體制，為中央與地方關系的法制化奠定了基礎。教育行政管理體制方面，中央教育行政部門轉變職能、簡政放權，加強宏觀調控，擴大地方教育管理權和學校辦學自主權，基本上形成了權力配置相對合理、權責分配基本相稱、統籌協調相對有力的教育管理體制。國家行政管理體制和教育體制改革在中央和地方關系方面的成就為終身教育變革奠定了良好的外部制度基礎。這種基礎性的影響不僅是制度層面的，更是改革理念層面的。因為在教育管理體制改革中，行政改革理念是更持久的影響因素，它將促使教育行政管理中的中央與地方關系向有利于終身教育發展的方向改進。

其次是中央與地方關系存在問題對終身教育的影響。對中央與地方關系存在問題的強調，緣于終身教育是一種由表及里都異于現有教育的新形式，未來的教育管理體制也將是異于現有體制的新體制。現有教育管理體制不做徹底變革，就無法真正達到終身教育的要求。面向終身教育的教育管理體制應在橫向和縱向兩個方面做出調整。橫向上，各級政府的教育治理轉向多部門協作，教育管理機構也開始了職責調整和功能整合。“在一些OECD成員國，政府在學習體系中的作用已經從教育的公共財政支持和提供轉向創造一個靈活的政策和可調整的框架。”[2]59-60但我國教育管理部門更傾向于作為垂直管理體系的一部分，并未體現出與其他同級政府部門融合的趨勢。盡管近年來在上海等地出現了終身教育的協調機構，但多作為教育部門的一個附屬組織存在，級別不高，不能發揮跨部門的協調和溝通作用。縱向上，終身教育的地方化特征要求政府充分放權，因為在國際終身教育發展中，“從中央教育行政部門向地方教育管理部門、社區、高中后學習機構和學校轉移責任是一個共同趨勢”[2]71。但就我國教育行政分權情況來看，還存在分權力度不夠、權責區分不明、教育行政管理體制的功能定位不符合終身教育要求等問題，并未擺脫中央集權的權力架構和傳統政治體制下“管理”的基本思路。雖然《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》指出，“以轉變政府職能和簡政放權為重點，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務水平”[3]，但要真正實現終身教育所要求的中央與地方協調的管理體制，尚有很長的路要走。

2.區域發展差異對終身教育的影響

國家終身教育體系由不同層次的區域終身教育體系構成，完善的終身教育體系要在區域之間實現均衡發展。但我國地域遼闊、發展極不平衡，東部、中部、西部、東北等四大經濟地帶之間存在發展水平差異，影響著國家終身教育的整體發展水平。

東部地區經濟和教育水平遠高于其他地區，為終身教育發展奠定了良好基礎。經濟方面，東部作為經濟發達地帶，已經步入工業化后期，現代化進程逐步深化、城市化水平不斷提高。未來，東部將按照《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出的“支持東部率先發展”的戰略要求，“發揮對全國發展的支撐引領作用，增強輻射帶動能力”[4]，為終身教育保持高水平發展提供堅實基礎。教育方面，東部教育近幾十年實現了四大跨越：20世紀80年代普及小學教育、90年代初普及九年義務教育、90年代末逐步普及高中教育、21世紀初向高等教育大眾化和普及化發展，為東部教育現代化和終身教育發展奠定了良好基礎。雖然目前東部地區的終身教育實踐尚處于初級階段，主要范圍仍局限于國民教育體系以外的非正規和非正式教育，但終身教育實踐已涵蓋了大部區域。在可以預見的未來，東部地區終身教育將始終作為我國終身教育發展的引領者。

中部和東北地區具有類似的特征，在“中部崛起”和“振興東北”戰略的支持下，中部和東北地區經濟和教育獲得長足發展，為終身教育奠定了一定基礎。經濟方面，中部地區是承東啟西、平衡全國的重要區域，東北地區則是老工業基地，二者歷來都是國家發展不可忽視的區域。目前，中部和東北地區經濟剛剛進入工業化中期階段，部分地區開始接近和超過東部平均水平，邁入工業化后期。總體來看，中部和東北地區經濟發展已經為教育現代化和終身教育發展奠定了較為扎實的基礎。教育方面，中部和東北地區教育基礎扎實，實力雄厚，但尚存在人口壓力大、教育觀念落后、教育結構失調、經費不足等問題，尚不具備全面實施終身教育的條件，但隨著經濟結構戰略性調整、工業化和城市化進程加快，中部和東北地區將迎來終身教育的大發展。

西部地區的經濟和教育發展為終身教育提供的基礎相對薄弱。經濟方面，西部經濟發展遲緩，大多數地區處于工業化初期，少數邊遠農村地區仍處于前工業化社會。受產業結構、發展速度和科技水平等因素影響，西部經濟尚未對終身教育發展提出明確需求。教育方面，教育基礎和發展水平滯后，教育現代化處于啟動階段。受人口素質較低、觀念落后、教育投資不足等因素制約，西部終身教育發展基礎薄弱，尚不具備向終身教育轉變的條件。

3.功利性發展目標對終身教育的影響

終身教育體系的實然狀態及其背后的發展理念，是關系終身教育體系構建的另一個重要基礎。目前我國的終身教育體系與理想狀態還有很大差距。首先，當前的終身教育體系將國民教育體系排除在外，在理念上并未將終身教育視為涵蓋各級各類教育的宏大體系。其次，終身教育理念在管理者、推動者和實施者中尚未真正普及，在理論和認識上存在誤區，影響終身教育實踐的方向和質量。造成實然與應然差距的原因既有終身教育自身規律、國際趨勢的影響，也有發展階段、文化傳統等國情因素的影響。從國際趨勢來看，終身教育發展經歷了從功利性目標走向功利性與超功利性目標相契合的過程。在起始階段，各國發展終身教育的直接意圖和著眼點在于使國民更好地生存，進一步促進科技和生產發展，體現出強烈的功利化傾向。但功利目的并非終身教育發展的根本目的，它必須面對由社會生活復雜化造成的人性問題。因此，20世紀80年代以來，人們開始強調“重新思考和擴大‘終身教育’這一觀點的內涵，在繼續重視終身教育使人適應工作和職業變化作用的同時，還要重視終身教育在鑄造人格、發展個性，以及增強批判精神和行動能力方面的意義”[5]。從這一時期開始，發達國家日益突出超功利性目標，將培養健全的人格作為教育的終極目標。羅伯特·哈欽斯更提出了超功利性的終身教育終極目標論，認為教育的根本目的不僅是為了“國家的繁榮”，還應該使個人的自我能力得到極大發展、人格臻于完善。[6]22-23

但對中國來說，超功利性階段的到來恐怕尚需時日。因為在經濟發展壓力的驅使下，功利性目標“在發展中國家具有更為迫切的意義”[7]65。我國終身教育的產生就緣于適應社會需要、提高國民學歷層次等功利性目標。作為最早進入終身教育體系的教育形式，成人教育、繼續教育、社區教育等所具有的直接性和有效性，恰好滿足了這種功利性要求。“雖然作為終身教育重要基礎的成人教育實踐取得了相當大的發展，但從本質上說，卻還沒有能擺脫實利主義思想的束縛，并且在制度上亦還沒有建立起符合終身教育理念的體系。因而成人教育實踐往往呈現出功利性、片面追求經濟效益、缺乏整體規劃、具有強烈短視傾向等特征。”[6]204在世界終身教育發展走向功利性與超功利性目標相統一的趨勢下，我國終身教育面臨的困難不僅包括客觀基礎的制約，更受到功利心態的影響，這是制約終身教育發展的深層因素。

三、中國終身教育發展的宏觀路徑

終身教育發展的現實基礎，反映出社會發展現實和人的終身發展需要之間的矛盾。解決這一矛盾是一個長期的過程，這個過程中的路徑選擇，是實現構建終身教育體系、建設學習型社會戰略目標的重要問題，本文認為我國終身教育發展將遵循以下三條宏觀路徑。

1.路徑之一：中央與地方的互動發展

根據終身教育的基本特征、我國終身教育實踐和社會發展趨勢，在我國終身教育體系的構建和運行中，中央與地方的作用及其關系將呈現“中央為主導、地方為主體的互動發展模式”，如圖1所示。

圖1　中國終身教育體系構建中的中央與地方互動機制

所謂“中央為主導”，即作為國家終身教育體系的統領者，中央在終身教育體系構建過程中發揮宏觀控制、制定政策法規、確定發展方向、協調地方關系的作用，而不是傳統意義上的中央控制和集權。“地方為主體”有動態和靜態兩種含義：動態的“地方為主體”是指在終身教育體系構建過程中，地方是終身教育的主要承擔者；靜態的“地方為主體”是指在國家終身教育體系中，地方終身教育體系是核心要素。終身教育系統的重心不在中央，而在各級地方，即“重心下移”。“互動發展”是指在終身教育體系構建過程中，既不表現為傳統教育改革的中央集權、自上而下的特征，也不是地方完全自主的分權方式，而是地方在中央政策引導下，發揮自身能動性和創造性，構建具有地方特色的終身教育體系，并在此過程中影響中央終身教育政策，中央新政策又進一步引導地方終身教育發展，如此往復，形成互動態勢。[8]

中央為主導、地方為主體的互動發展模式，既強調中央的宏觀指導和調控職能，更注重地方的主體性。地方終身教育實踐已初步探索出適合本地域特點和要求的發展路徑，這種以地方實踐為發端的發展路徑，對中國終身教育乃至整個教育都具有重大的實踐意義。因為對于中國中央集權式的教育管理體制來說，自上而下的教育改革是已經被內化到人們思維中的慣常方式，“地方為主體”“自下而上”的發展方式對這種慣常模式的打破就具有了深遠的意義。

2.路徑之二：區域非均衡協調發展

中央和地方在終身教育體系構建上持有不同的立場和態度：在區域發展不均衡的情況下，各地區只能根據自身社會經濟和教育發展水平制定發展戰略，而國家則需要在兼顧整體地方發展的同時制定整體發展戰略。據此，我國終身教育的區域發展將呈現為“自東向西梯度推移的區域非均衡協調發展模式”。

“終身教育發展的梯度推移”包括以下觀點：(1)終身教育區域發展水平大致符合經濟發展中四大地帶的劃分。東部作為發達地區，終身教育水平最高；中部和東北作為中等發達地區，終身教育處于中等水平；西部作為欠發達地區，終身教育水平最低。(2)東部地區終身教育開創了諸多新途徑和新思路，成為終身教育制度和實踐創新的引領者，可以視為終身教育發展的高梯度地區。而中部、西部和東北地區終身教育實踐不夠活躍，形式不夠多樣，多是對中央政策的機械回應，缺乏創新行動和成果，屬于終身教育發展的低梯度地區(第二梯度和第三梯度)。(3)高梯度地區的終身教育創新會通過影響國家終身教育政策、省際終身教育交流等形式影響低梯度地區，實現梯度推移。(4)終身教育由高梯度地區向低梯度地區推移，以低梯度地區達到終身教育發展條件為前提(如圖2)。“非均衡協調發展”是指非均衡發展基礎上的協調發展，其基本含義是：(1)受區位和發展基礎等因素影響，不同地區終身教育發展的效率、速度和水平存在差距，不可能均衡發展。(2)區域間終身教育應該有差別的發展。通過促進影響國家終身教育發展全局的地區進行終身教育創新，可以帶動其他地區的發展。(3)終身教育的區域發展，既要強調國家政策的導向作用，更要強調現實基礎的約束作用；既要強調后發地區的平等權利和積極性，又要強調發達地區終身教育利益的相對獨立性。[9]

圖2　中國終身教育發展的梯度推移

非均衡協調發展順應了區域教育發展的一般規律，有利于終身教育最終實現均衡。非均衡發展和協調發展是對立統一的關系和過程，兩者需要綜合運用，不能割裂。但在這一對關系中，非均衡是我國終身教育發展趨勢的核心表現，它是由地方發展差異決定的；而協調發展則是在非均衡基礎上的制度保障，體現了國家在終身教育區域發展中的主觀意愿，是在地區差異客觀基礎上進行的政策調整。

3.路徑之三：各級各類教育漸次融入終身教育體系

目前我國終身教育體系構建面臨的一個重要問題是擴大體系涵蓋范圍，使國民教育體系進入終身教育體系，但這一過程不可能在短時間內完成。國民教育體系內各級各類教育的特點和終身教育主體的理念，決定了各級各類教育融入終身教育體系的難度和時長不同，將呈現“各級各類教育漸次融入終身教育體系的發展模式”。

如前所述，當前我國終身教育發展更多指向使個體適應不斷變化的工作職業要求、促進社會生產發展的功利性目標，因此，職業教育將是我國終身教育體系下一步要吸納的首要目標，這與國際終身教育發展經驗相一致。正如經合組織所強調的，建立健全開放、動態和終身性的職業教育體系是未來職業教育的發展趨勢。[10]《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》也提出，“到2020年，形成適應經濟發展方式轉變和產業結構調整要求、體現終身教育理念、中等和高等職業教育協調發展的現代職業教育體系”[3]。國務院日前印發了《關于推行終身職業技能培訓制度的意見》，表明職業教育融入終身教育體系正付諸實踐。職業教育對于終身教育體系的重要性不僅在于職業教育豐富了終身教育思想，還在于其作為最活躍、最有特色的部分，為終身教育提供了新鮮內容和形式。因此，職業教育將成為國民教育體系中最先融入終身教育體系的教育類型。

高等教育在終身教育發展中值得特別關注，因為它為終身教育提供了必要的組織框架。而終身教育也對高等教育提出了新的要求：高等教育應從教育的“最高階梯”轉變為終身教育的“鏈中一環”，從單一的精英教育，到多樣、開放的大眾化教育；高等教育應在新的、體現終身教育理念的哲學思想下發展。但是目前的高等教育卻難以達到上述要求：教學和教師依舊固守傳統，沒有發生有利于終身教育的變化；學生對文憑的功利性追求遠大于對終身學習的興趣；高等教育管理體制制約著高校面向終身教育的變革。因此，在高等教育中貫徹終身教育原則存在比職業教育更大的困難，高等教育將會在職業教育之后被納入終身教育體系，是終身教育發展從功利性目標向超功利性目標跨越最有可能實現突破的教育類型。

基礎教育是終身教育體系存在和發展的基礎。“基礎教育本身不僅僅是目的，它是終身學習和人類發展的基礎。”[11]“只有當人們在童年就接受了一個好的、合理的教育，終身教育才能名副其實。”[7]17終身教育對基礎教育提出的要求是：“應把每個學生潛能的開發和健康個性的發展、為適應未來社會發展變化所必需的自我教育、終身學習意識和能力的初步形成作為最基本的任務，基礎教育應為社會發展和學生的終身發展服務”[12]，但我國基礎教育還相距甚遠。受基礎教育自身規律、個體觀念和政府發展終身教育的績效原則三種作用力的影響，基礎教育融入終身教育體系的難度是最大的，它將最晚被納入終身教育體系。

綜上，未來國民教育體系中各級各類教育融入終身教育體系的時序是：職業教育為先，普通高等教育其后，而基礎教育最晚(如圖3)。[13]各級各類教育融入終身教育體系時序的背后，透射出終身教育發展的價值取向問題。盡管功利性價值取向凸顯是終身教育崛起的關鍵標志，但功利性并不是教育唯一和最終的價值追求，它應該從單純的工具理性向工具理性與價值理性相結合的方向轉變，由功利性價值觀向超功利性價值觀轉變。因此，各級各類教育融入終身教育體系的過程，是我國終身教育價值觀完成新舊交替、邁向超功利性價值觀的過程，是求實、求真和求善相結合的過程。

圖3　各級各類教育融入終身教育的時序

以上三條宏觀路徑反映了終身教育發展的不同側面，我國終身教育發展將同時沿著這三條路徑發展。在中央賦予地方更大的終身教育發展自主權的過程中，各地根據自身經濟和教育發展水平選擇不同的終身教育發展方式，同時，各級各類教育也將按照自身特點漸次融入終身教育體系(如圖4)。

圖4　中國終身教育發展宏觀路徑三維模型

總之，終身教育發展的現實基礎表明，我國終身教育尚處于地方各自發展為主的階段，但構建國家終身教育體系是必然趨勢。終身教育發展和終身教育體系構建是一個長期的過程，預測和建立一種基于現實基礎的宏觀路徑，可以使我們少走彎路。如同其他教育改革一樣，我們可以在具體措施上借鑒他國經驗，但在宏觀政策和路徑上，借鑒往往難以達到預期目的。因為國情的復雜性和差異性足以消解他國經驗的合理性，更何況國際終身教育發展也不過幾十年，可靠、成熟的發展道路尚未出現，這也是我們提出適合中國國情的終身教育宏觀發展路徑的原因所在。