結構功能主義視角下兩類民辦高校董事會制度的差異化設計

趙宇宏 王義寧

(廣東理工學院，廣東 肇慶 526110)

分類管理是國家為解決民辦教育發展瓶頸而出臺的重要制度。2017年9月，最新修訂的《民辦教育促進法》(以下簡稱《修正案》)開始實施。該法確立了民辦學校分類管理制度，對于深化民辦教育治理、提升民辦教育品質和促進民辦教育健康可持續發展等具有重大意義。但是，《修正案》沒有對兩類民辦高校董事會的功能和結構作出相關規定，有待進一步完善。董事會是民辦高校法人治理的支柱，是民辦高校內部治理結構的基礎與核心，是民辦高校的決策機構，對民辦高校的發展起著決定性作用*劉熙:《法人治理體系下民辦普通高校董事會制度研究》,《浙江樹人大學學報》2016年第2期，第7頁。。對民辦高校董事會制度作進一步研究并大膽地進行制度創新，決定著民辦高校分類管理制度目的的順利實現。

筆者以“民辦高校董事會”為主題，通過中國知網檢索近十年的文獻*檢索時間為2018年3月2日。，共檢索到60余篇相關文獻。通過梳理發現，目前針對民辦高校董事會制度的研究多集中在董事會與校長、黨組織及其他組織之間的相互關系上，如王勇等(2009)認為，董事會制度的中心任務是協調各種利益矛盾，主要解決董事會與校長之間的委托—代理問題*王勇、盧長娥:《我國民辦高校董事會治理的變革——新制度經濟學的視角》,《黃河科技大學學報》2009年第4期，第7-9頁。；段麗華等(2012)認為，要通過制定有關法律和章程，明確民辦高校董事會的職責范圍，嚴格劃分董事會與校長之間的權力邊界；王一濤等(2015)認為，完善民辦高校內部治理機制，須優化董事會成員結構，加快民辦高校信息公開的步伐，增強黨委、校長、教代會、學術委員會等治理主體的話語權和決策權，實現對董事會和舉辦者權力的監督和制約*段麗華、白海雄:《創新民辦高校內部管理體制路徑研究》,《寧波大學學報(教育科學版)》2012年第3期,第117頁。。這些文獻對民辦高校完善董事會制度提供了重要參考，但均不是在分類管理制度背景下進行的，沒有對董事會的結構和功能進行深入分析。結構功能主義認為，結構是功能的前提，沒有結構便無所謂功能，但研究結構不是目的，通過研究結構探討結構要素發揮的功能才是真正的目的黃凌霞、王云蘭:《從結構功能理論角度談高等教育系統》，《重慶科技學院學報(社會科學版)》2010年第8期，第163頁。。結構要素之所以能夠充分發揮功能，關鍵在于整體擁有將各結構要素整合在一起的共同價值體系。民辦高校董(理)事會(以下統稱“董事會”)作為一種社會組織體的存在，在組織和管理上都是按一定的功能、目的運行的，是一個既有結構又具有特定功能的整體。結構功能主義作為一種分析社會問題的研究方法和理論見解，為分析具體社會問題提供了有益的借鑒。本文從結構功能主義視角探討民辦高校董事會的結構和功能，以期豐富民辦高校董事會制度研究的成果。

一、非營利性和營利性民辦高校的屬性

非營利性和營利性民辦高校的屬性是兩類民辦高校董事會將其結構要素整合在一起的共同價值體系。民辦高校的屬性作為一種依據、標準和導向，通過規范董事會組成人員的行動準則，內化為行動者的共識，約束行動者的行為，成為引導行動者的價值取向。因此，只有明確兩類民辦高校的屬性，才能使董事會的各結構要素協調運作，從而有效發揮董事會的功能。

(一)非營利性民辦高校的屬性

《民法總則》以法人設立的目的、利潤及剩余財產分配方式來區分法人屬性。該法第八十七條規定：“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人。”第九十五條規定：“為公益目的成立的非營利法人終止時，不得向出資人、設立人或者會員分配剩余財產。剩余財產應當按照法人章程的規定或者權力機構的決議用于公益目的。”可見，非營利法人必須同時符合兩個標準，即以公益為目的并不得向出資人分配利潤和剩余財產。《修正案》第三條規定：“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分。”第十九條第二款規定：“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學。”第五十九條第二款規定：“非營利性民辦學校清償上述債務后的剩余財產繼續用于其他非營利性學校辦學。”由以上法律條款可知，非營利性民辦高校是以公益為目的設立的非營利法人，并且不向舉辦者分配利潤和剩余財產，屬于《民法總則》規定的非營利法人。

(二)營利性民辦高校的屬性

《民法總則》第七十六條規定：“以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營利法人。營利法人包括有限責任公司、股份有限公司和其他企業法人等。”《公司法》第一百八十六條第二款規定：“公司財產在分別支付清算費用、職工的工資、社會保險費用和法定補償金，繳納所欠稅款，清償公司債務后的剩余財產，有限責任公司按照股東的出資比例分配，股份有限公司按照股東持有的股份比例分配。”可見，向出資人分配利潤和剩余財產的法人是營利性法人。《修正案》第十九條第三款規定：“營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理。”由以上法律條款可知，營利性民辦高校可以向出資人分配利潤和剩余財產，屬于營利性法人。

(三)對兩類民辦高校屬性的認識誤區

當前，不少人對兩類民辦高校的屬性存在認識誤區：一是將營利性民辦高校等同于公司等營利法人；二是將非營利性民辦高校等同于公辦高校等事業單位法人。

1.把營利性民辦高校等同于公司等營利法人。由于一些民辦高校長期存在營利性行為，以至于民眾往往把民辦高校等同于企業，視其為營利性組織，舉辦者如同企業的股東，天然具有支配學校一切事物的權力，理所當然能獲取利潤[注]王諾斯、張德祥:《制度創新視域下民辦高校分類管理的現實困境分析》,《中國高教研究》2017年第2期，第15頁。。這種認識忽視了民辦高等教育的公益性，體現在學校治理模式上表現為：舉辦者為董事長，董事會全部成員或骨干成員為家族成員，家族化色彩濃厚[注]榮振華、劉怡琳:《民辦高校分類管理視域下法人治理結構的異化引導》,《現代教育管理》2015年第5期，第118頁。；體現在國家制度供給上表現為：民辦學校的教師、受教育者與公辦學校的教師、受教育者具有同等法律地位的政策性規定難以落到實處。筆者認為，對營利性民辦高校屬性的正確看法應該是：營利性民辦高校屬于社會主義教育事業的組成部分，有明顯的公益性，是具有公益性和營利性雙重目的的營利法人。

2.把非營利性民辦高校等同于公辦高校等事業單位法人。這種認識誤區忽視了民營主體和民營資本的獨立性，實踐中可能造成政府對非營利性民辦高校的過度干預，損害非營利性民辦高校的辦學自主權。在辦學實踐活動中，表現為沿用計劃經濟體制下公辦高等教育的管理模式，習慣于用管理公辦高校的觀念、方式來管理和規范民辦高校，教育行政部門在招生計劃、專業設置、課程安排和教學計劃等方面幾乎用統一的標準來衡量。政府的這種“越位”管理會使民辦高校束手束腳，無法根據自己的辦學理念、學生需求和市場要求走出特色辦學之路。筆者認為，對待非營利性民辦高校屬性的正確態度應該是：轉變政府職能，在檢查、督促非營利性民辦高校依法辦學的同時，尊重非營利性民辦高校的辦學自主權，由市場需求、教育服務質量和社會信譽等“看不見的手”進行調控。

二、非營利性和營利性民辦高校董事會的功能

(一)兩類民辦高校董事會的共性功能

民辦高校作為一種社會組織體，以董事會為核心，主要形成兩層代理關系：一是民辦高校的舉辦者、利益相關者與董事會的委托代理關系；二是民辦高校董事會與校長的委托代理關系。在兩層代理關系中，董事會發揮著兩種功能。

1.重大事項決策功能。在民辦高校的舉辦者及利益相關者與董事會的委托代理關系中，由于受專業知識、管理能力等因素限制，舉辦者及利益相關者作為權利的所有者不能直接參與學校的經營管理，因此委托具有高校經營管理知識和能力的人組成董事會專門負責學校的戰略決策及經營管理。董事會代表舉辦者及利益相關者發揮控制和管理學校的功能，負責重大事項的決策。《修正案》列舉了民辦學校董事會的七項職權，包括修改學校章程和制定學校的規章制度，制定發展規劃，籌集辦學經費，決定教職工的編制定額和工資標準，決定學校的分立、合并、終止以及決定其他重大事項等，屬于民辦高校董事會的重大事項決策制定功能。

2.監管和激勵功能。民辦高校董事會代表舉辦者及利益相關者決定學校重大事項，委托校長具體執行決策，進行學校教育教學活動和行政管理。董事會有權聘任或解聘校長并決定其報酬，校長對董事會負責，形成了董事會與校長之間的委托代理關系。在這種代理關系中，董事會發揮監督約束和激勵功能。《修正案》列舉了民辦學校董事會的職權，包括聘任和解聘校長，批準年度工作計劃，審核預算、決算，決定教職工的工資標準等，這也是監管約束和激勵校長的具體措施。

(二)兩類民辦高校董事會的功能差異

1.重大事項決策具體范圍不盡相同。《修正案》規定：營利性民辦高校舉辦者可以取得辦學收益，可以分配辦學結余，辦學終止后可以分配剩余財產。按照我國《公司法》有關規定，公司向股東分配利潤以及公司終止后向股東分配剩余財產，屬于公司股東會的職權范圍。鑒于《修正案》沒有規定營利性民辦高校可以設立類似于公司股東會這樣的權力機構，分配辦學結余以及剩余財產的權力只能由學校董事會行使。該權力應當納入《修正案》第七條董事會職權中的“決定其他重大事項”。非營利性民辦高校舉辦者不得獲取辦學收益，不能分配辦學結余及剩余財產，其董事會不存在決定分配辦學結余以及剩余財產的權力。

2.董事會實現功能的生態環境不同。營利性民辦高校董事會可能會成為舉辦者及利益相關者利益博弈的場所。由于營利性民辦高校舉辦者要從辦學結余中取得收益，在實際運行中，學校公益性與營利性的平衡容易被打破，使學校傾向于營利性，造成舉辦者與利益相關者之間的利益沖突，也可能使董事會成為舉辦者與利益相關者之間利益博弈的場所。相反，非營利性民辦高校不以營利為目的，舉辦者與利益相關者之間的利益易趨于一致，其董事會內部關系較為和諧。

三、非營利性和營利性民辦高校董事會的結構

非營利性和營利性民辦高校董事會功能的實現，有賴于構建與其功能相匹配的董事會的結構。影響董事會功能發揮的關鍵性結構要素主要有：董事的身份構成、董事的產生機制和董事會的表決機制等。

(一)董事的身份構成

董事的身份構成標志著董事會所代表的利益相關者是否廣泛。《修正案》對非營利性和營利性民辦高校董事的身份構成未作區分，僅統一規定為：“學校董事會由舉辦者或者其代表、校長和教職工代表等人員組成，其中1/3以上的董事應當具有5年以上教育教學經驗。”該規定沒有體現出非營利性和營利性民辦高校屬性及功能的差異。

由于非營利性民辦高校舉辦者不得取得辦學收益，在該類民辦高校董事會中應當限定代表舉辦者或投資者利益的董事。我國《基金會管理條例》對理事身份作了限定：“用私人財產設立的非公募基金會，相互間有近親屬關系的基金會理事，總數不得超過理事總人數的1/3；其他基金會，具有近親屬關系的不得同時在理事會任職。”非營利性民辦高校和基金會法人屬性相同，也應該對其董事作出類似限定。此外，由于非營利性民辦高校表現出充分的公益性，為優化董事會結構、提升董事會科學決策的水平，有條件的可設立外部董事制度。外部董事主要發揮咨詢決策、民主監督和處理公共關系的職能。

2016年出臺的《營利性民辦學校監督管理實施細則》，從積極和消極兩個角度對董事會成員資格作了限定，其中第二十條規定：“推進雙向進入、交叉任職，黨組織書記應當通過法定程序進入學校董事會和行政機構。”由此可見，營利性民辦高校董事會成員還應包括黨組織書記。該細則第十九條同時規定：“有犯罪記錄、無民事行為能力或者被限制行為能力者不得在學校董事會、監事會、行政機構任職。”《民辦教育促進法實施條例》則從消極角度對民辦高校董事會成員資格作了規定：“國家機關工作人員不得擔任民辦學校董事會或者其他形式決策機構的成員。”

(二)董事的產生機制

董事的產生機制決定了舉辦者和利益相關者選任其代表人的意志能否真正實現，由舉辦者選任的董事難以忠實代表教師、學生等利益相關者的權益，而由教師選任的董事也難以代表舉辦者或出資人的利益。

民辦高校董事會董事的產生機制不同于公司。公司董事會的董事由股東會選舉產生，表決機制采取資本多數原則。民辦高校沒有類似公司股東會的機構，為保障民辦高校的公益性以及董事表達意志的獨立性，只能按照董事的身份構成采用不同的產生機制：(1)民辦高校的舉辦者是學校當然的董事；(2)舉辦者代表基于舉辦者的委托成為學校的董事；(3)校長、黨組織書記基于法律規定成為學校的董事；(4)教師通過教職工代表大會的選舉成為學校的董事；(5)外部董事基于董事會的聘任成為學校的董事。

(三)董事會的表決機制

董事會的表決機制決定著不同身份的董事所代表和表達的意志能否最終成為學校的意志。公司董事會的表決機制采取一人一票原則，而《修正案》未明確規定民辦高校董事會的表決機制。《民辦教育促進法實施條例》規定：“民辦學校的董事會或者其他形式決策機構討論下列重大事項，應當經2/3以上組成人員同意方可通過：聘任、解聘校長；修改學校章程；制定發展規劃；審核預算、決算；決定學校的分立、合并、終止；學校章程規定的其他重大事項。”根據該規定，我國民辦高校董事會的表決機制似乎采取了一人一票原則，但這種表決機制對于營利性民辦高校實現董事會功能不盡合理，因為它沒有對民辦高校董事會的決策事項進行分類，沒有考慮不同決策事項與民辦高校各利益相關方的密切程度。按照民辦高校董事會職權的性質，決策事項可以分為財政權、人事權和經營管理權三類。對于營利性民辦高校，財政權又可分為辦學經費的籌集和使用權、辦學結余及剩余財產的分配權，辦學結余及剩余財產的分配權僅與學校的舉辦者或出資人密切相關。對這類事項的表決就不宜采用一人一票原則，應當借鑒公司股東會的表決機制，按照出資比例行使表決權，沒有出資的董事僅有建議權。

四、非營利性和營利性民辦高校董事會差異化制度設想

從非營利性和營利性民辦高校的屬性出發，對其董事會的結構和功能進行差異化設計，有利于更有效地實現董事會的功能，優化民辦高校治理結構，實現兩類民辦高校的法人目的，更好地保障民辦高校舉辦者及其他利益相關者的利益。

(一)完善董事會的職能制度

分別規定兩類民辦高校董事會的職能。將辦學結余及剩余財產的分配權納入營利性民辦高校董事會的決策事項，以解決因營利性民辦高校治理機構相對于公司治理機構缺失給民辦高校舉辦者或出資人獲取辦學收益及分配剩余財產造成的困境。同時，有必要對營利性民辦高校董事會分配辦學結余的比例作出限制，以避免民辦高校淪為舉辦者獲取暴利的工具，損害民辦高校的公益性。非營利性民辦高校董事會則不具有上述事項的決策職能。

(二)完善董事的身份構成制度

強調兩類民辦高校董事身份構成的多樣性。為保障民辦高等教育的公益性，需限定董事會中舉辦者代表及與舉辦者有密切關系者的數量；從積極和消極兩個方面對董事的資格進行規定，哪些人可以進入董事會，哪些人不能進入董事會；有必要引入外部董事制度，以優化董事會結構，提高董事會的科學決策水平。

(三)完善董事的產生制度

強調不同身份構成的董事表達意志的獨立性和自由性。在董事產生的機制上應盡量克服非舉辦者代表董事對舉辦者的依賴，對不同身份的董事采用不同的產生機制。在營利性民辦高校董事會中，由于教師身份的董事與舉辦者代表的董事所代表的利益具有一定對立性，為保障教師身份的董事產生的獨立性，有必要從法律層面規定教師身份的董事須由學校教職工代表大會選舉產生。

(四)完善董事會的表決制度

克服實踐中舉辦者或舉辦者代表董事操縱董事會的不良傾向。需明確非營利性民辦高校董事會采用一人一票的表決機制；對于營利性民辦高校董事會，不同的表決事項采用不同的表決機制，與舉辦者或出資人密切相關的事項采取資本多數原則，例如辦學結余或剩余財產的分配事項，而對于其他事項可采取一人一票原則。

(五)完善相關法律的責任制度

非營利性民辦高校的辦學結余和剩余財產不能分配給舉辦者，只能用于目的事業。為防止舉辦者或出資人以非營利之名行營利之實，需加大對非營利性民辦高校資產和財務的監督與檢查，將非營利性民辦高校資產定性為公共財物，對于利用職權及與職務有關的便利條件騙取、竊取、侵吞和私分學校資產的行為，給予行政甚至刑事處罰。

(六)引入公權力救濟機制

在董事會中，一旦舉辦者或其代表話語權占絕對優勢，學校整體和長遠利益、教師和學生利益受侵害的情況就難以避免。如果在董事的產生、董事會的表決方式及表決事項等方面，出現違反法律規定或者違反學校章程的情形，侵害董事、利益相關方或者學校合法利益的，董事可以尋求外部行政權或司法權的救濟。

對兩類民辦高校董事會功能進行差異化制度設計，同時要求董事會結構(如董事的身份構成、董事的產生機制和董事會的決策機制等)與董事會功能相匹配，實現非營利性和營利性民辦高校董事會功能與結構的協調統一，有利于引導舉辦者選擇適合的法人治理模式，以防因沒有相應的制度供給致使非營利性和營利性民辦高校的分類管理流于形式。