協商民主制度化： 民主創新與協商體系

[英] 格雷漢姆·史密斯

(威斯敏斯特大學 民主研究中心， 倫敦 W1B 2UW)

一、 引 言

協商民主理念頗具魅力，其中，公民參與發揮了關鍵的合法化作用。自由、平等的公民之間所進行的協商使他們彼此產生了認可，而政治安排(制度、法律、政策)的合法性正仰賴于此[1]。盡管尚有許多協商民主領域的工作還停留在高度規范化、抽象化的哲學層次上，但協商民主如何在制度上得以實現這一問題已漸入民主理論家和政治學家的視野。與此同時，民主實踐者和活動家也越來越多地援引協商民主理論來描述他們的行為。

這一“制度轉向”的核心問題在于，如何在民主制度的實踐中體現協商理念？我們正見證著一種“制度的政治理論”[2]，而不僅僅是哲學上的批評。該理論試圖探索現實制度與實踐中的民主屬性，“制度轉向”這一研究理路認為可行性問題將會限制民主價值及原則的實現。

在協商民主的文獻中，關于制度設計的主要工作都聚焦于民主創新，即設計一種制度以提高、深化政治決策中公民的參與[3-4]。民主創新形式各樣、五花八門，其中一些協商性小型公民團體，如公民大會、公民陪審團、計劃單元和協商式民意調查[5-6]以及參與型預算[7]都是廣為人知的例子*欲了解不同民主創新設計的類別，請見Participedia研究平臺， http://participedia.net/。。不過，或許我們不該把這類民主創新當作協商民主的產物，因為許多制度上的創新是先于協商民主理論出現的，它們甚至都不曾進入協商民主理論家的視野。例如，早在20世紀70年代，Ned Crosby就在美國組織了公民陪審團，而Peter Dienel則在德國成立了計劃單元；參與型預算出現在1989年的阿雷格里港，之后便在巴西的城市中快速傳開了，它是激進的公民社會運動和工黨尋求政治地位活動的產物；協商式民意調查是為數不多的反例之一，它是費希金協商民主理論研究的產物[8]。然而，無論如何，對于協商民主理論和實踐來說，過去幾十年間民主理論家、實踐者和活動家之間的互動都是非常有創造性的。

近來，協商民主領域中發生的這一系統性轉變也使一些人對民主創新所受到的關注產生了懷疑。在學界越來越傾向于“協商的個案研究，而忽視這些案例與整個系統之間關系”[9]25的當下，系統性取向是非常關鍵的。正如Mansbridge和她的合作者所說：“任何一個論壇，無論多么完美，都不可能有足夠的協商能力賦予民主政體中的大部分政策和決策合法性。為了更全面地認識協商的目標，我們認為有必要超越對單一制度和過程的研究，以檢視它們在整個系統中的互動?！盵9]1這一評論非常重要。因為許多關于民主創新的研究關注的往往是其內部的制度特征，即公民之間的互動能在多大程度上實現協商的理念，卻忽略了民主創新更廣義上的功能及其與政治體系中其他制度的互動。換句話說，相比這些參與過程如何與政治體系的其他方面進行互動來說，我們對民主創新中協商的實現程度更為了解。

然而，我們也不應因為系統性轉向而忽視民主創新。在協商民主的理想中，協商的過程和自由、平等的公民所做的判斷對民主合法性來說都是非常關鍵的。民主創新的目的正是希望彌補當代政治的缺陷，推動公民協商。

對于民主創新的分析和實踐來說，系統性轉向暗示著制度轉向應該包含兩個要素。首先是協商在特定民主制度中實現的程度，以及不同的規則和規范如何促成(或阻礙)公民之間的協商。這一要素一直是理論家和政治科學家的關注重點，在目前協商民主的文獻中已有充分體現。其次是公民協商與整個政治系統有效整合的程度，及其與其他制度之間的銜接。其中，“銜接”通常是指與那些影響政治權力的制度和行為者之間的結合[10]，同時也指民主創新與政治系統中其他因素的整合方式，例如鼓勵對強大制度進行批評性回應的公共空間。正是對制度化問題的忽視導致了系統層面的批評，而這恰恰是民主創新的分析者們所要詳細考察的[11]。

本文對制度轉向的兩個方面都進行了反思。首先，我們考察了如何從協商民主的角度充分理解民主創新(和其他制度)的質量。我們提出了一個由民主和制度價值組成的分析框架，并使用這一框架比較了小型公民團體與參與型預算的實踐。通過這一比較，我們認識到了民主創新的制度設計在不同價值之間進行權衡的方式。并且，我們也考察了如何通過探索制度之間的優勢互補，更充分地實現協商民主的相關價值。其次，我們考察了制度化所面對的挑戰。我們亟須解決的問題是，民主創新如何更有效地融入政治制度，以至于它們雖無意實現政治上的強大，但卻能最終成為民主和其他政治系統中協商的制度化形式。最后，我們借助于對民主創新制度化的討論，對協商民主理論中的系統性轉向進行簡短的批判性解讀。

二、 一個分析框架

如何評估民主創新為宏觀體系做貢獻的能力？在《民主創新》[3]中，筆者勾勒了一個分析框架以評估公民參與形式的民主貢獻。我們可以用這個分析框架考察民主創新是如何促進協商民主理念的。

在這一框架下，我們可以根據民主創新實現民主制度預期價值的方式和程度來分析、比較各種民主創新的形式。但從民主的角度來看，哪些價值是至關重要的？筆者認為有四點：包容性、大眾控制、審慎的判斷和公共性，另外還有可行性的制度價值。這一價值框架可用于考察一種民主制度創新、一套完整的制度或民主體系的民主特性*這一理論取向與費希金用于分析協商過程的準則截然不同，它包括政治平等、參與和協商。費希金“三位一體”的框架并不包括對大眾控制、公共性或可行性的考察，盡管他也得出了類似的結論，即沒有哪個制度可以單獨實現這三個原則。筆者對費希金理論取向進行了一些評論，參見Smith G.，″Review of When the People Speak: Deliberative Democracy and Public Consultation, by James S. Fishkin，″ Perspectives on Politics, Vol.8, No.3(2010)， pp.908-909。其中，制度價值的框架與Mansbridge等用以研究協商性制度的理論基礎相似，都關注到了認知的、倫理的和民主的標準，盡管可行性問題依然不在其列，參見Mansbridge J., Bohman J. & Chambers S. et al.,″A Systemic Approach to Deliberative Democracy,″ in Parkinson J. & Mansbridge J.(eds.), Deliberative Systems, Cambridge: Cambridge University Press, 2012, pp.1-26。。一種創新、一套制度或體系如何才能實現這些至關重要的價值？下文將逐一簡要地探索這些價值，考察協商民主理論家們對它們的闡釋以及民主創新的制度設計所帶來的啟示。

(一) 包容性

根據阿倫·李帕特的觀點，不平等參與是民主政體尚未解決的困境[12]。通過對政治行為的研究，我們不得不承認，參與和政治能力同收入、財富和教育之間有強烈的正相關關系[13-14]。民主理論家和政治學家普遍擔心，隨著政治過程中公民參與機會的增加，社會中現存的權力與影響力的差距將會被強化和擴大，并進一步消解政治平等[15]162[16]114。許多民主制度的創新就是為了回應這一挑戰而設計的，例如，通過改變那些將某些社會團體排除在外的有差別的參與來應對宏觀政治體系中存在的政治不平等。

協商民主理論者對制度設計中的包容性問題進行了思考，這至少包括三個維度。首先是“誰是人民，誰有權參與”的問題。協商民主理論者通常遵從“受影響者即有權參與的原則”[17]，而不是簡單地服從現存的政治界限。也就是說，他們認為任何人只要其利益受到當前決策的影響，就有權參與。

其次是誰真正參與了？有權參與并不一定意味著事實上的參與。如果政治上被排除在外的群體沒有參與，那么這樣的決策不可能完全回應人們的關切。在這里，民主制度創新所采用的選擇機制是至關重要的。通過選舉、隨機選擇和任命等機制，制度設計可以實現完全參與，也能限制參與。雖然表面上看起來民主方案總是為了實現完全參與，但自由選擇卻總是重復甚至強化既存的不平等。因此，協商民主理論者不僅需要關注選擇機制的一般特征，還需考慮制度誘因在多大程度上能促成原本被邊緣化的或被排除在外的社會群體的參與。

然而，僅僅考察選擇機制是不夠的，為了實現政治平等，協商民主理論者還將目光投向了包容性的第三個維度：制度設計對公平表達的影響方式。政治上的邊緣群體即使實現了參與，也不能保證他們的訴求得到平等的關注。鑒于各個公民政治技巧、信息和政治能力上的不同，簡單的參與并不意味著公民愿意或有能力表達他們的觀點。我們需要關注制度規則、規范和期待以各種各樣的方式排擠特定公民群體或削弱其參與能力。協商民主的批評者認為，鑒于理性的、非人格化的陳述總會比敘述、講故事等其他溝通方式更受歡迎，那些擅長這些更為抽象的溝通形式的人往往能占據主導地位[18-19]。繼而，我們能夠進一步區分兩種不同的制度：一種是通過保證人人有權參與而實現形式上平等的表達權，另一種則通過為這種形式上的權利提供實質性的資源以支持那些缺少經驗與信心的參與者實現政治參與。

(二) 大眾控制

協商民主的定義強調在保證集體決策合法性的過程中自由、平等協商的重要性。盡管大眾控制構成了我們對協商民主的一部分觀感，但它在協商過程中所受到的關注依然遠遠不如包容性原則。我們認為，如果太過關注民主制度創新的內部實踐，那么協商系統背后的驅動力將遭受挫折，而這將使我們難以考察它們對政治系統所造成的更廣泛的影響。人們普遍認為，參與對政治決策的影響往往微乎其微，因為公民的觀點總會被忽略，或者參與的過程和結果會被政治權威所操縱以迎合他們的自身利益。對參與進行有組織和專業的抵制通常會阻礙參與行為的成功實現。

因此，在思考民主創新設計的過程中，協商民主理論者關注公民能夠在多大程度上對參與過程的各個方面施加有效的影響和控制。從系統性的視角來看，我們不僅應該關注民主創新中已形成的權力機制，還應該關注民主創新中的議程設定以及提案的命運[10,20]。民主理論家們非常了解強大的利益相關者操縱議程設定的方式：以一種有利的方式定義問題或者避免、明目張膽地或偷偷摸摸地排除有爭論的議題，從而把它們擋在公眾視野之外。但即使人們在重大的問題上實現了參與，民主制度創新與決策制度的銜接方式仍然需要更為系統的關注，因為參與自身幾乎不可能產生直接的政策和立法效力。

(三) 審慎的判斷

民主的定義往往強調包容性和大眾控制的價值(以及對這些價值的競爭性闡釋)，但對協商民主理論者來說，政治決策過程中公民參與的合法性也仰仗公民審慎判斷的能力。判定一種民主制度創新好壞的標準在于，這些制度是否能夠形塑公民的判斷，從而使這些判斷的形成不受狹隘的私人利益、既定知識和偏見等純粹偏好的影響，而是基于對議題有根據的、反思性的評估。

盡管技術性的知識非常關鍵，審慎的判斷也并非僅僅要求公民了解更多與議題相關的事實，它還要求公民能夠理解其他公民因不同社會視角和經驗而得出的觀點。對協商民主理論者來說，公開辯論是為了達成對實質判斷的共識，因為在這一辯論中公民能反思性地吸收他人的觀點。包容性協商的目的在于發展公民之間的相互理解，或者用漢娜·阿倫特的話來講，即“擴展的心智”[21]42-43。通過認真的聆聽與辯論，公民或許可以超越個人的偏見并達至對他人觀點的理解。民主創新并不確保公民一定能進行審慎的判斷，但其制度安排與程序構建了公民接觸信息與他人觀點的途徑[22]168。

(四) 公共性

公共性對民主創新的正常運轉是至關重要的，這至少包括兩個方面。首先，大多數民主創新只包括一小部分公民，因而是脫離日常生活的，也難以適應人口規模擴大這一政治現實。如果民主制度創新及其決策希望從公眾那里得到認可并獲得合法性，那么最重要的便是將這些制度及創新暴露于公眾的目光之下。當人們普遍對許多公共機構和官員的動機心存疑慮時，公共性能夠在民主創新中建立公共信任和信心。

其次，公共性能夠規制參與者和那些負責對民主創新的決策和建議做出回應的公共權威機構。對參與者來說，公共性帶來了更具有公共精神的決策，減少了自私自利的判斷*盡管如Chambers所說，有時候公民需要受到保護以免于公眾注視，參見Chambers S.，″Behind Closed Doors: Publicity, Secrecy, and the Quality of Deliberation，″ The Journal of Political Philosophy, Vol.12, No.4(2004), pp.389-410。[23]。因此，公共性有助于審慎判斷的產生，因為人們往往難以在眾目睽睽之下為自私自利的行為辯護。同樣，公共性能夠限制對部分公共權威建議的選擇性采納。

(五) 可行性

民主制度創新要求公民和官員參與到新的政治實踐中，這本身就包含了成本和收益兩方面。盡管理論家和實踐者常常強調參與的價值[24]，但任何一項對民主創新的評估都需要考慮我們對公民及制度的要求，以及這些要求在社會和個體層次上是否值得承受。因此，加之于公民身上的行政負擔將會構成對民主創新的可行性限制。

我們不可能籠統地描述什么是不可接受的負擔。因為這與政治文化和實踐的條件以及特定制度設計的魅力和有效性有關，必須視具體情況而定。這一權衡部分是在與不包含參與的決策過程中原有的成本和收益做比較，也就是與其他沒有給公民提供結構性參與機會的決策模式所帶來的成本和收益進行對比。當代政體大多遭遇過政治幻滅：對于縮減由反政治帶來的巨大的公民成本這一問題，民主創新是一項有潛力的機制[25]。

三、 通過制度設計關聯各種價值

民主創新以不同的方式實現了協商民主的價值，比如說，通過比較隨機挑選的小公民團體與參與型預算，我們可以看到價值的不同實現途徑*小型公民團體和參與型預算以及直接立法和電子設計，詳見Smith G., Democratic Innovations: Designing Institutions for Citizen Participation, Cambridge: Cambridge University Press, 2009。。

(一) 小型公民團體

小型公民團體的突出特征是，專家和利益團體的證言能夠左右(近似)隨機選擇的公民之間的協商[6]。不管在地方上還是在國際上都有形形色色的創新設計，公民陪審團和計劃單元都是常見的案例。兩者也很類似，都是由12—25人參與，但由于許多計劃單元往往同時運行，一次計劃單元活動通常有上百公民參與。類似的還有共識會議模型，它發端于丹麥，主要作用是為政府就有爭議的科學和技術政策提供建議。費希金讓協商性公民投票流行了起來。這一活動通常由200多人參與，其特點在于公民參與的是協商之后的調查，而非集體建議。2011年出現在比利時的G1000*一種特定的政治參與形式。2011年，第一屆G1000出現在比利時，這種形式進而傳播到許多荷蘭城市中。具體可參見http://www.g1000.org/en/，以及https://g1000nu.ning.com/english。和2009年在冰島召開的公民大會聚集了大量公民，盡管僅持續了一天。比利時國家健康照顧學會優秀公民協會是為數不多的常設的公民小團體，它由30位公民組成，其中每位成員至多服務三年。該國文化部定期隨機挑選公民組成顧問團以審查重要事項。

在過去的十年中，最令人印象深刻的小公民團體試驗或許應該是加拿大、荷蘭和愛爾蘭那些處理憲法問題的公民集會。其他設計往往只要求公民參與1—5天，但在加拿大和荷蘭，公民需要進行連續幾個周末的會面，并常常要就選舉體系的問題進行學習、討論、咨詢與決策，這一過程往往長達數月。英屬哥倫比亞和安大略省的公民集會富有創新性，因為省政府承諾將任何建議都遞交全省公投。愛爾蘭憲法會議創造性地在隨機挑選的公民之外吸納了三分之一的政治家作為該團體成員，而該組織確實也在最近關于同性婚姻立法中提出了重要的建議[26]。

我們很容易理解為何小型公民團體受到了協商民主理論者廣泛的研究和關注。隨機抽樣和/或定額抽樣技術促進了成員的包容性，因為沒有社會團體會被系統性地排除在外：所有公民都有平等的機會被挑選出來進行參與；一些設計中的定額抽樣方法保證了政治上的邊緣群體中的成員能夠有參與機會。不管是在小組會議還是全體會議中，小型公民團體非常重視便利的問題以保證自由平等的協商，即促進觀點的包容性。為經驗、觀點各不相同的公民和競爭性專家及利益團體提供便利的交流機會，保證了參與者之間高質量的協商，并為審慎的判斷提供了條件。顯然，不同社會團體成員之間的結構性協商將會提高人們對他人觀點的敏感性[27]并避免同質性團體中常見的現象——團體極化[28]。越來越多的證據顯示，公民能夠就高度復雜的技術性問題做出明智的判斷、提出合理的建議，而這項活動也能增進參與者的知識、人際信任以及整體的政治效度[29]。那些接受邀請參加小型公民團體的公民對這些工作非常認真，很少缺席。例如，在長達11個月的英屬哥倫比亞公民大會(BCCA)期間，只有一位參與者中途離開。

從民主的觀點來看，小型公民團體在實現公共性和大眾控制上不怎么成功。小型公民團體往往不怎么引起公共注意，因而總難以對更廣泛的公共辯論和判斷做出貢獻。盡管BCCA和俄勒岡州的公民自發調查(CIR)顯示，當更多公眾了解了小型公民團體的建議后，他們會發現，這些建議和其他政治制度的判斷一樣可靠[30]。就大眾控制而言，小型公民團體及其建議一般是根據公共權威的意見而建立、采納的。缺乏公眾注意意味著公共權威沒有動力去回應民眾的建議。BCCA和CIR都與直接民主機制相關，他們展示了小型公民團體如何實現與大眾決策的有效銜接。這點將在下文詳述。

(二) 參與型預算

參與型預算(PB)為公民參與定義、規劃、決策及監督公共財政的重要部分提供了機會。參與型預算起源于巴西阿萊格里港，如今已遍布拉丁美洲，并傳入非洲、亞洲、歐洲、北美洲和大洋洲的1 000多個城市[31]。國際組織尤其是世界銀行，極力促進參與型預算，它們將其看作防治腐敗、提高公民參與的一項發展策略。在傳播的過程中，參與型預算的形式也發生了很大變化，很多案例并沒有產生原先拉丁美洲的參與型預算的民主效果。1989年，首個參與型預算制度在阿萊格里港建立。起初，它被視為對地方庇護主義的挑戰及再分配政策的推行渠道，其設計初衷是促進貧窮社區高水平的參與，從根本上改變預算決策的傳統政治作用模式[32]54。截止21世紀初，已經有大約16 600位公民參與了阿萊格里港的公民大會*Harvard University Center for Urban Development Studies，″Assessment of Participatory Budgeting in Brazil，″ Washington D.C.: Inter-American Development Bank， 2003， p.40。，并成功影響了大約1.6億美元的投資分配[33]14。

參與型預算的最初設計中就清楚地劃分了“需求表達”和“制定規則”兩種功能。城市中的一系列公民大會吸引了大批富有公心的公民為其社區中的基礎設施和服務投資政策給出建議和選票。這里的參與完全是出于自利，因為這一階段中的參與者是在推進改善其社區環境的項目。而后，大會還會另外選舉出代表組成小論壇，負責最終決定該地區所要提出的方案并監督該方案的實施。社區動員人們參與公民大會的意愿是很強烈的：參與者越多，就意味著代表越多，該地區所提的方案就更可能被采納。盡管人們都希望選出的代表能真正代表社區利益，但事實上，他們總會因為參與辯論、實地考察(或其他協商機制)而接觸其他地方的生活，這種與他人觀點和生活經驗的接觸將會對他們評判何為公共利益產生重要影響。

一個獨立的、為分配預算制定規則的實體彌補了需求生產的不足——畢竟，需求總是太多，而資金總是有限。規則制定機構包含兩類從各個大會中選出的代表以保證對整個城市的代表性，如此便保證了沒有地區利益能夠主導政策，從而為更公平合理的政策出臺提供了條件。因此，引導資源分配的規則便趨向于考慮社會公正。在阿萊格里港的原始模型中，規則中總包含至少一條與相對貧困或基礎設施和服務不足相關的條款，以實現對窮人有益的分配。參與型預算過程所帶來的大眾對預算的支持，保證了預算計劃能夠被市長和城市議會接受并實施。

參與型預算過程創新不斷，發展出了電子以及多渠道等形式，擴大了參與規模。阿根廷的拉普拉塔市將線下、線上和遠程(SMS)投票結合起來，在2010年的選舉中，有十分之一的合法選民(49 457位公民)直接享受到了這項便利，他們大多來自偏遠郊區，而這也最終促進了地方健康照顧服務的完善[34]。其他的發展包括預算領域之外其他特定政策領域的試驗，以及致力于提高女性、年輕人、土著和其他政治邊緣群體利益的委員會和程序[35]。

在參與型預算成功實施的城市中，行政機關起到了積極的推動作用。他們經常聘用社區組織者來發展貧困社區中的城市基礎設施，完善政府辦事流程，以保證基礎建設決策的成功實施?？梢哉f，這種“榜樣的力量”對動員社區成員的參與是十分關鍵的，因為居民能夠在這個過程中得到實實在在的實惠。

相對于小型公民團體來說，參與型預算有一套自己獨特的設計和動員結構。參與型預算一般是向所有人開放的，但因為它能夠公正地實現公共物品的再分配，所以的確動員了那些原本在政治上無力發聲的群體參與其中，例如低收入群體和教育程度低的群體。在這個制度中，包容性是通過扭轉系統性的政治不平等而實現的。包容性的另一套邏輯體現在規則制定機構中，在這一機構中，城市中的每個地區只能派兩名代表出席，因而沒有哪個地區能夠主導決策進程。政治上的分工——從公民大會較為寬松的參與環境到代表論壇和規則制定機構對參與者門檻的提高——意味著這項設計同時考慮到了公民的參與意愿和參與能力。在拉丁美洲的參與型預算中，大眾控制是最為重要的。因為那里的公民會提出自己最關注的問題并引導制度規則的制定。盡管最終的決定權依然保留在市長和市議會的手中，但對參與型預算的廣泛支持，即增強公共性的作用，意味著官員很少挑戰預算案。雖然主要由自利驅使的群眾動員將削弱審慎的判斷，但研究協商的學者也同樣逐漸意識到自利在促進人們參與協商中的重要性[36]。就此來看，參與型預算設計得十分精巧：那些了解當地狀況的人們負責提出要求并動員其他公民支持他們的方案；規則制定和分配資源則由另一組公民來執行，而在這組中沒有哪個地區能夠占有絕對優勢。后一種環境可能更有助于協商互動。我們已經意識到，對于大眾控制和防治拉丁美洲中長期存在的庇護主義和腐敗來講，公共性的重要性都是不言而喻的。公共性能產生高水平的信任，即使對那些不在乎參與型預算所帶來的直接投資的中產階級來說，也是如此[35][37]91-92。

(三) 制度性權衡與互補

從以上對小型公民團體和參與型預算的討論中，我們至少可以得出兩個觀點。首先，民主創新對民主價值和制度價值進行了不同的結合和權衡。以包容性為例：這兩種制度設計以不同的方式達到了與宏觀的政治制度相似的包容性，給人們以不同的啟迪。隨機抽樣的應用產生了一個相對較小、較多元化的公民團體，反映了更大范圍的人口的重要特征；而注重簡便的功能設計則促進了意見表達的平等性。另一方面，通過公開的集會、多樣的選舉方法以及其他制度性激勵，參與型預算促進了對大部分政治邊緣群體的動員。我們已經看到，這兩種設計以不同的方式實現了不同程度的大眾控制、審慎的判斷及公共性，展示了不同的民主屬性。同樣，它們也以完全不同的方式平衡了參與的成本和收益*欲了解在競爭性的民主制度創新設計中，對民主和制度價值不同的實現方式所進行的系統性比較，請參見Smith G., Democratic Innovations: Designing Institutions for Citizen Participation, Cambridge: Cambridge University Press, 2009， pp.162-193。。

很難想象一種民主創新能夠單獨實現我們所認為的協商民主的全部價值，這在理論上是一個重要的教訓。協商民主理論家們總是爭論，如果能設計出實現所有協商理想的制度就好了*這不僅僅是協商民主者的局限，也是更廣義上的民主(和政治)理論上的局限。。事實上，制度代表了不同價值之間的權衡。制度設計的焦點體現了價值之間的緊張和沖突，而這些沖突并非在各個理論抽象程度上都明顯可見。因此，丹尼斯·湯普森認為，我們應該更細致地研究制度以深刻地理解協商民主理論：“如果我們認識不到協商民主各要素之間可能存在的沖突，所有的價值不可能同時實現，我們不得不從中做出艱難的選擇，那么我們將無法理解協商民主的力量及其復雜性。我們之所以不去進行與規范理論更相關的經驗研究，就是因為經驗研究會暴露這些沖突的本質和程度?！盵2]511

從我們的分析中可以得出的第二個教訓是民主創新之間可以結合以取長補短，最終促進相關價值的實現。從民主視角看，對民主創新進行排列組合是必需的，因為這樣能夠實現單個創新獨自實現不了的價值。正如Saward所說，對一系列制度設計進行排布能夠更好地“喚醒”并最終“確定”民主價值[38]170。

在論述協商體系的文獻中可以看到，一些研究者，如Goodin[17]和Parkinson[39]166-173認為，制度的順序可能會增強協商民主體系的正當性[1]。僅僅簡單關注民主創新，我們就可以發現它們如何排序能夠更充分地實現民主和制度的價值(盡管當制度起反作用時也可能實現不了)。在本文討論的兩個例子中，我們可以看到這種取長補短。公共預算已經是一個綜合的民主創新了，因為它至少包含了三種不同的民主制度：對所有公民開放的大眾集會，根據大眾集會出席人數選出代表組成的區域論壇，以及從城市中每個地區選出兩名代表組成的立法團體。這三個團體都體現了不同的制度特征，因而以不同的方式實現了價值。當它們合而為一時，就同時實現了參與型預算的民主價值與制度價值。參與型預算領域中的其他例子通常沒有最初的阿萊格里制度設計那么民主，因為在它們的制度設計中無法有效包容各種價值。

在小型公共團體中我們也能找到制度之間相互補充的案例。典型的小型公共團體是獨自運行的，是一種對決策過程影響相對較弱的協商形式。因此，批評者們認為小型公共團體削弱而非提高了體系的合法性，因為它們忽視了在更大范圍的公眾協商：缺乏更大范圍的公民團體進行直接授權或者向政府問責的機制[40]。加拿大公民大會和俄勒岡州的公民自發調查(CIR)為小型公共團體如何成功地與其他民主設計(即直接立法的形式)相結合以促進民主價值的實現提供了有價值的參考。

英屬哥倫比亞和安大略公民大會(BCCA)結合了憲法公投：直接民主設計為小型公共團體的建議提供了大眾授權和問責的途徑。這種相互補充也以另一種方式運作：人們經常批評公投不能為自由平等的協商和審慎的判斷創造條件，公民常常不能就他們要投票的事件獲得充分的信息，而小型公共團體可以成為一個可信賴的替代物來指導大眾判斷。BCCA的案例就表明，關注小型公共團體的大部分投票者會被其建議影響[41]。

對于將一個隨機選擇的公民小組嵌入俄勒岡州公民動議過程的CIR設計來說，小型公共團體提供可靠信息的能力是非常關鍵的。提案權使公民有權在集齊所需的簽名數之后，請求對提案進行投票。根據州法律，2009年建立的CIR小組收集了關于一項投票方案正反兩方及其他中立方的意見，經過協商，最終為俄勒岡州選民小冊子寫了一份一頁紙的聲明，并在投票前將其分發給所有家庭。這份聲明中同時列舉了多數派和少數派或支持或反對提案的論斷，對關鍵的問題進行了評估[42]。有證據顯示，公民很信任這一小型公共團體發表的聲明，甚至將它的可靠性與州立法和國會相提并論[30]571。BCCA和CIR都展示了小型公共團體如何作為投票者可靠信息來源的替代物，以增進直接民主設計的協商質量*盡管小型公共團體能夠改善直接民主制度中審慎的判斷，但他們并不能影響包容性：不同社會團體投票出席率常常會有很大的不同，這反映了其他政治活動中的不平等。。

關于制度之間互補性的現有案例顯示，民主創新之間能夠呈現不同的組合，而這些組合則可以帶來眾多協商民主價值的不同結合[3]188-193。

四、 協商民主創新制度化

通過描述價值框架，我們可以探究民主創新將在何種程度上以不同方式使協商民主理念制度化。盡管上文已經給出了一些將小型公共團體和公共預算融入政治體系的方法，在這部分中我們將考察政治體系中民主創新制度化的策略。在什么條件下，民主創新更可能與其他民主制度和實踐有效結合？這里將主要關注民主創新與政治決策制度的融合。這不是制度化的唯一形式，比如，我們還會分析民主創新融入正式和非政治公共空間協商的途徑。

民主創新分析顯示，公民愿意并有能力就緊迫的大眾關切的問題進行協商，盡管人們常常不關注制度設計，參與型預算當然也是這樣。隨著這項制度傳入歐洲和北美，它與原始的拉丁美洲制度分殊愈大，以至于幾乎截然不同：許多新出現的參與型預算都是糟糕的模仿者。

盡管制度設計十分關鍵，但它也并非唯一能夠促進制度化的條件。一項設計精良卻不能贏得公眾或政治支持，也沒有能力改變什么的民主制度是沒有價值的。民主創新所面對的一個挑戰就是，這些創新形式往往在創造之時就無意將其與政治決策相連。對公共預算所進行的研究表明，有效的制度化需要以不同的形式將制度設計的外在條件組合起來：政治領導人和/或官僚行為人的支持、公民社會和財政獨立的要求[11]。盡管這些因素大多反映了政治體系不同部分的政治支持，但最終的環境決定了執行預算的能力。我們可以擴大這些條件以控制相關資源或政策能力領域，從而控制大范圍民主創新活動。在拉丁美洲，市政當局的政治、行政和財政自主性能夠為民主試驗提供空間及推行機會。

除了這些有利的環境之外，我們還可以指出“法制化”的潛在影響：對公共權威設置法律要求，以促進某種民主創新。這挑戰了許多民主創新的隨意性，即發起、組織和回應的決定權都掌握在選舉出來的或被任命的公共官員手里。在公共預算的誕生地阿萊格里，許多活動家抵制這種法制化，因為他們認為這會破壞制度發展過程中的實驗性和創造性。但是，不將公共預算以法律的形式確定下來就意味著，只要工黨失去了城市的控制權，公共預算就會被繼位的市長所削弱。在拉丁美洲的其他地方，比如秘魯和多美尼加共和國，公共預算是通過國家法律授權的，盡管它的實際結構和實踐并不意味著政治權威依然有空間進行審慎的判斷。

在俄勒岡州，法律詳細規定了CIR的細節。一個CIR委員會被建立并賦權從一系列普選之前召開的公民小組會議中出現的民眾提議里進行選擇。委員會會注意一些準則，例如，所選提議對財政的影響，對俄勒岡州憲法以及進行事后檢查的資金保障的影響*詳見http://www.oregon.gov/circ/Pages/Initiative-Review.aspx。。法制化決定了CIR要把哪些議題交給獨立委員會。

CIR委員會可以被看成是一項新興的能夠更有效地在民主體系中進行民主創新制度化的策略的一部分，它是“通過自主的公共組織進行公共參與”(APOPPs)的一種新形式[43]。Bherer和他的同事將APOPPs定義為“政府創造并授權在法律規定范圍內能夠組織參與性論壇的組織”[43]1。與俄勒岡州CIR委員會相似的例子還有魁北克環境公眾聽證會(Bureau d’audiences publiques en environnement, BAPE)、丹麥技術委員會(Teknologiraadet, DBT)(最近轉變成了一個提供參與服務的非營利組織)、法國國家公共辯論委員會(Office de consultation publique de Montréal, OCPM)、蒙特利爾公共咨詢委員會(Office de consultation publique de Montréal)以及托斯卡納參與權威(Autorità regionale per la garanzia e la promozione della partecipazione, TPA)。一些APOPP，如CIR委員會主要負責監督特定民主創新設計的實施(此處指一個隨機選擇的小型公共團體)，而其他組織則對采取與政治環境相適應的設計保持慎重的態度。

盡管APOPP依然相對稀少，但在建立自主的、可重復的民主創新的過程中，它們的制度化顯然是重要的。APOPP所具有的自主性和可見性在某種程度上使其免于日常的政治壓力。Bherer和他的同事們強調了APOPP中對內嵌的民主創新非常重要的五種主要功能：(1)保證參與性安排的質量；(2)實施或監督參與型過程自身；(3)保證透明性；(4)負責把公民的觀點轉化為提議；(5)保證參與過程對決策過程有某種程度的影響[43]22-23。政治體系中的一個獨立機構承擔了促進協商以及聯系民主創新與政治決策的功能，這并非只是出于政治家或官僚的一時興起。對那些希望在政治體系中更有效地使民主創新制度化的協商民主理論者而言，這是一個創造性的、有前景的發展。

五、 協商民主創新與制度性轉變

近來，協商民主中的系統轉變對許多民主創新的研究路徑提出了一個合理的批評，這個批評具有許多相互關聯的形式。就民主創新的特定目標來說，協商系統的理論家們對聚焦于“互不相關的協商案例”這一趨勢表示不滿[9]25。相反，他們認為，我們需要更好地理解不同實踐和制度間的互動，以判斷整個系統可以在多大程度上被認為是協商性的。我們尤其擔心，我們過多地關注“作為大眾民主替代物或補充物的創新性小規模協商試驗”，而不怎么在意“使大眾民主自身變得更具協商性的方法”[44]331。協商民主理論家們用于分析小型公共團體的精力遠遠超過了它們在政治制度中所具有的民主重要性，其他可能構成一個更具協商性的體系的實踐和制度，例如一項更廣泛的公共協商或者強大的民主制度的運行，則經常會因一套相對邊緣化的政治創新而被忽視。這一批評還可延伸為，民主創新大多是政府的工具，因而它們無法通過公共辯論挑戰權威的合法性，而公共辯論恰恰是協商民主的基石*B?ker的批評集中在小型公共團體上，但也適用于其他形式的民主創新。與之對小型公共團體批評的討論，詳見Set?l? M. & Smith G.,″Mini-publics and Deliberative Democracy,″ in B?chtiger A., Dryzek J.S. & Mansbridge J.J.(eds.) , The Oxford Handbook of Deliberative Democracy, Oxford: Oxford University Press, 2018。[45]。我們應該將注意力轉向其他那些對協商體系更有影響的平臺和制度之間的互動。

以上這些都是關于民主創新非常重要的批判性觀點，值得關注。民主創新的組織和分析確實總是忽視更宏觀的系統性的互動；在大多數政體中，它們往往不會扮演非常重要的角色；它們的形成或許只是政治權威的一時興起。這就是為什么民主創新制度化的問題需要得到更多的關注。民主創新更有效地與其他制度和實踐融合并在政治體系中發揮重要作用的途徑有很多，其中之一便是對既存權力運行產生關鍵的潛在影響。

目前大多數批評還停留在如何使協商體系概念化上。Mansbridge及其合作者們為協商體系提供了重要解釋[9]，而Dryzek則主要關注整個系統協商的特性[46]。Owen和筆者曾指出，這一研究取向在我們思考協商民主的問題上產生了許多有悖常理的結論，其中最主要的是缺少對協商實踐中公民角色的關注[1]。就協商理念中公民之間自由平等協商的重要合法化功能而言，這是非常諷刺的。對于協商理念來說，系統路徑的另一個更為真實的構想意在強調民主協商是政治系統的一個方面。因而，這一系統性的研究取向主要關注能夠鼓勵公民采取協商立場的公民參與空間。系統性的挑戰因而就演變成了這類空間如何能相互聯結并與強大的政治制度聯系起來。民主創新不是唯一能促進公民協商的制度或實踐，但卻是一個少見的高度結構化的路徑。協商民主創新制度化領域新出現的論文提出了深刻的問題：公民之間包容性的協商如何能更有效地融入更為宏觀的政治系統，以最終增強協商能力、提高系統質量。

六、 結 論

我們可以采取這樣的策略來認真地考慮協商民主制度化所帶來的挑戰，即探究協商民主如何能更有效地嵌入、關聯其他制度?；诓煌膮f商民主創新制度設計如何有助于協商民主這一議題所做的研究進展很快。對于制度設計中的變化如何影響協商民主和制度價值這一問題，已經有了深刻的理解。不管是對協商民主理論還是實踐來說，或許從這一研究中我們可以得到的最重要的教訓就是權衡和妥協在制度設計中是必要的，不同協商民主創新之間創造性的排列組合能在一定程度上優化這些權衡。但最需要注意的是，協商民主的價值有時會相互沖突，沒有哪個制度或制度系統能夠完全實現協商理想。

目前我們缺乏的是對制度化策略的研究。如果協商民主創新確實會對民主和其他政治系統的協商能力產生較大影響的話，那么這一問題是非常關鍵的。從那些主要用于促進政治系統中協商的民主創新法制化和新興的獨立權威(APOPPs)的試驗中，我們能得到很多經驗和教訓，而這些經驗所蘊含的制度化問題的演進，對那些想要關注系統層面上協商民主的出現與延續的人來說是很關鍵的。

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