基層協商民主與“楓橋經驗”創新

(中共紹興市委黨校 楓橋經驗研究中心,浙江 紹興 312000)

“楓橋經驗”誕生于1963年,最初在社教運動中創造了要“文斗”、不要“武斗”的經驗,有效教服了社教對象,實現矛盾不上交,由此得到毛澤東主席的批示肯定。改革開放以來,“楓橋經驗”針對基層矛盾糾紛的變化,不斷創新群眾工作方法,創設了“小事不出村,大事不出鎮,矛盾不上交”的經驗。在新時代,基層社會矛盾在急劇變化,已從原來的鄰里糾紛等“小事”轉變為現在的征地拆遷等“大事”,民眾關注自身切身利益,積極要求參與其中,具有話語權。因此,“楓橋經驗”要創新方法,加大基層協商民主和利益公正分配,從源頭上預防和減少矛盾糾紛。

基層協商民主是中國特色社會主義協商民主的重要渠道之一,是發展中國特色社會主義協商民主的基礎性工作。所謂基層協商民主,在內涵上,是指我國基層組織和基層單位的各類主體,通過有組織地協商,依法參與基層公共決策和基層社會治理的民主實踐[1]。在外延上,基層協商民主的范圍包括鄉鎮(街道)的協商、行政村(社區)的協商、企業(事業)單位的協商三種類型[2]。

“楓橋經驗”與基層協商民主有著天然內在聯系,尤其在預防和化解矛盾上有異曲同工之妙。“楓橋經驗”實質是貫徹黨的群眾路線,通過“依靠和發動群眾”,加強基層自治和協商,就地解決矛盾?；鶎訁f商民主的本質是加強協商、溝通,消除分歧,達成共識,自我化解矛盾。因此,可以把“楓橋經驗”與協商民主有機嫁接,以現代協商民主的理念與方法,打造“楓橋經驗”升級版。

一、基層協商民主是創新“楓橋經驗”的重要方向

近年來,學者們對創新“楓橋經驗”的切入點已提出多個維度：第一,以落實黨的群眾路線推動“楓橋經驗”創新發展。這是最為經典的切入點,因為無論是最初毛澤東的批示還是習近平總書記的批示,都強調要發動群眾,依靠群眾,以人民為主體,有效解決矛盾。在新時代,學者們也依然強調“群眾性是‘楓橋經驗’的本質特征”[3],“創新發展‘楓橋經驗’必須始終堅持人民主體地位，尊重群眾首創精神”[4]。第二,以法治建設推動“楓橋經驗”創新發展。如有學者認為，“‘楓橋經驗’的實質是用黨的群眾路線正確處理人民內部矛盾的經驗。新時期堅持和發展‘楓橋經驗’,要求以群眾路線統領社會管理,更要求群眾路線的法治化,將群眾路線與法治思維、法治方式結合起來,用制度管住權力,以維權實現維穩,守住法治底線和政治底線”[5]?！凹涌炫嘤ㄖ嗡季S,弘揚法治精神,樹立依法治理理念,依法化解矛盾,健全長效機制,是推動‘楓橋經驗’法治化的有效途徑”[6]。第三,以村規民約推動“楓橋經驗”創新發展。如有學者把村規民約作為創新發展“楓橋經驗”、建設法治型新農村建設的重要路徑[7]。還有學者總結提煉了近年來“楓橋經驗”以鄉規民約促進基層治理法治化的創新實踐[8]。第四,以文化治理推動“楓橋經驗”創新發展。如有學者認為,“‘楓橋經驗’之所以長盛不衰,其重要原因就是它繼承和發揚了傳統文化中的人本主義精神,這實際上也是儒家傳統文化的核心理念之一”[9]?！爱斍?創新發展‘楓橋經驗’,既有基層黨建為文化治理提供有力指引,又有美麗鄉村建設為文化治理提供豐富資源。只要我們把握好社會轉型和多元化發展的新形勢,尊重群眾主體作用,注重政府管理與社會自治良性互動,文化治理必將在其中大有作為”[10]。“鄉賢調解是創新‘楓橋經驗’及基層社會治理體系和能力現代化的傳統文化資源”[11]。但是,已有研究鮮有從基層協商民主的視角來思考如何創新發展“楓橋經驗”。

筆者認為,加強基層協商民主是打造新時代“楓橋經驗”的很好切入點。黨的十九大報告把社會主義協商民主作為新時代中國特色社會主義思想的重要內容,全文有22處強調“協商”,并專辟一節強調“發揮社會主義協商民主重要作用”[12]。另外,習近平同志在浙江主政期間,也多次在講話中強調,要通過加強民主創新發展“楓橋經驗”。例如,2003年習近平在創新“楓橋經驗”大會上指出,“要大力推進基層民主政治建設,濃厚基層民主法治氛圍,暢通社情民意渠道,疏導理順群眾情緒”。2006年,習近平在《之江新語》中指出：“基層矛盾要用基層民主的辦法來解決”[13]。這些論述為學界如何更加深入研究和探討協商民主提供了一種新的治理機制、方法和政治藝術,也為基層豐富以協商治理化解矛盾糾紛的機制體制提供了很好的政策支持。

因此,可以把社會主義協商民主有效植入到“楓橋經驗”中,以協商民主化解基層社會矛盾,這是創新發展新時代“楓橋經驗”的一個重要方向。本文通過對“楓橋經驗”發源地楓橋鎮的研究,嘗試提煉一條以基層協商民主推動“楓橋經驗”創新發展的可行路徑,以供各地借鑒。

二、“楓橋經驗”有著深厚的協商傳統

“楓橋經驗”為何產生在浙江省諸暨市楓橋鎮？這緣于楓橋有著深厚的協商傳統,包括深厚的協商文化底蘊、獨特的協商民風秉性和扎實的協商實踐基礎。這是“楓橋經驗”誕生在楓橋的重要原因,也是55年來“楓橋經驗”始終具有旺盛生命力的奧秘之一?？梢哉f,楓橋民眾經過多年協商文化和協商思維的熏陶,已經先行朝著類似于西方發達國家的公民社會邁進,并開始探索出具有中國特色的基層協商道路和基層協商文化。

(一)“楓橋經驗”有著深厚的協商文化底蘊

楓橋是具有千年歷史的江南文化名鎮,是浙江首批歷史文化名鎮、東海文化明珠鎮。歷史上北方氏族二次大南遷,中原文化和于越文化在此融合,名賢輩出,文風甚盛。著名理學家朱熹、呂宜謙,宋代詞人辛棄疾、愛國詩人陸游、知名畫家徐渭等都曾到楓橋講學。元代詩畫家王冕,元代文學家、書法家楊維楨,明末畫家陳洪綬均是楓橋人,史稱“楓橋三賢”。“楓橋三賢”人品高潔,垂譽后世,對楓橋后人影響甚大。楓橋人愛讀書,宋元時期的藏書樓被譽為“越中之冠”,僅宋元明清四朝,楓橋有進士35人,舉人68人。新中國成立后,楓橋又養育了一批精英名人,北大首任校長何燮侯、中科院院士金善寶與毛漢禮、美籍航天學家馮綏安、全國著名林學家吳仲倫、全國勞動模范梁煥木等皆為楓橋杰出人士。楓橋深厚的文化底蘊,良好的教育環境造就了較高素養的民眾。楓橋人詩禮傳家,遇到糾紛,互讓互商,這種協商文化為現代基層協商民主奠定了良好的人文基礎。

(二)“楓橋經驗”有著獨特的協商民風秉性

楓橋古代多為于越遺民,生性彪悍,羈傲不馴。史載三國時孫策、孫權都曾率兵親征楓橋,使其成為鎮服于越遺民的重地。至晉和宋代,中原人士曾先后兩次南遷楓橋等地。尤其是儒學大師陳壽在楓橋宅埠寄隱草堂著書講學20余年。理學大師朱熹曾四次蒞臨楓橋義安精舍傳經講學,這對楓橋民風、民俗的形成,都產生了深遠的影響。另外,楓橋與紹興毗鄰,楓橋人同時受古越文化的熏陶和紹興師爺文化的影響,個性上既有“崇尚剛果且民性質直”的特征,又有崇仁愛、尚俠義、愛說理、好訟爭的特點。這種民風秉性導致楓橋人遇到地方政府有違法違規行為時,必據理力爭,甚至拿著法律條文維權、信訪上訪。但是楓橋人從來不行過激之事,多年來沒有發生過惡性刑事案件和過激群體性事件,這正體現出楓橋人非常理性的一面。

(三)“楓橋經驗”有著扎實的協商實踐基礎

20世紀60年代初,楓橋在社會主義教育運動試點過程中就提出“要文斗不要武斗”,這其實已經蘊含了“協商”思想。20世紀70年代初,楓橋采用教管結合的辦法,本著“教育人,改造人”的宗旨,對輕微違法犯罪人員和刑釋解教人員進行幫教改造,不僅做到了過去的“管頭、管腳、管肚子”,而且還幫助他們成家立業,勤勞致富。改革開放初期,針對農村治安問題突出,楓橋采用村民自治的方式,制定治安公約,跟每戶簽訂協議,讓村民加強自我協商、自我教育和自我管理,有效維護社會治安。20世紀80年代以來,楓橋致力于創新調解經驗,通過說服教育和勸導協商,解決民間糾紛,創造了非常具有特色的調解制度,調解其實也是一種協商?？梢?55年來“楓橋經驗”一直有著扎實的協商基礎。

三、新時代“楓橋經驗”的協商民主實踐

新時代的基層社會矛盾發生變化,涉及民生、民意與民情的矛盾增多。針對這些變化,“楓橋經驗”與時俱進,加大基層民主協商力度,為廣大民眾提供多樣化的民主參與渠道,從源頭上有效預防、減少了矛盾糾紛。按照中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》(以下簡稱《意見》)的規定,基層協商有三個層面,即“推進鄉鎮(街道)的協商”“推進行政村(社區)的協商”“推進企事業單位的協商”。近年來楓橋鎮在這三個層面都有許多創新做法。

(一)鄉鎮層面的協商民主

《意見》規定,鄉鎮街道要“圍繞本地城鄉規劃、工程項目、征地拆遷以及群眾反映強烈的民生問題等,組織有關方面開展協商。加強鄉鎮、街道對行政村、社區協商活動的指導。跨行政村或跨社區的重要決策事項,根據需要由鄉鎮、街道乃至縣(市、區、旗)組織開展協商”[12]。

近年來,楓橋鎮黨委政府圍繞當地小城鎮建設規劃、征地拆遷、古鎮改造項目以及群眾關心的民生問題等積極開展基層協商。例如,為做好平安特色小鎮的規劃,黨委政府廣泛征求意見,多次跟鄉賢、企業家、村干部和群眾代表民主協商,使平安小鎮規劃得到了各方認同與支持。平安浙江特色小鎮創建入選2017—2018省級立功競賽項目。另外,楓橋鎮黨委政府在改造楓橋古鎮過程中也充分開展民主協商。楓橋古鎮改造工程大,涉及0.8平方公里,1 845戶。相關居民、企業和商鋪都高度關注改造過程的政策處理、拆遷方案和賠償標準。楓橋鎮召開了100多場不同形式、不同規模的民主協商會、座談會、動員會,走訪了4 000多人,最終拿出各方滿意的改造方案。目前楓橋古鎮一二期已經完工,三期啟動,將在今年建成一個生產、生活、生態融合,宜居、宜業、宜游并重的現代古鎮。另一方面,楓橋鎮黨委政府加強對行政村(社區)協商活動的指導,出臺了《民主懇談會(聽證會)制度》《黨員議事會制度》《村民代表會議制度》《村級權力清單》等一系列民主制度,并指導每個行政村(社區)建立規范化的村民議事大廳、農村社區服務中心。

(二)行政村(社區)層面的協商

《意見》規定,行政村(社區)要“堅持村(居)民會議、村(居)民代表會議制度,規范議事規程。積極探索村(居)民議事會、村(居)民理事會、懇談會等協商形式。重視吸納利益相關方、社會組織、外來務工人員、駐村(社區)單位參加協商。通過協商無法解決或存在較大爭議的問題或事項,應提交村(居)民會議或村(居)民代表會議決定”[12]。

楓橋鎮現有的29個行政村是由84個自然村合并而成的。自2006年行政村合并以來,村級事務變得繁多,上級工作任務不斷增加,村干部應接不暇,需要發動廣大黨員和群眾共同參與。另外因村干部派系、群眾利益分化等原因產生治村分歧,迫切需要通過民主協商的方式統一思想。從2008年開始,楓橋鎮實施村級民主懇談會和村級重大事項“三上三下”決策機制,就村莊治理的重點、熱點、難點問題進行協商。2014年開始,楓橋鎮又增加村級民情分析會制度,要求行政村兩委班子每周二上午集中辦公,分析、協商村級事務。據統計,楓橋鎮實施民主懇談會和民情分析會以來,合計征集、討論各類意見和建議數千條,其中合理的建議95%以上得到及時解決,有些解決確有難度的,也及時向群眾解釋說明。另外,楓橋鎮還借助社會組織開展基層協商,依托近年來培育的鄉賢聯合會、楓橋大媽、楓橋義警、調解志愿者聯合會等47家社會組織,在經濟社會等各個領域充分民主協商,從而齊心聚力推動發展。如楓橋鎮鄉賢聯合會搭建溝通平臺,消除發展分歧,合力建設家鄉。為凝心聚力,借智借謀,楓橋鎮從2015年清明節開始成立了鄉賢聯合會,邀請70余位鄉賢齊聚楓橋,為弘揚“三賢文化”，發展紅色文化旅游產業及重建楓橋古鎮，打造全國歷史文化名鎮建言獻策。三年來,楓橋鄉賢們積極參與家鄉建設,已經籌建了鄉賢館,創辦鄉賢報,建立鄉賢微信公眾號和微信群,經常交流互動,齊心協力為楓橋發展出點子,有力助推楓橋經濟騰飛。

(三)企事業單位層面的協商

《意見》規定,企事業單位要“健全以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度。暢通職工表達合理訴求渠道,健全各層級職工溝通協商機制。積極推動由工會代表職工與企業就調整和規范勞動關系等重要決策事項進行集體協商。逐步完善以勞動行政部門、工會組織、企業組織為代表的勞動關系三方協商機制”[12]。

楓橋鎮一直在學校、企業、事業單位實踐和創新“楓橋經驗”,發揚民主,互協互商,從源頭上預防和化解矛盾。如楓橋鎮中(初中)多年來開展“‘楓橋經驗’進校園”活動,通過深化教代會制度、家校聯系制度、師生共管制度等不斷創新工作機制,著力構建和諧校園。把“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交,就地解決”演繹成“小事不出班、大事不出校、矛盾不上交,和諧穩定。”同時探索學校版的“四前工作法”：組織建設走在教育前；教育工作走在預防前；預防工作走在調解前；調解工作走在激化前。即發現矛盾糾紛,突出“快”,推選“首問制”,注重“細”,實行“聽證制”。近年來,楓橋鎮中先后榮獲諸暨市群體師德創優先進學校、廉政文化建設示范學校、教育工作先進集體等榮譽。又如,楓橋鎮的步森集團按照現代企業制度的要求,推行民主決策管理,確保員工合法權益,著力營造尊重職工的良好氛圍,完善多元化參與機制,建立一種能有效地作用于職工參與積極性和責任感的利益機制。為此切實做到“四個堅持”：首先是堅持企業重大事項由職代會審議制度,確保職工代表的知情權、參與權、審議權,維護好職工民主權利。其次是堅持廠務公開制度,拓寬員工訴求渠道。再次是堅持民主決策,科學管理,發揮好員工的主人翁作用。最后是堅持工資平等協商,不斷提高職工福利待遇。2011年,步森集團被評為“全國模范勞動關系和諧企業”。

四、基層協商民主對“楓橋經驗”的創新作用

新時代“楓橋經驗”運用基層協商民主創新社會治理和化解矛盾糾紛,取得了明顯成效,在治理目標、治理理念、治理主體、治理手段和治理成果等方面都有了質的突破。

(一)基層協商民主有利于“楓橋經驗”的治理目標實現

“楓橋經驗”一直力求實現“小事不出村,大事不出鎮,矛盾不上交”的治理目標。要實現這一治理目標,最主要是從本源上預防、減少矛盾。而要從本源上解決社會矛盾,最重要的是協調好利益關系,實現各方利益均衡[14]。從楓橋鎮的實踐來看,基層協商民主正有著這樣的利益協調功能,可以理順基層治理中千差萬別的利益關系,讓政府、企業、村居、個人各得其所,讓社會和諧穩定,讓矛盾在源頭上得以杜絕。這能有效推動“楓橋經驗”治理目標的實現。

(二)基層協商民主有利于“楓橋經驗”的治理理念提升

“楓橋經驗”一直秉承“互協互商,和諧相處”的理念,不是通過權力壓制而是通過平等協商解決矛盾?；鶎訁f商民主最大的特點是平等協商,讓各方當事人都參與其中,并擁有平等的表達權、話語權和投票權,這有助于矛盾各方形成共識、消除分歧與實現和諧。從楓橋鎮的實踐來看,把協商民主引入“楓橋經驗”領域,能進一步提升“楓橋經驗”的平等協商理念,并通過現代化的協商程序與溝通方法,推動“楓橋經驗”由原來傳統質樸的商量理念向現代“民主協商”的理念轉型。

(三)基層協商民主有利于“楓橋經驗”的治理主體多元

“楓橋經驗”一直是“黨政主導、發動群眾”的經驗,不是依靠政府包攬的經驗。協商民主強調合作共治,有助于推動政府、市場、社會與公民共擔責任,有利于建立起“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的多元治理格局。從楓橋鎮的實踐來看,把基層協商民主引入“楓橋經驗”領域,改變了以往政府單一主體治理的局面,推動企業、村居、社會組織和鄉賢共同參與治理。這豐富了“楓橋經驗”的治理主體,構建起具有新時代特色的多元治理格局。

(四)基層協商民主有利于“楓橋經驗”的治理成本降低

“楓橋經驗”一直是柔性的經驗,強調通過自治和協商解決矛盾?；鶎訁f商民主強調群眾自我教育、自我管理、自我服務,實現矛盾自我消融和內部消化。從楓橋鎮的實踐來看,將基層協商民主引入“楓橋經驗”領域,有助于進一步運用社會自身力量解決矛盾,而無需政府事事介入,從而有效降低政府治理成本。

(五)基層協商民主有利于“楓橋經驗”的治理成果共享

“楓橋經驗”是“以人為本、成果共享”的經驗,強調共建共治共享?；鶎訁f商民主強調過程公開,方案共商,利益共沾,有助于打造共建共治共享的社會治理格局。從楓橋鎮的實踐來看,把基層協商民主引入“楓橋經驗”領域,進一步加大了共建共治共享力度,實現治理過程全參與、社會治理成果共享用、公共福利的最大化,讓群眾有更多的獲得感、滿足感和幸福感。

五、創新機制,加強基層協商民主在“楓橋經驗”中的應用

浙江是“楓橋經驗”的發源地,有著55年的歷史傳承。浙江又是基層協商民主的先行者,早在上世紀90年代就涌現了溫嶺“民主懇談”等協商經驗。在新時代,浙江可以把“楓橋經驗”與“協商民主”相互嫁接,在借鑒楓橋鎮和全省各地基層協商民主經驗的基礎上,進一步總結、提升與推廣,打造基層協商民主的新“楓橋經驗”。

(一)營造基層協商民主的良好氛圍

近年來基層社會治理模式日趨剛性化,基層的協商空間被擠兌,協商意愿被消磨,這會破壞“楓橋經驗”原來賴以成長的良好氛圍。筆者曾在鄉鎮掛職鍛煉，鄉鎮干部反映,原來只要用50%的精力對付上級一刀切的任務,還剩一半精力可以結合自身特點,因地制宜開展鄉鎮治理，但現在用100%的精力都難以完成上級任務,疲于應付。所以,要重新恢復“楓橋經驗”的良好協商氛圍,必須從頂層設計著手,改變上級行政化的管理模式、運動式的任務布置,讓基層有更大的自治空間。

(二)出臺基層協商民主的政策文件

基層協商民主要在更大范圍內推廣,需要政策有力推動。因此建議頂層印發有關加強基層協商民主創新發展“楓橋經驗”的文件,推動基層黨委政府把加強基層協商民主作為創新“楓橋經驗”的一項重要創新項目,并建立相應的領導組織和協調機制。具體可由黨委領導,政協、統戰部門、組織部門和民政部門聯合推動,各鄉鎮(街道)和行政村(社區)、企事業單位具體實施。同時在實施過程中,要提倡清單式管理、項目化推進,有步驟有節點推進,確保創新項目落地。

(三)提供富有操作性的協商程序

制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障,也是推動基層協商民主復制與推廣的有效手段。尤其是基層,更需要提供一套符合實際情況、富有操作性的協商程序。因此,需要頂層制定一套相對制度化、規范化、程序化的基層協商民主機制,提供給基層參考?；鶎訁f商民主程序宜分類分別設計,如按鄉鎮(街道)的協商、行政村(社區)的協商、企業(事業)單位的協商三種類型，或按協商內容的不同分別設計,對協商議題、協商主體、協商時間地點、協商過程、協商結果以及實施監督等進行明確規定。

(四)建立適合基層協商治理的考核機制

正確的考核能激發基層協商民主的活力,錯誤的考核會破壞基層協商民主的意愿。當前基層考核有一個較大的問題,即以完成剛性任務、維護穩定為導向。在這種導向下,近年來“楓橋經驗”的工作載體、動員方式也日趨剛性化,淡化了原來善于柔性做群眾工作的特色。因此,應改變當前苛嚴、緊張和剛性的考核方式,建立一種更為民主化、人性化和彈性化的考核機制,激發基層干部的自主創造力,提升基層政府的軟治理能力,逐步走出一條基層協商治理的新路子。

(五)加大“楓橋經驗”的普及宣傳

目前許多基層干部并沒有真正領會“楓橋經驗”的實質內涵,所以在實踐“楓橋經驗”過程中,僅重視工作載體、信息平臺和制度考核等外在形式,忽視入情、入理、入心地做群眾工作的內在方法。因此,要加大“楓橋經驗”的普及宣傳,推動“楓橋經驗”進課堂、進教材、進村居等。尤其要加強對“楓橋經驗”從業人員(主要指基層政法綜治干部)的普及宣傳,使從業人員真正掌握“楓橋經驗”的實質內涵,通過發動群眾、依靠群眾,加強自治、自管,實現矛盾自我消融、自我化解。