“楓橋經驗”演進中的村規民約成效檢視及前瞻

(杭州師范大學 沈鈞儒法學院,浙江 杭州 311121)

“法治興,則國運興”,一個國家的良性發展離不開法治保障；一個地方的法治發展程度在一定意義上也反映出其文明水準和現代化程度。黨的十八屆四中全會作出了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,決定指出,要“推進多層次多領域依法治理。堅持系統治理、依法治理、源頭治理,提高社會治理法治化。發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用”。這些文件精神為基層法治建設提供了極為重要的指引,即基層法治建設的目標是實現基層社會“民主法治”,工作重點是強化“基層社會依法治理”,創新載體在于“基層自治規范建設”。黨的十九大報告明確提出了鄉村振興戰略,要求加強農村基層基礎工作,健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。鄉村治理現代化進程中,一個重要的標志就是“村民自治章程和村規民約”現代化。自1977年楓橋當地村莊制定《治安公約》以來,村規民約的發展已成為“楓橋經驗”的重要內容之一,對于預防鄉村糾紛、維護農村穩定、規范鄉村自治、調整社會關系起到了重要的作用。隨著農村城鎮化、村民自治、基層法治、平安建設進程的加快,村規民約隨著時代的發展呈現出一定的滯后性,調整、充實、提高村規民約的規范化和法治化水平,成為新時代發展“楓橋經驗”的重要樣本之一。

一、村規民約的歷史發展

民間規約一般都具有較強地域性與多形態性?！八鼈兛梢允羌易宓?也可以是民族的;可能形諸文字,也可能口耳相傳；它們或是人為創造,或是自然生成,相沿成習；或者有明確的規則,或更多表現為富有彈性的規范；其實施可能有特定的一些人負責,也可能依靠公眾輿論和某種社會亞團體”[1]。

所謂民間規約,實際上是指人們在長期共同生活之中形成的,存在于人們的觀念之中或某種特定的文本之中,在一定地域內實際調整人與人之間權利和義務關系的非官方行為規范。劉篤才教授對中國古代民間規范所做的研究證明:“民間規約是國家法律的重要補充,它的產生標志著公共領域從來都不是為國家所獨占的。唐代后期的社邑規約、宋明時期的鄉約、明末清初產生的民間慈善組織規約和清代晚期的鄉規等都有著自己的必要生存理由。中國歷來是個鄉土社會,民間規約在維護基層社會秩序方面具有積極意義”[2]。

“楓橋經驗”源于浙江省諸暨市楓橋鎮,是著名的社會治理經驗。當前“楓橋經驗”逐漸從基層綜合治理經驗逐漸轉變為基層社會治理現代化的新樣本。一般而言,村莊價值生產能力強的地區,就是具有強地方性規范的地區。地方性規范是一個地方關于應該如何行動的準則。強地方性規范使地方上的人們具有明確的行動目標和道德標準[3]。楓橋鎮是我國典型的南方鄉鎮,其內生性地方性規范的生產能力明顯較強。2003年前后，“楓橋經驗”的重心逐漸由綜合治理轉向基層民主法治建設。村規民約的內容也從早期側重村莊治安開始延伸到民主治村的方方面面。

二、楓橋等地村規民約建設進程中存在的問題

自1987年《村民委員會組織法(試行)》頒布實施以來,保留著我國鄉治傳統特色的村規民約重新獲得了生命,并迅速在全國擴展開來。村規民約最大的特點之一,就在于它作為一種地方性知識,與特定的社區、地域、人群的風俗習慣、文化傳統緊密相關。正由于這樣一種“地方性”局限,村規民約經常超出國家法律的范圍。如何使那些“溢出”部分具備相應的合法性,或使其回歸國家法律,成為我們考慮村規民約時必須特別關注的問題。就是說,正確處理國家法與地方村規民約的關系,成為實施地方自治過程中村規民約體制建構的關鍵所在。因為村規民約建立在基層社會的土壤之中,有其獨特的發展方式和適用邏輯,而國家法本身固有的局限性注定無法將這些發展邏輯包含在內。質言之,國家法不可能巨細無遺地體現這些邏輯。國家法所代表的一般是一套農民所不熟悉的邏輯,很多情況下與村民生活邏輯有一定距離。村規民約是村民自治組織依據國家法律法規,結合本村實際,為維護本村社會秩序和道德風俗而制定的一整套約束村民行為的自治規范。一般說來,它是村民自治組織自主制定的,“合法性”仍是對村規民約的最基本要求。從自治法理上講,自治規范的主旨應該是在法治框架下,極大增進村民福祉。但如果自治規范中包含侵犯村民合法權益的條款,即使被表決通過,在法律上也應當是自始無效的。這就要求我們非常審慎地看待村規民約的制定工作,處理好村規民約與國家法律的關系。

(一)村規民約形式化傾向

當前,很大一部分村規民約基本上是一紙空文,缺乏實質性化解基層矛盾,保護村民合法權益的條款[4]。其次,大多數村規民約制定程序存在瑕疵,多數村規民約由村黨支部、村委會少數幾個村莊政治精英制定,村民參與程度低,認同率不高，“貼在墻上”成為形式化標志。此外,鄉鎮人民政府在這一領域缺乏統一指導和規范,也缺乏應有的重視。另外,近年來東部沿海地區經濟迅速發展,土地資源空前緊張,土地價值迅速上升,土地補償金分配引發的矛盾快速上升。同時,由于戶口管理制度不能適應市場經濟的發展,導致各地甚至各村的戶口管理規則很不一致,使土地利益分配問題更加復雜化。一些土地被征用的村,在向村民發放土地補償金時,經全體村民代表討論,相繼出臺了一系列分配方案和辦法。由于這些方案損害了部分有婚姻關系變化的村民對戶口及相關權益的選擇權,遂不斷引發系列上訪,成為當前農村疑難矛盾糾紛的焦點之一。

(二)部分村規民約的內容與法治精神相違背

農村社會具有一定的封閉性，個人利益、集體利益、國家利益相互交叉，部分村規民約的內容與法治國家建設理念沖突明顯。

第一,村規民約中最為凸顯的問題是婦女權益的保障問題。由于土地的價值不斷增值以及村莊福利的不斷提升,出嫁女、媳婦、喪偶離婚婦女的權益在父權制的村莊政治中始終處于不利狀態。一方面,村莊精英中婦女過少,導致婦女在涉及自身利益的相關意見表達方面處于失聲狀態,或者表現出忍氣吞聲的狀態。另一方面,政府在徹底貫徹婦女權益保護方面缺乏足夠的意識和決心,一般習慣性認為涉及村莊婦女權益保護的問題屬于村民自治范疇而不予以干涉。同樣，基層人民法院也以此為由,將相關案件列入不予受理的范圍之中。這種體制性的問題,導致婦女權益保護難以貫徹,其結果是直接將此類問題推入到信訪渠道,從而導致更大的公共資源浪費。實際上,關于出嫁女的村集體經濟分配問題,各村幾乎出臺了一致的方案。一些具體的村規民約實施辦法和細則，影響了村民農嫁非、農嫁農和離婚婦女再婚后的戶口去留,以及相關子女教育、生產資料的分配、福利待遇的分享等實際利益。村民代表會議制訂的方案與有關政策、法律、法規相抵觸,特別是農村婦女的實際利益嚴重受損。這一方面與“嫁出去的女兒,潑出去的水”這種根深蒂固的傳統觀念有關；另一方面與村規民約缺乏內容合法性審查有關。與此相類似的還有大學生和服刑人員等戶口關系較為特殊的人員的利益分配問題[5]。

第二,男女事實上的權利不平等,在各地村規民約中進一步固化甚至加劇。由于受長期以來形成的重男輕女、從夫居等觀念和習俗的影響,一些地方在協商土地承包、征地補償款分配議題時,侵犯了農村婦女合法權益,主要體現在對于出嫁女、離婚婦女和上門女婿及其子女不分或者少分土地或者補償款,違反了《村民委員會組織法》的相關規定,也不符合男女平等的基本國策及相關法律政策,造成了土地糾紛案件增多,甚至出現集體上訪事件,嚴重影響了社會的和諧穩定,引起了各級政府部門和婦女組織的高度關注[6]。由于我國長期傳承的“從夫居”傳統,使得男姓村民事實上成為“永久村民”,而女性居民則是“臨時村民”；女性一旦結婚,基本上就會失去村民資格或者失去村莊集體資源分配權。媳婦、嫁城女、招贅女、上門女婿及其子女的法定權益要么被剝奪,要么被減少,要么被漠視。幾乎所有村莊村規民約中都沒有保護婦女土地權益的單獨條款；有的地方是公開確定招贅女婿的指標數,有的地方則一刀切規定，嫁出去的婦女不論戶口是否遷出均無權享受村莊福利。所有這些現象都與我國《婦女權益保護法》《土地承包法》《婚姻法》的精神嚴重違背。事實上,這些“重男輕女”式的村莊制度安排與計劃生育的基本國策呈現出深層次的內在緊張。這種內在緊張表現為村民寧可超生多個也要生兒子。比如一個已生育兩個女兒的村民,其再生一個男孩就會獲得宅基地申請、征地拆遷補償、集體福利的種種寶貴機會,其被罰的幾萬元的社會撫養費與動輒幾十萬、上百萬的土地收益和集體福利相比顯得微乎其微。村民觀念的落后一方面與傳統思維有關,但另一方面與生兒子獲得的強大的集體利益分配直接相關。如果我們不正視此類問題，男孩女孩出生的比例會越來越失衡,從而帶來更大的社會問題和挑戰。所以從這個層面分析,村規民約的修訂不僅是一個法治建設的問題,也是一個重大的社會問題。

第三,不成文的村“老規矩”“潛規則”盛行。隨著1998年村民自治的深入開展,多數村莊制定了相應的村民自治章程和村規民約,但是由于形式化傾向過于嚴重,大多數村規民約成為應付村民自治工作檢查的擺設。盡管貼在墻上的村規民約各村均有,但是教條主義式樣的村規民約幾乎很難內化為村民的意識和行為準則，其中核心的問題是真正主導鄉村社會生活規則的恰恰是那些不成文的村規民約。那些幾乎被干部群眾都習慣的老規矩、潛規則成為人們心目中的“習慣法”,實際主導著村民資格認定和利益分配等村莊管理中的關鍵問題。部分村規民約罰則動輒采取罰款、寫保證書之類的處罰手段,這些處罰規則多數是土辦法、老習慣。如諸暨某村對于偷挖竹筍的行為,村委會按照每株100元進行罰款。這盡管可以有效遏制偷挖行為,但此處村委會顯然沒有法定的行政處罰權。如果適當修訂村規民約,按照民法中損害賠償的相關法律規定,要求其按照市場價進行賠償,這樣處理就會變得更加法治化規范化。

由上可見,規則的制定也許是通過合法程序的,但有些內容明顯背離了相關法律法規精神,屬于不合法規則,類似于用“多數人的暴政”剝奪少數人的合法權益。因此,不能因為村規民約的地域性和相對獨立性而忽視其本身的合法性與合理性建設。1998年的《村民委員會組織法》第20條以基本法律的形式規定“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約,并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案”,由此奠定了村規民約建設的法律基礎[7]。但實際操作中,幾乎大多數鄉鎮人民政府沒有建立村規民約備案審查機制,導致村規民約的合法性審查環節嚴重缺失。此外。村規民約的內容和范圍并非無限,法律明確劃定了它的邊界,即“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表所討論決定的事項,不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容?！币虼?村規民約建設必須緊緊圍繞法律的規定展開。

(三)關于村規民約內容簡約模糊的問題

考察當前楓橋等地的村規民約文本，我們可以發現，多數村規民約的內容過于簡單模糊，各種臨時性辦法、細則與總綱之間不能協調匹配。同時，部分村規民約的內容顯示出較大的滯后性，未能跟上國家總體法治建設的步伐。

此外,前些年由于行政村合并后,部分大村包含多個自然村,在實際村莊建設過程中,出現了“大村難以領導小村,小村不關心大村,小村之間互不關心”的局面。大村統籌全村建設發展的能力在下降,小村自我建設的水平低下。另外,幾乎所有的村規民約都沒有配套的執行機制,這也是一個規則體系中的顯著缺陷。

三、在傳承和發展“楓橋經驗”中進一步完善村規民約

“楓橋經驗”的核心要義在于發動和依靠群眾,將矛盾糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態,實現“矛盾不上交”。村民自治中的民主管理,就是發動和依靠村民,通過制定村規民約等規章制度,規范和約束村民的權利和義務?！皸鳂蚪涷灐痹谝欢ㄒ饬x上指引著村民自治更加依靠群眾,而村民自治則是“楓橋經驗”發展創新的重要內涵,村規民約則成為村民自治發展“楓橋經驗”的重要載體。自1990年代以來,發展和規范村民自治成為“楓橋經驗”的重要內容。作為村民自治重要內容之一的村規民約,不僅有助于基層自治制度化水平的提升,也有效引導著村民按照既定的規則調整相互之間的生產生活關系,成為基層社會預防和化解社會矛盾的重要制度基石。自2008年楓橋鎮陳家村村規民約體系建成后,村規民約逐漸成為新時代“楓橋經驗”的重要制度樣本,在近年來完善鄉村治理體系和提升鄉村治理能力方面起到了重要作用。農村是我國社會治理的重點、難點,也是法治建設的薄弱點,建設現代化的新農村除了良好的基礎設施之外,必須要有良好的軟環境予以配套發展。村民自治章程、村規民約作為農村社會運行的主要規則,其質量高低、執行好壞直接關系到農村法治建設的水平。當前，以楓橋鎮為代表的東部發達鄉鎮正處于工業化、城市化、現代化發展的關鍵時期,小城市建設取得了長足發展,但是村莊發展呈現出多樣化和復雜化趨勢。部分村莊基礎設施建設、產業建設、軟環境建設滯后,鎮域內部的不均衡性要求我們更加重視鄉村的全面發展?！皸鳂蚪涷灐钡木駥嵸|是以人為本、發動依靠群眾解決基層矛盾,做到矛盾不上交。按照合法、規范、實效原則修訂完善村規民約,是發展“楓橋經驗”的重要抓手,也是“楓橋經驗”形成制度化的重要形式[8]。

(一)以憲法法律為基準,提升村規民約規范化水平

村規民約是村民自治的重要體現，憲法和法律賦予了村規民約一定的法律效力。村民自治章程、村規民約是《憲法》和《村民委員會組織法》明確賦予村民自治的重要內容，其合法性不僅關系到村民切身利益，也是貫徹落實現行法律的重要表現。村民自治章程、村規民約的內容必須與國家現行的法律法規和黨的方針政策相符合，比如不能違反計劃生育和國土保護等基本國策[9]。在村規民約的實施過程中，必須嚴格遵守國家的相關法律法規，不能逾越法律邊界。比如涉及到剝奪人身自由、罰款的，必須及時廢除，而是采用民法中相關損害賠償的規則進行替代。

(二)恪守民主程序,嚴格按法定程序修訂村規民約

村民自治的過程就是按照法律程序進行民主治村的過程。村規民約是村民自治的具體體現，村規民約的制定過程，是村民自治組織通過村民代表大會，協商并確定規則的過程?；鶎由鐣囊恍┲卫硪幏?，由于缺乏程序性的操作規則，致使憲法和法律所賦予公民的實體權利，缺乏實現權利的程序和規則，導致法律權利被虛置。在完善村規民約的過程中，必須明確村民的各項權利義務，設定村民實現權利的各項程序和途徑，通過制定具有針對性和適應性的具體程序性規則，為村民權利的實現提供保障。

(三)加強村規民約保障機制建設,提升村規民約權威性

村規民約的實施關鍵在于有良好的保障機制。從當前村規民約實施乏力的現實情況看,村規民約的實施缺乏行政保障和司法保障。盡管村規民約按照現行法律可以報送鄉鎮人民政府備案,但此套機制缺乏相應的保障力度。當前村規民約送鄉鎮人民政府備案的制度設計,既沒有配套制度予以跟進,也缺乏相應強制力,故而直接導致村規民約合法化審查環節的缺失和執行權威下降。為了提升村規民約的權威性和合法性,必須建立更加科學合理的備案審查制度。如可將《村民委員會組織法》中村規民約“報鄉、民族鄉、鎮人民政府備案”,修改為“報縣級人民代表大會常務委員會備案”。這種考慮是基于鄉鎮政府缺乏相應的監督手段和能力,而縣級人大常委會則具有合法性的審查權威和能力,通過這種改變可以增強對村規民約事后審查的力度[10]。此外,應當進一步加強對村規民約的司法審查,應當允許村民對依據村規民約等自治規范作出的侵犯其合法權益的具體事項向人民法院提起訴訟。人民法院在審查案件時既可應當事人的申請,也可以依職權附帶審查相應的村規民約,如發現違法的村規民約內容,法院雖無權直接作出改變或撤銷,但應向相應的縣人大常委會提出司法建議,由縣人大常委會或鄉鎮人大作出撤銷和改變的決定。同時在檢察機關公益訴訟的改革進程中,對于檢察機關在辦案過程發現的嚴重破壞村民集體利益的村規民約等自治規范,可依法發揮其法律監督職能,向村民自治組織發出檢察建議,若村民自治組織不采納，則可向相應的縣人大常委會提出建議,由縣人大常委會或鄉鎮人大作出撤銷和改變的決定。

(四)因村制宜,根據村情民情完善村規民約內容

村莊因其地理位置、文化傳承、風俗習慣、經濟發展的千差萬別而顯示出其獨特的個性化差異。諸暨市的社區村莊已經呈現出現代化小區、城中村、城郊村、山區村并行的局面，應當根據這些實際情況設計不同類型的村規民約版本[11]。根據村莊的實際發展狀況修訂村規民約的相應內容，是保持村規民約與村莊現實生產生活相適應的必然之舉。

“楓橋經驗”歷經55年發展，其核心內容依然是發動和依靠群眾，實現“矛盾不上交”。村規民約的制定和完善過程是發動和依靠群眾提升村民自治水平的重要舉措，也是保障村民權利義務的重要制度依據。村規民約是直接關系到村民切身利益的制度依據，只有充分關注群眾利益，在實體和程序上保障村民權利和義務，才能走向法治化軌道，為中國基層社會實現法治奠定堅實基礎。

村規民約是我國傳統法律規范體系的重要組成部分，也是最具民族精神和文化傳承特質的社會治理規則之一。在傳統中國，鄉村社會自我管理的規則一般為鄉規民約，是村民進行自我服務、自我管理、自我教育的一種習慣。鄉規民約在中國古代歷史久遠，成為宗法社會中主導鄉民生活的主要規則。如北宋年間關中呂氏家族制定的《呂氏鄉約》影響千年。明清時期，最高統治者對鄉治極為重視，如明洪武帝、清康熙帝分別頒布過《教民榜文》《圣諭十六條》，均對鄉約村規作出重要導向性規定。由此,鄉規民約成為中國古代基層社會中鄉治的重要依據。在古代中國，既有刻諸碑石的鄉規民約、族法家訓，也有口口相傳的民間習慣。鄉規民約內容龐雜，不同的民族、不同的村落都有各具特色的村規民約體系。世易時移，村規民約的內容隨著時代的變遷也在不斷變化。既有維護治安方面的禁賭博、禁吸毒、禁斗毆、禁欺壓弱小、禁偷盜方面的規則，也有禁虐待父母的禮教規則，亦有禁損害莊稼、禁亂伐樹木等保護生產生活秩序的規則，其主要目的是維護鄉村社會和宗族的日常秩序。近代以來，在鄉村建設方面，以河北為著，如河北省定縣翟城村，從1904年開始制定了一系列村規民約，成立了多種自治會社，以自治方式辦理村中事務。到1914年，相繼制定《翟城村治組織大綱》《衛生所規約》等一系列近代化村規民約，開啟了村規民約與現代社會接軌的先河。陜甘寧邊區時期，中國共產黨在推進鄉村自治建設過程中，為鞏固基層民主建設，大力推進鄉村自治，如綏德縣延家川等地也制定過一系列村規民約，得到當地群眾的熱烈支持和擁護，使村規民約建設與黨的群眾路線實現了統一，有力鞏固了當時的抗日民主政權。自1982年憲法確立了中國特色的基層群眾自治制度以來，村規民約取得了長足發展，并伴隨著村民自治的廣泛深入，成為基層自治的重要標志。黨的十九大確立鄉村振興戰略后，作為中國基層社會治理重要制度依據的村規民約，必然迎來新的歷史發展階段。作為中國基層社會治理的樣本，“楓橋經驗”在新的歷史時期承擔的重要歷史使命，就是依靠群眾維護穩定、促進發展，從而為鄉村振興提供良好的治理體系和治理能力。因此，以修訂完善自治章程、村規民約為契機，完善鄉村治理結構，理順鄉村治理主體關系，提升鄉村治理品質，將成為新時代“楓橋經驗”創新發展的重要任務。