新型城鎮化水平測度與推進路徑選擇
——以吉林省為例

孔 薇

(1.吉林大學 東北亞研究院，吉林 長春 130012； 2.吉林財經大學 稅務學院，吉林 長春130117 )

一、引 言

城鎮化的推進在實現中國政治穩定、經濟發展、社會進步等諸多方面扮演著重要的角色。通過與發達國家城鎮化水平和現狀的對比可知，當前中國的城鎮化正處于攻堅的關鍵時期。尤其是在東北經濟出現困局，吉林省經濟大幅減速，財政連續多年赤字的背景下，尋求解困之法迫在眉睫。城鎮化的繼續推進，尤其是新型城鎮化的布局與實踐都將有利于激活地區經濟發展的活力，提升區域公共服務的總體水平。

當前，我國在眾多的有關城鎮化問題的研究成果中,大多側重于城鎮化內涵的界定、解讀，演進歷程等方面。[1]這些研究從理論上厘清了新型城鎮化的內涵與具體實踐方向，成為后續研究工作的依托和基礎。但相對于定性分析，定量分析我國城鎮化水平的研究成果則明顯不足；現有的定量研究中，大多又是側重于城鎮化與工業化的耦合性測度分析[2]，對區域、省份具體地區的城鎮化水平測度研究則明顯欠缺；尤其是從新型城鎮化內涵界定出發通過具象化的指標設計進行測度更是鮮有涉及。鑒于此，本文參考有關研究成果，并借鑒國家層面和其他省份制定的新型城鎮化發展評估體系及其評估方法和手段，選取指標，建立省級區域的城鎮化水平綜合評價體系，并結合吉林省推進新型城鎮化建設的現狀和問題，提出推進新型城鎮化的路徑選擇及對策建議。

二、新型城鎮化評價指標體系的構建

結合國家新型城鎮化規劃脈絡，借鑒相關研究成果，本文擬采用四類二級指標體系。其中“公平”和“效率”兩個一級指標主要用來評價省域新型城鎮化水平，用以指導基于“公平”和“效率”的城鎮化愿景的實現；其下屬指標涵蓋收入分配、民生、經濟增長和產業結構等方面。第三個一級指標“質量指標”及其下屬指標主要從生態文明的角度出發，對省域城鎮化愿景中的“和諧”目標進行指導和規劃。城鎮化的要義是人的城鎮化，因此“人口指標”及其下屬指標作為城鎮化進程的重要的參考因素，也納入到評價指標體系中。

三、吉林省各地區新型城鎮化水平實證分析

根據圖1指標體系的選取思路，分類選取有代表性的指標對吉林省各地區新型城鎮化水平進行綜合研判。評價指標的數據均來源于《吉林統計年鑒》。這些數據從經濟效率、社會公平、城鎮化質量、人口情況等多維度較為全面地反映了吉林省各地區新型城鎮化的發展狀況。考慮到各個指標在新型城鎮化進程中的影響效果存在差異，通過采納多方意見，較為一致的觀點認為，雖然公平、效率在推進新型城鎮化進程中的不同階段發揮的作用各有不同，但分量不分伯仲，以百分比來量化，其比例應各占30%；質量、人口是對各個地區城鎮化水平綜合情況的考察，應各占20%，再結合新型城鎮化評價二級指標設置內容賦予相應的權重。其中人口因素是城鎮化進程中重要的考察指標，因此在指標體系構建中選擇非農業人口占總人口的比重作為參考指標。理由是，以人口社會學的視角來看，人口的城鎮化可以理解為農業人口轉化為非農業人口，即人口向城鎮不斷集聚的過程。

圖1 新型城鎮化指標體系

結合基礎性數據資料，測算吉林省各地區新型城鎮化評價水平。測算公式如下：

其中，Ei代表該地區第 i 個指標的評價水平，Wi代表該區域內第i個指標的權重值，I代表省域各地區城鎮化綜合評價水平。單個指標評價水平E=(O / A ) × 100%。式中，E代表某具體指標評價水平，O代表該評價指標原始數值，A代表評價指標基礎值(以省域平均值來代表)。比較、判斷吉林省各地區新型城鎮化發展狀況需要結合各地區城鎮化評價水平數值的大小。根據城鎮化評價水平計算公式，結合基礎數據及各指標的權重，可計算求得吉林省各地區城鎮化綜合評價水平。

表1 2014年吉林省各地區城鎮化評價水平

吉林省各地區的自然條件、地理區位存在差異，歷史成因和經濟背景也千差萬別，因此在新型城鎮化進程中也表現出了不同的發展步調，城鎮化水平呈現出不平衡性。省會城市長春的新型城鎮化水平最高，城鎮化綜合評價水平為108.76%；緊隨其后的是延邊州，城鎮化綜合水平為103.83%；吉林、松原、通化的新型城鎮化綜合評價水平分別為103.78%、99.97%、99.12%；白山、遼源、白城、四平的新型城鎮化綜合評價水平分別為98.61%、94.38%、92.76%、92.74%，新型城鎮化水平不及吉林省的其他地區。具體分析如下：

1.受經濟增長速度放緩的影響，2014年吉林省各個地區人均生產總值、城鎮居民可支配收入較2013年都出現了明顯的下降，因此也影響了城鎮化綜合評價水平。但長春地區在全省這幾項指標數據的橫向比較中數值較高，說明長春作為省會城市、吉林省經濟發展的增長極，發揮出了重要的引擎作用。長春的城鎮化水平較高，貢獻度比較大的因素是近年來該地區人口數量的增加，尤其是非農業人口數量的增加。通過表2可以清楚地看到，9個地區在總人口增長率指標中，只有長春呈現增長態勢。其他地區均出現了不同程度的負增長，較2013年的人口總數呈現出下降態勢；其中松原下降的比例最高，為1.59%，這也從一個側面解釋了松原地區城鎮化水平不高的原因。而長春的總人口增長率和非農業人口增長率指標均為正值，人口城鎮化趨勢明顯，對于其整體城鎮化水平貢獻尤為突出。

表2 吉林省各地區2013、2014年人口變動情況

資料來源：根據吉林省2013、2014年統計年鑒計算整理得到。

2.從吉林省9個市州的城鎮化水平排序的變化來看，2000～2010年10年間，白山市、延邊州、吉林市排在前3位，城鎮化水平較高，白城市、四平市、松原市排名靠后，基本位次均未發生變化。省會城市長春位次有了提升，躍進2名，通化市和遼源市則出現了不同程度的排名后移。2014年長春的位次繼續維持穩定的上升態勢，升為第一位，延邊、吉林繼續保持原有的水平，分列第二和第三位。2014年松原位次上升較為明顯，達到第四位。究其原因，在城鎮化進程中，圍繞新型城鎮化的目標設定，松原地區不是片面追求規模和數量，而更多的是注重質量的提升，在指標體系考核中其生態宜居、環境綠化等方面均排名居前，遠高于其他地區，對指數的貢獻較大，因而位次提升較快。而排在后面的遼源、白城、四平也延續了之前的排位格局，城鎮化水平在全省來看是較低的。

表3 吉林省各地區城鎮化水平比較

資料來源：吉林省統計局：《吉林省城鎮化水平居全國較高水平》，吉林省統計信息網，tjj.jl.gov.cn .2012-12-12；2014年數據根據《2014年吉林省統計年鑒》計算整理得到。

3.通過對國內其他省份城鎮化進程文獻的收集和整理，我們發現吉林省各地區城鎮化水平提高的速度存在趨緩態勢。原因主要在于，近年來吉林省人口數量呈現下降態勢。從出生人口數量來看，隨著我國人口政策的調整，2014年吉林省人口出生率和出生數量較2013年均有不同程度的提高。但同時我們也發現，2010年人口普查之后，吉林省出生人口數量下降幅度較大，人口自然增長率也出現了大幅降低，從2000年的4.15%降為2013年的0.32%，2014年為0.40%。新出生人口數量的減少，加之原有人口向發達省份遷出的現象不斷加劇，延緩了吉林省城鎮化的速度。

表4 吉林省歷年人口情況統計

資料來源：根據《2014年吉林省統計年鑒》計算整理得到。

4.新型城鎮化區別于傳統城鎮化的意義在于，它不再僅以城鎮化水平和城鎮化發展速度作為考核城鎮化的標準，而是在新型城鎮化發展理念的指導下，轉變為對新型城鎮化速度、質量、協調性等全面的評價，走以人為本，經濟、社會、生態環境相協調的新型城鎮化道路。“低污染、低耗能、低排放”也成為了各個地區發展中追求高質量城鎮化的著力點。基于2014年吉林省各地區工業企業廢氣、廢水排放量的考察，可得出如下結論：長春是吉林省經濟發展的重要區域，該地區工業企業達到309個，在全省數量最多，而相對于企業數量，其工業廢水和廢氣的排放量是合理的。這主要歸功于長春地區總計1019套廢水、廢氣治理設施的配備和使用。在吉林省城鎮化進程中，長春在質量方面達到了經濟提升與生態環境相協調的新型城鎮化發展要求。延邊州2014年工業二氧化硫排放量相對于地區工業企業分布數量是最低的，其工業煙(粉)塵排放量也控制在較為合理的范圍內。吉林市作為吉林省重工業基地，承擔了大量的重工業建設任務，這也造就了該地區相對較快的工業化和城鎮化。但粗放的生產經營方式產生了大量的工業廢水和廢氣，消耗了大量的資源儲備。對于吉林市而言，其產業結構調整和發展方式轉變任重而道遠。通化地區雖然工業企業數量僅131家，但相對于企業的數量，該地區工業廢水和廢氣的排放問題卻比較嚴重。這在前面城鎮化綜合評價水平測算具體指標中也有所體現。環境污染使該地區的城鎮化進程受到影響。白城也存在類似的問題。這也從質量層面解釋了白城在全省城鎮化水平評價中排位靠后的原因。白山地區在全省工業廢水、工業廢氣排放數量測算中水平較低，一方面與該地區企業數量相對較少有關，另一方面也得益于當地良好的生態環境和較為發達的旅游業。省內著名旅游景點長白山天池、楊靖宇烈士陵園等均坐落于該地區境內。但白山在全省城鎮化綜合評價中的位次并不理想，這主要囿于經濟效率和社會公平方面的原因。

四、推進新型城鎮化的路徑選擇及對策建議

根據城鎮化水平的測度，吉林省應以效率、公平、和諧發展為指導，尋求政府推動與市場導向的協調型新型城鎮化發展路徑。在推進過程中，處理好效率和公平的關系，不同的發展階段各有側重，做到“人”的城鎮化，把公共資源向農村轉化，實現城鄉一體，和諧發展。具體著力點在于：激活地區經濟發展與推動產業創新轉型結合起來；打造“以人為核心”的公共服務與基礎設施供給水平的均等化模式；探索新型城鎮化與新農村建設協調發展的模式，突出區域城鎮化的特色，實現各地區城鎮化發展路徑的合理設計。

(一)政府職能與市場機制相結合，優化產業布局，為新型城鎮化發展奠定經濟基礎

新型城鎮化的發展有賴于新型工業化的促進，兩者之間有著互為支撐的內在關聯性。工業是經濟社會發展的物質基礎，承擔著創造社會財富的重要使命。結合產業結構的現狀，吉林省各地區應推動產業轉型升級，增強產業綜合競爭優勢，發展以高效生態農業和精致農業為基礎、低碳型工業為重點、現代服務業為支撐的高效產業體系布局，刺激地區經濟發展，保障新型城鎮化有序推進，實現宜居宜業。構建新型工業化和新型城鎮化協調發展的政策體系，包括財政政策、金融政策、產業政策、資源與環境政策、科技與人才政策、體制機制供給創新等，整個過程中應注意政府職能的重新定位與市場機制充分運用的有機結合。供給良好的制度環境有利于促進新型城鎮化和新型工業化的協調發展。建議如下：

1.在發揮市場配置資源的決定性作用的基礎上，政府通過產業政策、發展規劃合理引導產業布局，依托國家級城市新區發展契機，甄別地區優勢產業，基于云平臺招商引資，通過信息化戰略和互聯網思維振興產業集群，打造產業集群管理平臺。走新型產業化路徑,以培育企業的競爭力；增強城市的凝聚力、發展動力和承載能力，以吸納更多的轉移人口。

2.重視農業在地區經濟發展中的戰略性地位，以農業現代化提升城鎮化的總體水平。因此，要建立財政支農資金投入增長機制，確保財政支農支出具有連續、穩定的增長幅度。同時，引導多元主體參與到農業現代化的建設中來。現代農業基礎設施供給不足是制約農業發展的短板，農村地區基礎設施供給的改革和完善將成為消化過剩產能，推進地方供給側結構性改革的重要突破口。

3.根據區域異質性理論，結合區位優勢，探索產業發展前景。加大科技創新力度，改造提振傳統產業，加快發展第三產業，尤其是現代服務業，發揮其充分吸納就業的優勢，解決更多進入城市中生活人口的工作問題，避免其淪為城市中新的貧困人群。同時推動城鎮化走上低能耗、低污染、低排放，綠色環保的新型工業化發展道路。

(二)提高公共服務水平，吸納人口遷入，為新型城鎮化發展增添后勁

實現以人為核心的城鎮化是新型城鎮化的本質要求。首先，提高公共服務水平，加快人口城鎮化的步伐。近期吉林省人口城鎮化速度和城鎮發展水平呈現出放緩的態勢，省內人口遷出明顯，人口自然出生率也顯著降低。因此，當前應更加注重提高公共產品供給的數量和質量，扭轉人口大量遷出的困境。一方面留住原有的人口，另一方面積極吸納新人口的遷入，推進人口城鎮化的進程。其次，新型城鎮化并不是簡單意義上的人口進入城市工作和生活，而是從本質上使得傳統意義上的農業人口同樣可以享受與城市居民一樣的公共產品和基本公共服務的供給。只有為其配置高水平的基礎教育、公共醫療資源，建設完備的硬件基礎設施，打造生態環保的宜居環境等等，推動城鄉一體化建設，消除城鄉之間的巨大差距，這樣的城鎮化才更有意義，才符合真正意義上的新型城鎮化的愿景目標。建議如下：

1.繼續完善農村基本養老體系建設，加快推進農村養老保險和城鎮居民養老保險的合二為一，提高新型農村合作醫療制度的保障水平。

2.保障農業轉移人口在城市中與市民享有同等的公共服務水平，破除進城務工人員攜帶子女接受義務教育等方面的障礙，科學界定城鎮化進程中地方政府的事權責任范圍。

3.克服傳統投融資模式的弊端，化解財政資金壓力，創新投融資模式。廣泛應用PPP這種新型制度供給模式，融通社會資本參與到城鎮化建設中來。應用的領域包括城市、農村基礎設施建設，供水、供電、供氣、養老、醫療等公共服務的供給，流域水污染、空氣污染、垃圾處理、環境綠化、生態保護等方面的治理工作等等，構建與新型城鎮化建設相匹配的資金供給新模式。

(三)新型城鎮化與新農村建設相互促進，為新型城鎮化創建和諧的發展環境

城鎮化的推進是一個漸進的過程，不能一蹴而就；即使按照國家新型城鎮化規劃設想，實現城鎮化率達到60%以上的目標，仍然會有相當數量的人口留在農村。基于此，只有促進新型城鎮化與新農村建設協調發展，才能順利完成新型城鎮化建設的終極目標。為此，積極打造農業現代化，多渠道增加農民收入，增加村容村貌環境整治和農村基礎設施方面的資金投入，應作為現階段推進新型城鎮化建設的重點工作。應多渠道、多主體、多層次加大新農村建設的資金供給。一直以來，吉林省新農村建設主要依靠財政資金投入，通過專項資金下撥方式，投向農村基礎設施建設、生態環境改善、節能工程的開發和利用等方面。但從2013年吉林省專項資金規模來看，其中農村橋涵建設僅397萬元的投入，財政資金供給與農村需求存在巨大缺口，投資規模有待提高。彌補資金缺口，應改變傳統以政府為單一主體的投資模式，創新投融資供給模式，大力發展地方農村金融業務。吉林省作為資金借差省，調動好銀行的金融資本將會極大地緩解農村經濟發展中面臨的資金不足的問題。同時，積極創新旨在鼓勵創業者在農村創業，支持農業現代化、產業化的各項財稅政策，配套以健全的新農村稅收服務等多種舉措，促進農村經濟、社會的快速發展。

[1]單卓然,黃亞平.“新型城鎮化”概念內涵、目標內容、規劃策略及認知誤區解析[J].城市規劃學刊,2013,(2).

[2]高志剛,華淑名.新型工業化與新型城鎮化耦合協調發展的機理與測度分析——以新疆為例[J].中國科技論壇,2015,(9).