青海省新型城鎮化體系建設解析

馮海英

摘要：自2001年以來，青海省人口城鎮化水平明顯提高，2015年全省人口城鎮化率首次超過50%，但是全省新型城鎮化發展仍然面臨著突出的問題。本文根據青海統計年鑒數據等相關資料，對全省新型城鎮化體系建設進行了多維度解析。基于青海人口地理等基礎條件差異對全省城鎮化建設基礎進行了分析，進而對全省城鎮體系及其結構功能等特征作了解析。

關鍵詞：新型城鎮化；城市人口；城鎮體系

一、問題的提出

世界現代化發展的經驗表明，城鎮化不僅是實現現代化的必由之路和現代化過程的重要組成部分，而且是衡量一個國家或地區現代社會發展文明程度的主要標志之一。現代意義上的城鎮化是與工業化相伴隨而產生的人類社會發展現象，它發端于工業革命的發源地西歐，并相繼在世界范圍內掀起了三次城市化浪潮。第三次城市化浪潮發生在第二次世界大戰后，集中于亞洲和拉丁美洲等廣大的發展中國家。一般認為，自新中國成立以來中國城鎮化發展經歷了啟動（1949—1965）、停滯（1966—1977）和快速發展（1978至今）三個時期。到2011年中國人口城鎮化率首次超過50%，可以說我們從社會結構上實現了由“鄉村中國”向“城市中國”的轉變。由于地理位置、人口增長、社會經濟發展水平、國家工業化戰略地位等因素的影響，中國城鎮化發展區域性差異特別突出。縱觀青海省解放以來城鎮化發展的歷史，盡管在發展趨勢上與全國發展呈現一致性，但是在發展水平上滯后于全國平均水平和中東部地區的發展水平。自“十五”計劃實施城鎮化重大戰略以來，中國城鎮化建設一浪高過一浪。青海省委、省政府抓住“十五”計劃的重大歷史發展機遇，站在西部大開發和省域現代化建設的戰略高度，加速推進全省城鎮化發展步伐。自2001年以來青海省人口城鎮化水平明顯提高，城鎮化發展步伐明顯加快。在“十二五”期間，青海省抓住經濟結構、社會結構和發展方式轉型的關鍵時期，將推進新型城鎮發展作為新青海建設的重中之重，并取得顯著成績：城鎮體系空間布局日漸形成，城鎮規模逐漸擴大，城鎮功能日漸多元。根據青海省2015年國民經濟和社會發展統計公報數據，截止年末全省人口城鎮化率達到50.3%。但是在全省新型城鎮化發展道路上，仍然面臨著突出的問題。具體來說，城鎮化空間布局上城鎮結構體系不完善、城鎮規模小、中小城鎮功能低、城鎮的集聚效應差等問題還沒有從根本上解決；從城鎮發展動力上看，城鎮非農產業基礎薄弱、支柱型產業缺失、城鎮的帶動和輻射能力低等問題依然嚴峻。“十三五”時期是青海省城鎮化發展關鍵期，城鎮化發展規劃目標的實現與否關系著全省全面小康社會建設成果的勝負。雖然當前我國發展的環境、條件、任務、要求等都發生了新的變化，但是變化中孕育新的發展機會。青海省在創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念引領下，如何準確把握經濟新常態帶來的發展機遇，加快推進全省新型城鎮化發展問題是一項重大而緊迫的課題。青海省城鎮化進程的加速推進對縮小西部民族地區與中東部之間的發展差距，促進區域協調平衡發展、實現全面小康社會、維護社會穩定和國家總體安全具有重要的戰略意義。

二、青海省新型城鎮化體系建設基礎

2014年底，李克強總理在國家博物館參觀人居科學研究展時指著中國地圖上的“胡煥庸線”說，“我國94%的人口居住在東部43%的土地上，但中西部如東部一樣也需要城鎮化。我們是多民族、廣疆域的國家，要研究如何打破這個定律，統籌規劃、協調發展，讓中西部百姓在家門口也能分享現代化。”新型城鎮化建設作為一項發展戰略對推進區域平衡發展具有重要的實踐意義，青海省作為我國西部邊疆的重要地理單元，其城鎮化建設工作在全國新型城鎮化建設布局中自然是不容忽視的部分。在“胡煥庸線”西北側除西藏之外，青海省是全國人口密度最小的地區，與全國其他地區相比，青海省城鎮化建設基于當地現實情況而存在很多不同的發展條件。

（一）人口分布

人口是某一特定區域整體系統內最為活躍的基本要素之一，人口要素與一個區域的城鎮化發展密切相關。1935年著名地理學家胡煥庸提出的我國人口分界線“胡煥庸線”，經歷80年后中國西北部人口比重雖有小幅增加，但人口比例整體變化不大，中國人口分布格局基本不變。幾十年來青海省人口分布格局并未發生巨大的變化，仍舊是面積大省人口小省，地廣人稀，人口密度小。自新中國建立以來，青海省人口密度呈現逐年上升趨勢，但是自西部大開發以來，全省人口密度增加不是很顯著。1949年全省人口密度2.06人/km2，隨著人口的增長和社會經濟的發展，到2000年全省人口密度達到7.17人/km2。進入新千年以來，隨著西部大開發戰略的實施，青海省經濟社會發展和人口的增長，截止2014年全省人口密度達到8.03人/km2。盡管如此，與以前增長速度相比，青海省人口密度自“十五”規劃以來總體上變化較小，十五年來全省平均人口密度每平方公里增大不到一人。省域人口分布格局基本未變，由東到西人口密度由密集逐漸稀少直至無人區。其生產方式由農業、農牧兼營到草原畜牧到礦產資源區。

從區域層面看，全省人口密度最大的地方是東部地區海東市和西寧市，而且其增長速度也是最快的；海西州人口密度很小，且沒有顯著增大；環青海湖地區人口密度是三江源區的四到六倍，其增加幅度也比三江源區較為顯著。自2000年以來，青海省兩市六州人口密度都有所增大，但是增長幅度卻截然不同。首先，海東市和西寧市增長幅度較大。截至2014年海東市人口密度為130.98人每平方公里，十五年來增高幅度最大為15.5人；西寧市人口密度274.56人每平方公里，并且增加6.4人。其次，黃南州和海南州人口密度分別為15.28和10.28人每平方公里，人口密度的增加幅度也較為顯著，分別為每平方公里增加2.7和1.5人。海北州人口密度相對較小，其增長幅度更小，不足為半個人。第三，三江源區人口密度較小，其增長也相對很小。玉樹和果洛州人口密度分別為2.05和2.56人每平方公里，其人口密度增加在半個人以上。最后是海西州，其人口密度變化最小，十五年間每平方公里增加0.13人。總體上看，青海省人口主要分布在東部地區綜合農業區域，環青海湖和三江源等廣袤的牧業區人口比較稀少，柴達木地區人口分布最少，青海省西南部可可西里、烏蘭縣烏拉山等高寒地帶則是無人區。endprint

（二）地理特征

地理特征是基本省情的重要組成部分，是區域社會經濟發展和新型城鎮化建設的基礎。青海省位于我國西北部內陸腹地，青藏高原東北部，其地勢西高東低，東西長約1200公里，南北寬800公里，周邊與西藏、新疆、甘肅、四川四省區接壤。自古以來青海在我國西北地理單元中具有非常重要的戰略位置，是我國東部地區通向新疆、甘肅北部、西藏的重要通道。

省域地貌呈現馬鞍型格局，呈北西西—東南南走向地域配置，地形地貌類型復雜多樣，自然資源稟賦區域差異性大。大地貌單元基本沿緯線方向帶狀分布，自北向南依次為祁連山—阿爾金山、柴達木盆地—共和盆地—河湟谷地及黃南低地、東昆侖山脈、青南高原、唐古拉山脈。總體表現為北部山地，中部盆地、谷地和低地，南部高原，使高大山脈、山間盆地、低地、谷地、高原相間排列。在風、水等眾多外力的作用下地貌類型具有明顯的地域性和垂直地帶性。從地貌上自北向南可以劃分為北部山地大區，中部盆地、谷地、中低山丘陵大區，南部高原大區。全省地勢高聳且高差懸殊，海拔3000米以上的平地、丘陵、山地占全省面積的74%，山地面積占全省總面積的51.2%。因此，全省土地資源雖然面積大，但限制開發的土地面積也大，可利用土地質量低，土地類型多樣，垂直分布明顯。

三、青海省新型城鎮化體系建設特征

基于人口、地理等基礎條件特點，青海省城鎮化建設在農牧區之間，公路沿線與高山草原、河湟谷地與青南高寒牧區等不同地帶發展水平的差異性很大。根據青海省主體功能區規劃，限制開發區域和禁止開發區域的面積占省域總面積的89.82%，雖然青海省新型城鎮化戰略格局主要圍繞占省域面積10.18%的重點開發區域做文章，但是全省城鎮化體系建設則需要充分認識到各層級城鎮在城鎮體系中的位置及其所發揮的功能。因為城鎮體系是由不同職能分工、等級規模之間能密切聯系、互相依存的城鎮集合，其發育程度是衡量一個區域的經濟、社會、文化發展水平高低的主要標志。青海省城鎮化建設發展只有從城鎮體系建設高度出發，才能在城鎮化建設之路上走得更遠。

（一）城鎮體系中城市人口分布結構：“啞鈴型”

一般認為，城鎮體系由特大城市、大城市、中等城市、小城市、重點市鎮和一般鄉鎮構成。青海省城鎮體系中其城市人口主要聚居地不包括一般鄉鎮，在一般鄉鎮是農業人口的居住地，在城市人口分布上城鎮體系表現為：兩頭兩大兩小，中間若有若無，并呈現為“啞鈴型”結構。青海省城市體系可分為上中下三個層級六個類別，上層包括特大城市和大城市兩類，中層包括中、小、特小城市三類，下層包括縣域市鎮。其獨特之處在于兩頭大大小小、中間若有若無，在城鎮人口規模結構上分化為顯著的兩級。所謂兩頭：上指大城市，下指縣域市鎮；所謂兩大：上指大城市人口規模大，下指縣域市鎮數量大；所謂兩小：上指大城市土地面積小，下指縣域市鎮人口規模小。中間指中、小、特小城市，若有若無指中等城市無，小與特小城市有但數量少。在城鎮人口規模結構上，上層級大城市人口規模大，下層級縣域市鎮人口規模小。

按照我國現行城市劃分標準，特大城市人口為100萬以上，大城市人口為50—100萬之間，中等城市人口為20—50萬之間，小城市人口為10—20萬之間。結合青海省城鎮發展的現實情況，城市類型中還包括特小城市和縣域市鎮兩種，其中城鎮人口在5—10萬之間的為特小城市，縣域市鎮的人口在5萬以下。從城市規模來看，青海省特大城市和大城市位于東部地區，占據全省城鎮人口的73.11%。中等城市在省域內缺失。小城市格爾木市位于柴達木區，城鎮人口比重較小。特小城市包括位于三江源區行政建制市玉樹和柴達木區德令哈、烏蘭和都蘭。玉樹市從人口規模上看，城鎮化發展的潛力較大。縣域市鎮主要分布于環青海湖和三江源區，其中青海湖區八個，三江源區十六個，市鎮人口規模均在5萬以下，有些市鎮甚至不足1萬人。這兩大區域的縣域市鎮也是城鎮化發展的重要方向。具體地說，大城市位于海東地區，占到全省城鎮總人口的73.11%，其中特大城市西寧非農業人口146.55萬，占全省城鎮人口的52.58%；大城市海東非農業人口57.12萬，占全省非農業人口的20.53%；小城市格爾木非農業人口13.42萬，位于海西州，占全省非農業人口的4.82%。特小城市4個，其中玉樹市位于三江源區，屬于行政建制城市，城鎮人口有2.37萬，規模較小，占全省非農業人口的0.85%。另外三個德令哈市、烏蘭市、都蘭縣位于海西州，城鎮非農業人口總計23.55萬人，占全省非農業8.46%。縣域中心城鎮24個，其中8個位于環青海湖區，非農業總人口為15.11萬人，占全省非農人口的5.43%；另外16個位于三江源區，非農人口為14.85萬人，占全省非農人口的5.34%。

（二）城鎮體系中城鎮規模結構：“扁平金字塔型”

青海省城鎮體系在城鎮數量規模上表現為頂層弱小，底層龐大，呈現顯著的“扁平金字塔型”結構。在由特大城市、大城市、中等城市、小城市、重點市鎮和一般鄉鎮構成的一般性城鎮體系中，青海省城鎮體系中城鎮數量呈現“扁平金字塔型”分布，頂層是城市，總計5個，數量很少；中間是縣域市鎮，數量總計45個，是頂層的9倍；底層是鄉鎮，數量總計351個，數量龐大，是頂層的70倍，中間層的近8倍。根據行政區劃，青海省共轄兩個地級市六個民族自治州，即西寧市、海東市、海北藏族自治州、黃南藏族自治州、海南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉樹藏族自治州、海西蒙古族藏族自治州。在全省5個城市中，大城市2個，即西寧市和海東市，小城市1個，即格爾木市，特小城市2個，即德令哈市和玉樹市。在45個縣城與區委會中，除了西寧市外，基本上較為均勻地分布于各個州市。在不同州市行政區劃中，鄉鎮數量分布上表現為三種情況，第一是數量最多的海東市為96個，是果洛和玉樹州的2倍多，其他州市的近3倍；第二是果洛、玉樹州為45個左右，比其他州市略高；第三是西寧市和海北、海南、黃南和海西四州，數量在30—36之間。從發展區域層面看，大城市分布于海東地區，小城市分布于海西州，特小城市分布于三江源區，環青海湖區以縣域市鎮為主。在省域城鎮體系建設中，縣域市鎮的壯大以及其與本區域內外的聯系與互動、培育城鎮體系中鄉鎮與城市之間的節點是城鎮化建設的關鍵環節，只有這樣才能使扁平型金字塔城鎮規模結構得以有效地調整，促進城市、城鎮在省域城鎮體系結構中正向功能的發揮。區域層面上城鎮的分布及其建設可能性目標與《青海省新型城鎮化規劃》中的要求表現為高度一致性。endprint

（三）城鎮體系中各級城鎮功能：“發揮優勢”

城鎮功能指城鎮在國家或區域的城鎮體系中所承擔的分工，以及該城鎮與所在地區的關系。青海省城鎮體系從上中下三個層級六個城鎮類別看，上層包括特大城市和大城市兩類，中層包括中、小、特小城市三類，下層包括縣域市鎮；從行政區劃上看，其由地市州府、縣城及鎮、市及工礦城鎮構成。根據城鎮的優勢職能、突出職能和專業化指數，青海省城鎮可以分為綜合性特大中心城市西寧市，是全省乃至我國西北地區的特大型中心城市，是青海省政治、經濟、文化、科教中心，是蘭西經濟區建設與發展的引擎，對青海省東部的發展具有輻射功能。區域綜合性城市共有4座，即海東市、格爾木市、德令哈市、玉樹市，這些城市是地區性的政治、經濟、文化、教育、交通中心。大城市海東市于2013年2月經國務院批準而建的地級市，處于蘭州與西寧兩個特大城市之間，具有顯著的區位優勢，擔負著上承西寧市輻射，下啟為西寧市與區縣之間的物資、信息、資金、技術等要素流通的通道，具有承上啟下的功能。小城市格爾木市是1960年經國務院批準設立，是柴達木經濟區建設的重要基地，也是通往西藏的交通門戶，被認為青海西部經濟、科技、文化、交通中心。德令哈市是1988年經國務院批準而建的青海省第三座城市，作為海西蒙古族藏族自治州州府所在地，其功能以服務性為主。小城市玉樹市于2013年7月經國務院批準而建立的縣級市，隸屬玉樹藏族自治州政府管轄，是地區性各項事業的組織管理中心，具有以行政職能為主導的綜合性行政中心功能。縣域中心城鎮全省45個，包括市下設的區委會，這些城鎮是縣域經濟、政治、文化、交通中心，是縣域經濟發展的著力點。在城鎮體系中，起到連接城市與農村城鎮的紐帶作用。鄉鎮全省351個，是全省數量最多、分布最廣的區域性中心。縣域中心城鎮以及農村鄉鎮因各自條件的不同而形成各自的特色職能分工，主要有以下四類：一是工礦業、交通城鎮，多位于資源富集、交通便利的地區，主要分布于柴達木盆地和黃河、湟水谷地，如茫崖、冷湖、花土溝等鎮；二是農業縣域性中心城鎮，多位于東部農業區個縣城及其附近，如民和縣上川口鎮、湟源縣城關鎮、貴德縣河陰鎮等；三是牧區政治中心和物資集散地，多分布于牧區的牧業縣域性城鎮，如囊謙縣香達鎮、久治縣智青松多鎮等；四是特殊職能的城鎮，這些城鎮在某一方面具有獨特的功能，如湟中縣魯沙爾鎮是黃教圣地，著名宗教旅游城鎮，同仁縣隆務鎮是我國熱貢藝術的發祥地，著名歷史文化名城。

參考文獻：

[1]青海省統計局，2015年青海統計年鑒，中國統計出版社，2015

[2]青海省人民政府組織編制，《青海省城鎮體系規劃》，2014

[3]青海省人民政府組織編制，《青海省新型城鎮化規劃》，2014

[4]青海省人民政府組織編制，《青海省主體功能區規劃》，2014

（作者系中共青海省委黨校青海發展戰略研究所博士，教授）endprint