設置非主要農作物品種登記制度的歷史必然與現實實踐

陳應志 孫海艷 史夢雅 李榮德 陳立軍

（全國農業技術推廣服務中心，北京 100125） （北京市種子管理站，北京 100088）

近年來，我國農業生產取得巨大成績，糧食產量連續4年穩定超過1.2萬億斤，其他重要農產品也供應充足，農民人均可支配收入突破了1.2萬元（農業收入占比38.5%），這其中，品種的創新與推廣作用巨大，我國主要農作物良種覆蓋率由中華人民共和國成立之初的提高到現在的96%以上，良種對農業的貢獻率也達到了43%。但是，與發達國家相比，我國品種創新與推廣還任重道遠，美國等發達國家的良種覆蓋率普遍達到100%，良種對農業的貢獻率達60%以上。

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央毫不動搖堅持和發展中國特色社會主義，提出了一系列治國理政新思想、新理念、新戰略，尤其是黨的十九大提出了習近平新時代中國特色社會主義思想，為我國現代種業的發展帶來了新機遇。十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中明確提出，要發展現代種業。習近平總書記在2013年中央農村工作會議上也強調，要下決心把民族種業搞上去，抓緊培育具有自主知識產權的優良品種，從源頭上保障國家糧食安全。十九大報告提出要堅持新發展理念，深化簡政放權，創新監管方式，實施鄉村振興戰略，加快推進農業農村現代化。這些思想和理念為我國現代種業發展指明了前進方向。

發展現代種業的核心是品種創新。國內外經驗表明，品種管理對于引導品種創新方向、加速品種創新步伐具有十分重要的作用。自中華人民共和國成立以來，我國品種管理制度堅持問題導向、實事求是、改革創新的原則，歷經3個階段的發展得以不斷完善：第1個階段，中華人民共和國成立后不久，我國就對部分農作物品種開展區域試驗，國家和各省相繼建立了品種審定制度；第2個階段，進入2000年，我國第一部《種子法》頒布實施，標志著我國種業進入到依法發展階段，建立了以主要農作物品種審定為核心的品種管理制度；第3個階段，2016年新修訂的《種子法》對品種管理制度進行了改革，需要審定的主要農作物種類減少至5種，同時增設了非主要農作物品種登記制度。

1 設置非主要農作物品種登記制度的歷史必然

黨的十八大以來，黨中央、國務院深化行政體制改革，切實轉變政府職能，積極推進簡政放權、放管結合、優化服務。截至目前，國務院共取消下放各類行政審批事項702項（其中取消下放農業類審批事項19項），在此背景下，國務院增設非主要農作物品種登記行政許可，既是國內品種管理發展的歷史必然，也是借鑒國外品種管理先進經驗的結果。

1.1 從國內品種管理發展歷史看，設置品種登記制度十分必要 2000年頒布實施的《種子法》將農作物分為主要農作物和非主要農作物。水稻、玉米、小麥、大豆、棉花、馬鈴薯、油菜和各省根據自身情況確定2種作物為主要農作物（全國共計有21種省級主要農作物），其品種在推廣應用前應當通過國家級或者省級審定，沒有通過審定的品種，不得發布廣告、推廣、銷售。自這一制度的實施至2016年，共計審定推廣2.3萬余個主要農作物品種，為我國農業生產發展作出了巨大貢獻。但由于這一制度并沒有覆蓋到諸如蔬菜、水果、茶樹等一些重要特色農作物，這些作物品種在推廣應用前，既不要求審定，也不要求登記，可以直接推廣，處于既無法律規范約束，也無品種管理的狀態。而另一些作物如西瓜，有12個省將其列為主要農作物，一個西瓜品種如果要在全國推廣必須通過12個省審定。這在實踐中引發了一些問題：（1）不利于維護育種者和農民的合法權益。由于缺乏監管，種子市場秩序混亂，充斥著“一品多名”、“一名多品”等“冒牌”、“套牌”侵權的現象，不僅損害育種者利益，挫傷育種者創新積極性；而且，一旦發生種子質量糾紛，給農民生產造成損失，無法有效保護農民的利益。（2）不利于推廣優良新品種。像西瓜這樣的作物，一個品種需要在12個省審定才能在全國推廣，嚴重阻礙新品種的推廣，不利于科技成果的轉化，影響產業健康發展。（3）不利于市場監管。由于不登記，也沒有相關品種的標準樣品、不掌握品種特征特性，用種者難以得到權威、準確、真實的信息，真假品種難以辨別，執法者無法判定市場上銷售的種子品種的唯一性和真實性，監管工作既缺乏法律依據，也缺乏基本的數據作對比，難以有效監管。

設置非主要農作物品種登記制度，列入登記目錄的農作物品種，在推廣應用前應當登記并提交登記品種標準樣品，將有效解決上述問題。（1）有利于維護育種者和農民的合法權益。通過登記并公告登記品種的特征特性信息，同時收集登記品種的標準樣品用于市場監管，可以從源頭上杜絕“一品多名”等假冒侵權品種進入市場，從而有效維護育種者權益，保護育種者創新積極性，農民的權益也能得到有效保護。（2）有利于新品種推廣。像西瓜這樣的作物新品種，只要通過登記即可在全國推廣，無需像過去那樣，必須通過12個省的審定，這將有利于科技成果的轉化和新品種的推廣。（3）有利于強化種子市場監管。通過登記，使市場上推廣應用的農作物品種信息公開透明，推動建立種業信用體系和可追溯管理體系，降低監管成本，提高監管效率，保障種業市場健康發展，維護我國用種安全、食品安全和生物安全。

1.2 從國際先進品種管理經驗看，設置品種登記制度十分必要 發達國家普遍實行品種登記制度，以方便農場主選擇使用生產用品種、掌握市場上推廣的品種情況，這種制度既有強制性的，也有自愿的。

第1種類型，自愿的品種登記制度，以美國為代表。美國聯邦種子法實行的品種登記制度是自愿的，要求品種權人在新品種推廣銷售之前必須進行嚴格的區域試驗，通過試驗摸清該品種的豐產性、穩產性、抗性、品質和適宜種植區域。新品種是否推廣銷售由品種權人自行決定，一旦決定推廣銷售，品種權人必須將該品種產量、品質、抗性和適宜種植區域等品種信息公之于眾，以方便品種使用者選擇，品種權人對品種信息的真實性負責。如果在推廣銷售過程中發現信息不真實，品種使用者可向品種權人索賠，或向司法機關提起訴訟，因此，種子企業對品種上市非常慎重。如先鋒種子公司擁有一套完善的品種試驗體系，一般每個育成新品種第1年安排3個點的試驗，第2年擴展到20多個點，第3年再擴大至100多個點，第4年、第5年同時在世界其他國家安排試驗點總數可達1000多個。試驗內容涉及品種產量、適應性、熟期、品質、抗蟲性、抗病性等10多項內容，經過5年試驗后，才決定是否推廣應用。但美國也有約一半的州立種子法規定新品種必須經過登記注冊后才允許推廣應用。

第2種類型，強制性品種登記制度，以歐盟和日本為代表。歐盟規定，對列入登記管理目錄的植物新品種，必須通過登記注冊后才能在歐盟市場上銷售或者推廣。凡是申請登記注冊的品種必須通過DUS測試，除園藝作物（果樹、蔬菜、花卉）之外的大田作物，申請品種登記注冊還需要通過VCU試驗，才能獲準登記注冊，同一品種的DUS測試和VCU試驗可同時進行。歐盟的重要成員國——德國專門成立品種登記局負責品種登記工作，其依據是聯邦《種子法》和《品種保護法》，按照相關法律，只有國家登記了的品種才準生產、經營和銷售，德國品種登記局是唯一的品種登記機構。日本也實行品種登記制度，其依據是《種苗法》，新品種登記后即可獲得繁殖、銷售其種苗的權利，未經許可，不得繁殖、銷售登記品種的種苗。

1.3 我國的品種登記制度充分體現中央“放管服”精神 我國的品種登記制度融合了上述兩種管理模式的特點，根據新《種子法》第二十二條規定：“國家對部分非主要農作物實行品種登記制度，列入非主要農作物登記目錄的品種在推廣前應當登記。實行品種登記的農作物范圍應當嚴格控制，并根據保護生物多樣性、保證消費安全和用種安全的原則確定”；第二十三條規定：“應當登記的農作物品種未經登記的，不得發布廣告、推廣，不得以登記品種的名義銷售”。2017年5月1日正式實施的《非主要農作物品種登記辦法》《第一批非主要農作物登記目錄》《非主要農作物品種登記指南》，對具體實施非主要農作物品種登記工作進行了頂層設計，列入第1批登記目錄的作物共計有29種。與品種審定制度相比，品種登記制度充分體現了中央關于“放管服”改革精神。

1.3.1 “放”主要體現在2個方面 開展試驗的主動權掌握在申請者手里 申請品種登記的各類試驗，可以由申請者自己開展，也可以由申請者委托第三方機構進行。品種登記不設“標準門檻” 申請登記的品種，只要具備特異性、一致性、穩定性，有適當的名稱，不存在突出的安全性問題，提交的申請材料客觀真實且嚴格按登記指南的要求提供，就可登記。

1.3.2 “管”主要體現在3個方面 明確了應當登記的品種必須登記 對未經登記的農作物品種發布廣告、推廣，或以登記品種的名義進行銷售的，管理部門將依法進行處罰。加強對登記品種的事后監管 如發現已登記品種存在申請文件、種子樣品不實的，或者已登記品種出現不可克服的嚴重缺陷等情形的，將撤銷該品種登記，停止推廣。對于提供虛假信息的申請者，其違法信息將記入社會誠信檔案。強化對品種登記工作參與主體的監管 明確品種登記管理部門、申請者、試驗機構的權利、責任和違法處罰標準，確保品種登記制度的公開、公正、公平。

1.3.3 “服”主要體現在3個方面 構建品種登記信息平臺 利用現代信息技術開展品種登記工作，實行網上辦理申請與受理，在政府權威的信息平臺上發布品種登記信息。依據登記指南及時審查申請材料 申請材料包括申請表、品種特性及育種過程說明材料、DUS測試報告、種子植株和果實等實物彩色照片、已授權品種的品種權人的書面同意材料，以及品種和申請材料真實性、合法性承諾書等。如果是登記辦法實施前已審定或已推廣的品種，申請者只需提交登記申請表、品種生產銷售應用情況或者品種DUS說明材料等?？茖W保存申請者提交的品種樣品 申請者按規定提交的種子樣品將由指定的國家級種子庫或者種質圃保存，第1批指定的種子庫（圃）共有14個。

2 實施非主要農作物品種登記制度面臨的挑戰

非主要農作物品種登記工作啟動以來，各省在機構人員配置、工作流程梳理、宣傳培訓發動、登記受理審查等方面工作陸續展開，品種登記工作開局良好。截至目前，共有1430個品種通過登記申請。但由于品種登記是一項全新的事業，在實際操作過程中，還存在著許多問題。

2.1 制度實施的緊迫性與思想認識不足的矛盾根據業內專家保守估計，列入登記目錄的29種作物在市場上推廣銷售的品種超過2萬個，但自登記制度實施以來的7個月，僅有1430個品種通過登記，占比僅7.1%。分析其原因有，一是宣傳發動力度不夠，有些育種者還不理解品種登記制度的全部內涵；二是等待觀望的情緒濃厚，有些人認為不以登記品種的名義也是可以銷售的，申請登記的意愿不強；三是部分知名的育種單位和種子企業，甚至一些知名育種家認為登記沒有門檻，體現不出自己辛苦培育的品種價值，申請登記愿望不強；四是部分省級種子管理部門領導重視不夠，認為登記頒證歸農業部負責，省里只是負責申請材料受理審查，事后監管和品種推廣重視不夠，支持不力。

2.2 登記內容的科學性與審查能力不足的矛盾列入第1批的登記作物有29種，按照登記指南的要求，申請品種登記需要提交的材料包括以下內容：品種的選育方法及選育過程，品種的品質、抗性及轉基因成分，特異性、一致性和穩定性測試性狀，風險及防范措施，DNA測試等，涉及種子、植保、土肥、栽培等領域的相關知識，審查人員需要較高的素質才能確保審查質量。與此相對應的是，各省種子管理部門負責品種登記審查的機構和人員配備嚴重不足，一是缺乏專門的品種登記管理機構，全國只有北京、河南、山西等省成立了品種登記科。二是專業技術人員，尤其是熟悉品種管理的專業技術力量不足。三是缺乏專家隊伍作支撐。

2.3 申請材料的真實性與社會誠信不足的矛盾品種登記注重事后監管，事前不設登記標準門檻，但要求申請者承諾提交的申請文件和標準樣品的真實、準確，并承擔由此產生的一切法律后果。盡管在實踐中，大多數申請者提交的申請材料和種子樣品真實、準確，但也存在許多問題。一是數據不科學，表述不規范。比如大白菜單產標注16000多kg，辣椒素含量標注2000SHU，等等。二是出現疑似模仿搶注他人品種的現象。例如，現有品種名稱是SK9021，登記品種名稱為ST9021。三是劃分品種適宜種植區域時，有的申請者不實事求是。

2.4 事后監管的復雜性與支撐保障不足的矛盾登記作物種類廣、涉及品種數量多，監管內容復雜，涉及登記品種的符合性驗證、真實性鑒定和安全性評價，但與之相對應的是，各省種子管理部門事后監管的支撐保障能力嚴重不足。一是工作經費不足。據了解，除北京、河南等少數省預算了一定的事后監管工作經費外，其他省均沒有固定的監管經費。二是技術體系欠缺。29種登記作物的符合性驗證、真實性鑒定和安全性評價監測標準、檢測試驗方法，以及檢測技術體系尚未建立。

3 推進非主要農作物品種登記制度的政策建議

3.1 把握發展方向

3.1.1 指導思想 以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持新發展理念，切實轉變政府職能，深化簡政放權，創建以事前登記和事后監管相結合、登記管理與品種推廣相結合的品種登記管理機制，確保用種安全、食品安全和生物安全，為農業供給側結構性改革、推進現代種業發展提供支撐。

3.1.2 基本原則 一是堅持深化簡政放權，牢固樹立服務意識，推進品種登記流程標準化，登記過程透明化，登記結果準確化，提高品種登記公信力。二是堅持創新監管方式，建立中央和地方上下聯動的監管體系，完善品種鑒定與評價標準和方法，強化登記品種的事后監管。三是堅持新的發展理念，以綠色為引領，協調高產、優質、抗逆多種性狀，篩選推廣綠色優良品種，為農業供給側結構性改革提供支撐。

3.2 明確目標任務 構建品種登記申請受理、審查復核、審批頒證的標準化管理體系，確保登記結果科學、準確、高效。構建登記品種符合性驗證、安全性評價、真實性鑒定的事后監管體系，強化登記品種事后監管。創新優質綠色品種展示、示范、推廣新模式、新方法，加速綠色優質品種推廣。

3.3 推進改革創新

3.3.1 構建品種登記標準化管理體系 一要進一步細化不同作物品種登記申請文件和種子樣品的要求，方便申請者提交品種登記申請文件和種子樣品。二要明確界定省級審定和部級復核的職責范圍，突出省級受理審查的主體職責，完善品種登記信息系統，利用信息化手段實現省級受理審查和部級復核審批的無縫銜接。三要按照行政許可法的要求，制定行政審批標準化管理流程，實現行政審批標準化管理。

3.3.2 構建登記品種的事后監管體系 一要建立健全品種真實性鑒定標準和方法，制定品種驗證評價試驗方案，為科學、公正驗證、鑒定、評價登記品種提供技術支撐。二要明確中央和地方的監管職責，構建中央和地方上下聯動、協調統一的登記品種符合性驗證、安全性評價、真實性鑒定的事后監管體系，強化登記品種事后監管。三要充分發揮科研產業體系、學術團體在品種驗證評價中的技術優勢，擇機構建品種登記專家體系。

3.3.3 創新品種示范推廣模式和方法 一要按照不同區域、不同作物，制定相應的優質綠色品種評價指標，為篩選優質綠色品種提供支持。二要創新優質綠色品種展示、示范、推廣模式和方法，做到農機農藝相結合，良種良法相配套，提高綠色優質品種推廣效率。三要開展登記作物品種推廣面積等信息統計工作，構建登記品種產銷基礎信息數據庫，助力綠色優質品種推廣，服務現代種業發展。

3.4 強化保障能力

3.4.1 加強組織領導 省級種子管理部門是品種登記審查的主陣地，一定要高度重視，加強領導，精心組織。一要盡快成立專門的品種登記科室，配備足夠的業務骨干，定崗定人定責，確保品種登記工作順利開展。二要積極爭取省級財政支持，設立登記工作專項經費，納入年度預算，確保品種登記工作的日常管理、技術培訓、專家咨詢、監督檢查，以及登記品種的跟蹤評價驗證和示范推廣工作的正常開展。三要科學制定品種登記工作的工藝流程，實現與農業部審批體系的無縫銜接，尤其是將果樹、茶樹品種審查交由其他部門負責的省份，更應做好溝通銜接工作。

3.4.2 強化業務指導 引導品種登記申請者熟練掌握申請流程，提交規范的申請文件和合格的種子樣品。根據各地反應的情況，在受理審查過程中，要注意以下幾點：在填寫品種登記申請表時，一定要準確填寫育成品種的主要農藝性狀，性狀描述應與品種銷售的標簽標注相一致。在劃定適宜種植區域時，一定要以確保用種安全為目標，遵循“試驗點數量與布局應當能夠代表擬種植的適宜區域”的原則，且劃定的區域要明確到具體的行政區劃。積極引導已審定品種和已銷售品種盡快申請登記，以確保登記辦法實施后種子銷售推廣工作實現平穩過度。

3.4.3 強化監督管理 一要強化品種登記從業人員的責任管理，對不依法履行職責，弄虛作假、徇私舞弊的，要依法給予處分，5年內不得從事品種登記工作。二要強化品種登記申請者社會誠信管理，對于弄虛作假，提交申請文件、種子樣品不實的申請者，應將其違法信息記入社會誠信檔案，向社會公布，已登記的品種應撤銷登記，以確保品種登記制度高效、廉潔、依法運行。三要加大種子市場檢查執法力度，打擊品種登記違法行為。

3.4.4 加大宣傳力度 品種登記制度是我國品種管理制度的重大改革，是深化簡政放權、創新監管方式的重要舉措，今后不僅要利用廣播電視、報刊雜志等傳統媒體，更要充分運用網絡、微信等新媒體宣傳實施品種登記制度的重要意義，詮釋品種登記相關法律法規要義，解讀品種登記的申請流程和方法，提高社會公眾認知度、管理部門執行力和申請單位滿意率。

感謝農業部科技發展中心提供的研究資料！

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