中央預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金管理問題及對策研究
——以湖北省黃石市為例

●夏 晶 甘小武

財(cái)政專項(xiàng)資金是政府為發(fā)展、扶持某項(xiàng)特定事業(yè)而專門設(shè)立的資金，其資金來源和使用用途相對固定，實(shí)行專戶管理、專賬核算及專款專用。在我國，財(cái)政專項(xiàng)資金種類繁多，如扶貧專項(xiàng)資金、農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金、退耕還林還草補(bǔ)助資金等。專項(xiàng)資金對促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。為深入貫徹黨的十八大及歷次全會精神，加快現(xiàn)代財(cái)政制度改革，提高專項(xiàng)資金使用效益，本文以湖北省黃石市為例，通過對預(yù)算單位的實(shí)地調(diào)研，剖析了中央預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金管理存在的問題，并結(jié)合筆者認(rèn)識提出了優(yōu)化建議，以期為新時期進(jìn)一步提高財(cái)政專項(xiàng)資金使用效率提供參考。

一、研究意義

（一）深化財(cái)政體制改革的重要抓手

黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角。全會明確指出，財(cái)政作為我國國家治理的基礎(chǔ)以及重要支柱，需要不斷創(chuàng)新體制機(jī)制。長期以來，我國財(cái)政專項(xiàng)資金在為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展提供重要資金保障的同時，也存在政府定位不清、管理不嚴(yán)、效率低下等突出問題，嚴(yán)重?fù)p害了市場配置效率。根據(jù)全會提出的 “市場在資源配置中起決定性作用”論斷，加快財(cái)政專項(xiàng)資金改革，創(chuàng)新管理模式，既是新形勢下財(cái)政部門亟待破解的重大課題，也是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神、全面深化財(cái)政改革的重要內(nèi)容。

（二）提高財(cái)政資金使用效率的迫切要求

分稅制改革后，我國經(jīng)歷了較長時期的財(cái)政收支高速增長，但在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢偏緊，對提高財(cái)政資金使用效益的要求更加迫切，這對加強(qiáng)財(cái)政資金管理水平提出了更高的要求。從可行性來看，現(xiàn)階段我國財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)模較大，資金使用范圍廣，使用方式多元化，以及使用效率低下加大了財(cái)政專項(xiàng)資金的改革以及提升空間。

（三）紓解財(cái)政收支矛盾的現(xiàn)實(shí)選擇

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，全國財(cái)政收入增幅趨緩，“營改增”等結(jié)構(gòu)性減稅措施加劇了這一勢頭。尤其對于黃石市這種中部傳統(tǒng)工業(yè)城市，礦產(chǎn)資源日益枯竭使得在未來較長時期財(cái)政收入增長乏力。與此同時，保機(jī)構(gòu)運(yùn)作、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、生態(tài)環(huán)境修復(fù)以及各類民生性支出具有剛性，收支矛盾形勢將愈發(fā)嚴(yán)峻。改革財(cái)政專項(xiàng)資金制度，明確政府職能，加強(qiáng)資金績效評價，有利于提高專項(xiàng)資金的針對性和使用效益，紓解財(cái)力緊張問題。

二、中央預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金管理現(xiàn)狀及存在的問題

（一）中央財(cái)政專項(xiàng)資金管理現(xiàn)狀

分稅制改革20多年來，中央財(cái)力得到極大提升，并隨著地方政府職能范圍的不斷擴(kuò)大，全國范圍內(nèi)的中央財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)模也增長迅猛，由2005年的3517億元增加2015年的21534億元。以湖北省黃石市為例，2015年，獲得的中央財(cái)政專項(xiàng)資金達(dá)到22.46億元，其中市本級11.85億元，下轄大冶市和陽新縣分別為4.66億元和5.95億元，分別占到下?lián)軐ｍ?xiàng)資金總額的52.7%、20.7%和26.5%。包括一般公共服務(wù)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、社會保障、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)阮愋停婕暗木唧w支出項(xiàng)目達(dá)到近200個。同時，根據(jù)黃石市資源型城市特點(diǎn)，還安排了大量專項(xiàng)資金用于生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，表1列示了2015年黃石市獲得的超過1000萬元的主要專項(xiàng)資金項(xiàng)目。

表1 2015年黃石市主要專項(xiàng)資金項(xiàng)目及金額 （單位：萬元）

（二）存在的問題

近些年來，中央財(cái)政專項(xiàng)資金管理工作取得了顯著成效，體現(xiàn)在管理制度不斷完善、預(yù)算執(zhí)行力不斷加強(qiáng)、信息公開和績效評價不斷深化等。但是，由于制度建設(shè)滯后及制度執(zhí)行偏差，導(dǎo)致在實(shí)際管理中仍然存在一些問題，涵蓋到項(xiàng)目立項(xiàng)、資金撥付、使用和監(jiān)督等環(huán)節(jié)。

1、立項(xiàng)環(huán)節(jié)存在的問題。其一，專項(xiàng)資金分配依據(jù)不夠科學(xué)，預(yù)算較為粗糙。目前，中央財(cái)政專項(xiàng)資金主要實(shí)行競爭性分配原則，但如何確立優(yōu)先發(fā)展順序，如何確定分配金額卻缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。一是項(xiàng)目評估缺乏客觀的技術(shù)尺度，也沒有科學(xué)的效益評估指標(biāo)體系，難以準(zhǔn)確量化資金的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。二是項(xiàng)目資金配套比例不夠科學(xué)，存在虛假配套風(fēng)險(xiǎn)。三是項(xiàng)目資金預(yù)算難以細(xì)化。部分專項(xiàng)資金只公開了一級項(xiàng)目名稱和金額，而對于具體項(xiàng)目及明細(xì)預(yù)算沒有同步公開。其二，存在多頭申報(bào)，資金“碎片化”問題嚴(yán)重。整體而言，財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目多而零散，有些同類、同性質(zhì)專項(xiàng)資金由不同機(jī)構(gòu)分別管理。比如，黃石市市級設(shè)立有工業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，同時還安排有重大產(chǎn)業(yè)科技專項(xiàng)、重點(diǎn)技術(shù)創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化等專項(xiàng)資金。這些項(xiàng)目分散在不同的部門申報(bào)及管理，可能導(dǎo)致同一個項(xiàng)目同時在多個部門重復(fù)立項(xiàng)和申報(bào)。同時，由于資金多頭管理，也產(chǎn)生了資金“碎片化”問題，不利于資金的集約使用。

2、撥付環(huán)節(jié)存在的問題。專項(xiàng)資金存在撥付鏈條長，涉及部門多，撥付不及時等問題。比如黃石市扶貧專項(xiàng)資金，資金撥付要經(jīng)過市財(cái)政部門、市扶貧辦、區(qū)級政府、項(xiàng)目實(shí)施單位等多個環(huán)節(jié)，由于資金撥付手續(xù)繁雜，程序多，時間長，加之部分專項(xiàng)資金計(jì)劃下達(dá)較晚，致使預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢、資金支付前松后緊的現(xiàn)象依然存在，直接降低了資金的時效性。

3、使用環(huán)節(jié)存在的問題。一是資金在競爭性領(lǐng)域投入過多。公共財(cái)政理論和西方國家實(shí)踐均表明，政府投資是不應(yīng)涉足競爭性領(lǐng)域的，但由于目前我國正處于城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型階段，為了加快地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府會以專項(xiàng)補(bǔ)貼的方式扶持某類產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展，削弱了專項(xiàng)資金的公益性。二是預(yù)算編制與執(zhí)行相脫節(jié)。由于本位意識，有些預(yù)算單位認(rèn)為反正是財(cái)政資金不要白不要，沒有合理規(guī)劃就去申請，項(xiàng)目資金撥付后的使用往往也是敷衍了事，導(dǎo)致專項(xiàng)資金預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行脫節(jié)，而監(jiān)管部門對此審查不夠嚴(yán)格，缺乏約束力。

4、監(jiān)管環(huán)節(jié)存在的問題。一是管理責(zé)任主體不明，處罰力度不夠。為了加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理，許多部門都被賦予了監(jiān)管職責(zé)，如人大機(jī)關(guān)、財(cái)政部門、監(jiān)察部門、審計(jì)部門、項(xiàng)目主管部門等，但誰為主、誰為輔、如何分工、監(jiān)管責(zé)任如何劃分以及追責(zé)懲罰措施等問題一直懸而未明，更不用說形成監(jiān)管合力，民眾監(jiān)督更是缺位，直接影響了對專項(xiàng)資金監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。二是績效評價機(jī)制不健全。對專項(xiàng)資金項(xiàng)目完工后的驗(yàn)收中，較為重視項(xiàng)目發(fā)票的合規(guī)性和有無配套資金等形式審查，缺少實(shí)質(zhì)性的績效評價，尤其缺少必要的量化績效指標(biāo)，無全面完整的項(xiàng)目實(shí)施績效評價方法與程序，驗(yàn)收有時流于形式。

三、問題產(chǎn)生的原因

（一）財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

財(cái)政專項(xiàng)資金的理論基礎(chǔ)就是“委托性事權(quán)”，由于我國地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平迥異，資源稟賦和居民偏好也各不相同，相對而言，地方政府在了解當(dāng)?shù)鼐用衿茫虻刂埔说靥峁┕伯a(chǎn)品中更具有優(yōu)勢，故中央政府賦予地方政府某些本應(yīng)由中央承擔(dān)的事權(quán)，并通過撥付專項(xiàng)資金的方式提高效率。但在實(shí)際委托時，上級政府往往是“放權(quán)不放錢”，對地方承擔(dān)委托性事權(quán)的范圍和配套資金也語焉不詳，這極易誘發(fā)“委托—代理”問題。對下級政府而言，既然是承擔(dān)委托性事權(quán)，上級政府給多少錢就辦多少事，對財(cái)政專項(xiàng)資金的使用和管理也不如對本級政府財(cái)力那樣重視。

（二）監(jiān)管觀念比較落后

目前，專項(xiàng)資金管理的監(jiān)管觀念與監(jiān)管方式落后，整體上存在著“重分配、輕監(jiān)管”問題。具體表現(xiàn)為“三多三少”：即以突擊性，專項(xiàng)檢查居多，日常檢查少；事后檢查多，事前事中監(jiān)管少；對某一事項(xiàng)和環(huán)節(jié)檢查多，全方位全過程監(jiān)管少。也缺乏系統(tǒng)的績效評價機(jī)制，造成兩大環(huán)節(jié)脫節(jié)：財(cái)政部門只管撥款，不問效果；部門和單位只管用錢，不求效益，結(jié)果出現(xiàn)了不少半拉子工程，加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低財(cái)政支出效率。

（三）監(jiān)管法律體系不健全

相對于現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性，我國財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)管制度嚴(yán)重滯后，表現(xiàn)為政策法規(guī)整體缺乏，經(jīng)費(fèi)支出審批流于形式，控制不嚴(yán)，績效評價缺乏等。同時，問責(zé)機(jī)制也不夠完善，尤其是缺乏細(xì)化專項(xiàng)資金申請人、負(fù)責(zé)人、監(jiān)督人和使用人的責(zé)任追究機(jī)制。

（四）監(jiān)管人員素質(zhì)參差不齊

財(cái)政專項(xiàng)資金管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性，要對其進(jìn)行深度分析審查，必須由專業(yè)人員承擔(dān)。然而，我國財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)管人員較為匱乏，學(xué)歷和年齡結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，業(yè)務(wù)能力整體不高，而且大多專業(yè)知識更新較慢，存在一定程度的職業(yè)倦怠問題，這些都直接影響了專項(xiàng)資金使用效率和監(jiān)管水平。

四、財(cái)政專項(xiàng)資金管理改革目標(biāo)與優(yōu)化建議

（一）改革目標(biāo)

以十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神為指導(dǎo)，針對我國社會經(jīng)濟(jì)面臨的新形勢和新 《預(yù)算法》規(guī)定，全面梳理現(xiàn)行財(cái)政專項(xiàng)資金政策，充分發(fā)揮人大、審計(jì)、監(jiān)察、民眾等主體對財(cái)政專項(xiàng)資金的監(jiān)督作用，深化專項(xiàng)資金制度改革，構(gòu)建完善財(cái)政專項(xiàng)資金管理體系，創(chuàng)新財(cái)政專項(xiàng)資金管理體制機(jī)制，不斷提高專項(xiàng)資金使用效益，為引導(dǎo)推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出更大的貢獻(xiàn)。

（二）改革政策建議

為提高財(cái)政專項(xiàng)資金服務(wù)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，支持我國實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”和中華民族偉大復(fù)興的中國夢目標(biāo)，需要進(jìn)一步厘清改革思路，一是全面梳理匯總現(xiàn)有專項(xiàng)資金，摸清底數(shù)。二是采取釜底抽薪做法，積極推進(jìn)專項(xiàng)資金整合，大幅壓縮專項(xiàng)資金規(guī)模，突出民生性、公益性的扶持重點(diǎn)。三是加強(qiáng)監(jiān)管能力，實(shí)行專款專用，統(tǒng)一決算。具體優(yōu)化路徑可從以下方面展開：

1、加快財(cái)稅體制改革。地方財(cái)力供求的矛盾是專項(xiàng)資金管理困難的問題根源。一是要加快財(cái)稅體制改革，尤其是推進(jìn)省以下分稅制改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。二是構(gòu)建完善的地方稅收體系，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占的比重。

2、轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府支持方式。一是改革專項(xiàng)資金配置方式。專項(xiàng)資金應(yīng)大膽探索市場化運(yùn)作模式，建立有償使用、滾動支持、自主發(fā)展的全新使用管理機(jī)制。政府盡可能減少直接管理項(xiàng)目的立項(xiàng)、建設(shè)內(nèi)容審批、資金安排、實(shí)施管理等，更多地將精力轉(zhuǎn)移到宏觀政策調(diào)控、行業(yè)自律政策扶持、標(biāo)準(zhǔn)制定、檢查監(jiān)督、效益評價等方面。二是對有必要進(jìn)行財(cái)政支持的項(xiàng)目，在資金分配上，由過去“先撥付后監(jiān)管”的傳統(tǒng)方式轉(zhuǎn)變?yōu)橄冉ê笱a(bǔ)、以獎代補(bǔ)的事后補(bǔ)助方式，建立專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫，按照輕重緩急進(jìn)行排序，優(yōu)先安排急需、可行的項(xiàng)目。同時，組織專家或社會中介機(jī)構(gòu)對申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證和嚴(yán)格審核。并將項(xiàng)目審批過程和結(jié)果向社會公開。

3、盤活專項(xiàng)資金存量。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、新一輪財(cái)稅體制改革背景下，未來財(cái)政專項(xiàng)資金可能會減少。因此，要提高資金的使用效益，重點(diǎn)是利用好存量資金。一是要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。按照集中財(cái)力辦大事的原則，減少競爭性領(lǐng)域的直接投入，重點(diǎn)支持公共服務(wù)、節(jié)能環(huán)保、教育科技等民生領(lǐng)域。避免地區(qū)間、部門間、行業(yè)間在分配資金上講平衡。二是厘清財(cái)政專項(xiàng)資金的種類、存量規(guī)模，清理以前年度下達(dá)的各類專項(xiàng)資金，對于結(jié)轉(zhuǎn)時間長及事實(shí)上已形成凈結(jié)余的結(jié)余資金，進(jìn)行重新統(tǒng)籌分配，讓沉淀資金流動起來。

4、深化預(yù)算改革，加強(qiáng)預(yù)算約束力。當(dāng)前預(yù)算編制比較粗糙，預(yù)算管理也較為粗放，預(yù)算隨意性較強(qiáng)。改革預(yù)算編制勢在必行。一是規(guī)范會計(jì)核算，健全內(nèi)部約束機(jī)制。注重預(yù)算嚴(yán)肅性，對各部門撥入的專項(xiàng)資金應(yīng)全部實(shí)行專賬管理、專戶核算，嚴(yán)禁對項(xiàng)目隨意變更，財(cái)政、審計(jì)與監(jiān)察等相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金檢查。未能按項(xiàng)目預(yù)算及時實(shí)施的，查明原因后督促整改，并加大處罰力度，把處理事與處理人結(jié)合起來。二是嚴(yán)格控制預(yù)算，加大信息公開。在編制預(yù)算時，部門應(yīng)將上年項(xiàng)目結(jié)余資金納入當(dāng)年預(yù)算編制，在此基礎(chǔ)之上編制部門的本年度預(yù)算。同時，提高專項(xiàng)資金信息透明度。除涉密事項(xiàng)外，財(cái)政部門、業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)向社會公開預(yù)決算數(shù)據(jù)，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。三是優(yōu)化編制方法，實(shí)行零基預(yù)算。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在預(yù)算部門所提供的信息資料基礎(chǔ)上進(jìn)行實(shí)地考察，摸清實(shí)際資金需要量，確定科學(xué)合理的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分配標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的零基預(yù)算。并在編制預(yù)算過程中科學(xué)預(yù)測經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，區(qū)別管理不同類項(xiàng)目，細(xì)化預(yù)算執(zhí)行，提高預(yù)算編制的真實(shí)性和科學(xué)性。

五、專項(xiàng)資金管理配套政策的構(gòu)建與完善

（一）健全財(cái)政專項(xiàng)資金管理制度

針對財(cái)政專項(xiàng)資金管理中的薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)制度建設(shè)，形成靠制度管理、用制度監(jiān)督、按制度使用資金的運(yùn)行機(jī)制：一是專項(xiàng)資金支出范圍與支出標(biāo)準(zhǔn)核定制度。根據(jù)公益類、產(chǎn)業(yè)類、科研類等不同類型，通過因素法建立專項(xiàng)資金的支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)；二是制定財(cái)政專項(xiàng)資金過程管理辦法。包括項(xiàng)目申報(bào)、資金分配、監(jiān)管制度、效益評價和懲戒措施等；三是專項(xiàng)資金項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)管理機(jī)制。人大、監(jiān)察、審計(jì)等監(jiān)管主體可以就項(xiàng)目資金安排是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策，資金分配是否公正、公開和透明，資金使用是否符合財(cái)政規(guī)章制度，資金績效是否兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等方面加強(qiáng)監(jiān)督檢查。

（二）提高專項(xiàng)資金管理者素質(zhì)

高素質(zhì)專項(xiàng)資金監(jiān)管人才是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的保障。一是建立日常內(nèi)部培訓(xùn)制度，邀請各類專家及業(yè)務(wù)骨干對相關(guān)業(yè)務(wù)知識、政策法規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等進(jìn)行講解；二是對每次的專項(xiàng)資金檢查任務(wù)進(jìn)行專門培訓(xùn)，了解被檢查單位情況，使檢查工作更具針對性，提高工作效率，提升檢查質(zhì)量，解決監(jiān)管人員檢查行為不規(guī)范，不在行的問題。

（三）提升信息化管理水平

充分利用信息技術(shù)，提高財(cái)政專項(xiàng)資金管理水平。一是用信息技術(shù)建立資金使用單位的信息資料庫，不斷豐富數(shù)據(jù)內(nèi)容，及時分析單位的專項(xiàng)資金執(zhí)行情況，確定重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容，使監(jiān)督檢查工作有的放矢；二是利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在更大范圍內(nèi)披露資金使用單位的違法亂紀(jì)行為和處分決定，提高資金監(jiān)管的威懾力；三是利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，與人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督和其他社會監(jiān)督共享信息資源，既可以提高工作效率，又可以避免因重復(fù)監(jiān)督造成不必要的浪費(fèi)，降低監(jiān)督檢查成本。

（四）完善專項(xiàng)資金績效評價

科學(xué)可行的績效評價是提高專項(xiàng)資金使用效益的基礎(chǔ)，應(yīng)進(jìn)一步健全績效評價機(jī)制，構(gòu)建完善的績效評價體系。一是完善相關(guān)規(guī)章制度、評價標(biāo)準(zhǔn)，制訂《專項(xiàng)資金績效管理辦法》及配套制度，以目標(biāo)為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)對重大項(xiàng)目績效評價的全覆蓋；二是將自我評價與外部評價相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“事前—事中—事后”全過程的績效評價；三是形成“目標(biāo)—評價—應(yīng)用”評價管理模式。根據(jù)不同專項(xiàng)資金的政策目標(biāo)、支持對象特點(diǎn)，設(shè)立不同的評價標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格根據(jù)評價技術(shù)方法進(jìn)行應(yīng)用；四是加強(qiáng)對評價結(jié)果的應(yīng)用。將評價結(jié)果在進(jìn)行等次劃分基礎(chǔ)上，對專項(xiàng)資金進(jìn)行調(diào)整，并對違反專項(xiàng)資金使用政策的單位和個人嚴(yán)格依法處理，提高評價工作的威懾力。■

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