宿遷市農村土地流轉的問題及對策分析

周琦 吉赟 趙婕 秦嘉欣 仇光亮 龍飛揚

摘 要：本文將針對宿遷市農村土地流轉工作所取得的成果以及宿遷市農村土地流轉的現狀，深入分析宿遷市農村土地在流轉過程中所存在的一些問題，并為促進宿遷市農村土地流轉的發展提出了對策與建議。這對于進一步推進宿遷市農村土地流轉和轉變農業發現模式，促進農民增收、農業增效具有重要的現實意義。

關鍵詞：宿遷市；土地流轉；對策

隨著城市化進程的不斷深入，家庭聯產承包責任制下的小規模，小面積的種植已經不能滿足農民自身家庭經濟收入的需要。農民工群體在城市勞動所獲得的收入遠大于他們在農村務農的收益，這樣就導致農村人口大量流入城市，其直接后果就是農村大規模的土地閑置，造成資源的浪費。

宿遷市農村土地的流轉現狀

宿遷市農村土地流轉面積較大，耕地面積共有455萬畝，平均每人占有耕地面積為1.28畝。林木，農作物以及畜牧業等生產條件較優越。相比較而言，宿遷市的工業化程度較低，第二產業和第三產業所占據的比重較小，而且外出務工的人員數量較多。近幾年來，宿遷市各級政府及有關部門意識到制訂合理的土地流轉政策，提高土地生產效率的重要性，相繼出臺了《宿遷市土地利用總體規劃（2006～2020）》等一系列的相關文件來指導全市土地流轉工作的進行，推進全市農村土地承包經營權的流轉，并取得了不錯的成果。

截至2014年，全市累計土地，流轉面積將達到385萬畝，占耕地面積的54.85%，經營面積達到412.93萬畝，占耕地總面積的63.34%。到2020年，全市要完成437333.3公頃的保護任務，其中任務最大的是沭陽縣，面積為138902.3公頃，主要集中分布在沭城鎮以及悅來鎮等鄉鎮。由于宿城區和宿豫區這兩個區處于市中心城區，相對于其他地區的保護任務會較少，其中宿城區耕地保護任務為42349.4公頃，集中分布在中揚鎮和龍河鎮。

宿遷市農村土地流轉存在的問題

土地流轉管理混亂

自土地流轉政策發布以來，土地流轉“堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，以家庭承包經營為基礎，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式共同發展?！庇捎诤芏嘟洜I方式沒有落實到位，存在許多農民將自己的一部分土地外包給其他農民耕種的情況，農民之間的私下契約條件多種多樣，有的合法，有的不合法。所以在進行土地流轉的征調時，承包者與租用者對于流轉所獲的補償對象會出現爭議，給土地管理與流轉帶來了麻煩。對宿遷市土地流轉矛盾糾紛處理的調查過程中，我們發現多數糾紛發生在農戶與農戶之間，其中52%的糾紛是“村委會調解”，48% 是“雙方和解”。農民的綜合素質不高、法律意識淡薄，在處理這種使用權問題上四處碰壁。當前，簽訂書面協議是我國土地流轉的主要方式，協議中的條款不夠完善，農民在許多條款上一知半解很容易在交接出現問題時吃虧，更容易產生隱患。

流轉信息管理不完善

我國實行土地集中管理信息化，但在基層鄉鎮，對于這類土地信息的管理還沒有統一管理的數據庫，基礎設施缺乏，這就導致了數據不全，信息落后，制約著當地土地流轉推進，在宿遷農村，由于缺少類似中介服務的土地流轉組織，致使土地流轉信息不暢，也使得一些農民間土地的自行流轉無法在宿遷土地局報批與登記。同時，宿遷的土地流轉形式也有約定不明確、內容不規范等問題，這個問題一方面導致土地流轉容易產生糾紛，另一方面也造成了土地結構的離散和不穩定，這是制約土地流轉的主要原因。

農村土地轉為城市用地后的農民生計問題

我國農民普遍文化水平不高，所以一般從事農業，并以其作為主要的生活來源。2016年，宿遷市農村家庭108.41萬戶，農業人口288.54萬，可耕地646.31萬畝，水面355.0萬畝。其中糧食種植面積869.12萬畝在參與土地流轉，失去了長期賴以生存的耕地后，大部分年紀較大的農民也同時失去了生計來源，同時由于年齡、文化層次、健康等原因，進行二次從業的人數并不大，只能靠政府發放的補償金來維持生計。而宿遷本地農村青壯年很大一部分選擇外出務工。這樣的家庭模式導致了留守兒童問題的出現。問題的關鍵是流轉后的補貼措施不夠完善，沒有詳細考察農民的生計實際所需與制定的補貼之間的現實差距，土地流轉后的補貼與安置問題成了重中之重。

監管機制不嚴

國土局對于流轉土地的審批不夠嚴格，沒有顧及農用土地流轉后被使用方向混亂的問題。沒有嚴格實行“三不得、三禁止”原則。2007 年頒布的《物權法》規定：“土地承包經營權人（依照農村土地承包法） 有權將土地承包經營權通過轉包、互換、轉讓等方式流轉，未經依法批準，不得將承包地用于非農建設?！彼捱w多多少少也存在違規的情況，流轉的土地被轉為非農用途，被個別人從中獲益，與土地流轉的目標相背離。另外，在出現糾紛時，各級部門處理不力，責任不明確，容易造成流轉雙方扯皮，讓問題難以解決。

促進農村土地流轉的對策與建議

依法管理農村土地流轉

在宿遷市農村土地流轉的管理過程中，流轉程序、流轉手段等方面需要統一的規定。政府以及相關組織也應該有效提供相關的流轉服務。同時，土地承包管理部門應該嚴格監督土地承包經營權流轉的管理，規范土地承包合同的簽訂內容。在合同中，需要考慮土地升值和物價上漲等因素，以減少糾紛。政府及相關部門應加大對優勢項目扶持的力度，通過各種途徑增大宿遷農村土地流轉的政策的宣傳力度，營造良好的土地流轉管理環境。

將土地流轉行為規范化、信息化

政府需要將宿遷土地流轉行為合理地規范化以及信息化，這樣有利于宿遷土地承包關系長期穩定地發展，推動宿遷土地流轉進入市場。同時，政府等相關部門需要健全土地流轉機制，有效地解決宿遷土地在承包經營過程中出現的諸多問題，使土地資源得到合理的利用，有效保障農民的合法權益。另外，在保證土地穩定經營的情況下，對宿遷農村土地進行科學規劃，合理布局，依法完善有關的土地證明，有效實現宿遷市農村土地的合理配置。

農村土地的財政扶持

根據產業發展進行完善，將土地流轉進行完善。同時也要加強服務建設，積極開展整治土地規模、農業新技術等工作，從而促進土地流轉的完善，保證農村社會穩定。同時，加快推進農村社會救濟工作、社會福利工作等，完善宿遷農村的養老保險政策、醫療保險政策等安全體系，解決宿遷農民的后顧之憂，使得宿遷土地流轉呈現可持續發展的健康趨勢。

建立并完善土地流轉的監管機制

明確宿遷政府各部門各自所應負的責任，成立相應的監管小組，建立土地流轉的長期有效監管機制，從法律政策方面控制宿遷土地商業化的現象。

另外，還需嚴格執行“三不得，三禁止”原則，即土地承包經營權人有權將土地承包經營權通過轉包、互換、轉讓等方式流轉，未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。

（作者單位：宿遷學院）

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