東湖風景區踐行“兩山理論”，積極探索“生態+”財政模式

徐江琴

摘要：武漢市東湖風景區積極踐行習近平總書記“兩山理論”，探索“生態+”財政發展模式。東湖風景區通過制定中長期財政規劃，針對現有的各類資源優勢，提煉出 “1+N”生態保護與產業聚集模式。即引進“1”個具備卓越影響力的企業總部，建成“1”個特色小鎮，以此輻射培植“N”個文化創意產業，真正實現“綠水青山就是金山銀山”的高形態融合發展。構建相應的“生態+”財政發展模式的支持系統，并進一步提出了相應的配套保障措施。

關鍵詞：東湖風景區；“生態+”；財政模式

習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的“兩山理論”闡明了“綠水青山就是金山銀山”的內在邏輯，即既要“綠水青山”的保護機制，又要“金山銀山”的實現機制。顯然目前最難的是如何通過綠水青山獲得金山銀山的實現機制。武漢市東湖風景區針對實現機制開展了“生態+”財政發展模式的有益探索。東湖風景區是武漢市一張靚麗的城市名片，武漢市正在傾力打造國家級中心城市，近年無論是經濟總量還是創新能力各方面都在加速提升，既具備光谷這張創新示范區王牌，也有著豐厚高教資源的人才背景，武漢市各項軟實力也在迅速增強，這種強大社會經濟發展背景，為東湖風景區探索開啟“生態+”經濟發展新模式提供了有力的背書。

一、東湖風景區“生態+”財政發展模式思路

東湖風景區通過中長期財政規劃來踐行兩山理論，探索新型技術路徑“生態+”發展模式。針對東湖風景區自身具備的各類資源優勢，提煉出了一個能夠充分發揮優勢的產業聚集模式，即打造“1+N”生態保護與產業聚集支持模式。“1”指引進一個具備卓越影響力的企業總部，建成一個特色小鎮，以此輻射培植“N”條文化創意產業，令東湖風景區未來真正實現“綠水青山就是金山銀山”的高形態融合發展。遵循這一核心理念下來，東湖風景區中長期財政要做的事很多，首先要遵循“先輸血后造血”的原則，從體制機制上突破，分步完成主要四個方面的輸血任務：歸還基礎設施欠賬、推進城中村改造、景觀整體品質提升和加大營銷宣傳力度，一旦輸血任務完成，在“1+N”產業發展模式初步形成后，將會帶來東湖風景區在財稅收入、市場化生態補償收入和全方位貢獻的強勁社會收益上出現源源不斷的自造血功能。這一核心理念見圖1：

二、構建“生態+”財政發展模式的支持系統

“生態+” 就是要創新性地加大對生態資源的非消耗性利用，意味著提供市場需求的系列“生態產品”及其運行模式。東湖風景區踐行“生態+”模式沒有樣板可學，一切要以風景區自身優勢資源為基礎，通過理念創新來打通各個碎片化的優勢資源的隔膜，將所有資源整合起來發揮合力，令東湖風景區發展成讓世界矚目的璀璨明珠將指日可待。

（一）創新理念，打造“1+N”產業發展模式

東湖擁有得天獨厚的山水資源，擁有武漢光谷的各新興產業優勢，擁有武漢大學、地質大學、紡織大學、湖北美院等等一系列獨特背景的高校資源與人才資源，這對于一個風景區來說是絕無僅有的優勢，可謂集萬千寵愛于一身，但是東湖目前的發展與自身的優勢資源并不匹配。財政規劃首先就是要謀劃產業發展的未來，以高瞻遠矚的格局來布局東湖風景區的發展。

所謂“1+N”發展模式正是立足于東湖擁有的獨特優勢資源提出的適合于東湖自身發展的布局謀篇。“1+N”就是一個總部加N條文創產業。在此的“1”主要是指引進一個有卓越影響力的大企業總部，坐落湖濱。總部的引進以不破壞東湖現有環境為前提，這個經驗可以借鑒華為總部在東莞松山湖基地的建設，充分發揮山水特色打造一個總部經濟的特色小鎮。接下來以這個“1”再來輻射“N”條文創產業，可以有中國地質大學的珠寶一條街、可以有武漢紡織大學的服裝設計發布聚集區、可以有湖北美院的藝術畫廊的集聚、還可以有楚陶、漢繡展示交易市場等等發揮楚文化和高校優勢的文化創意產業，讓東湖最終發展成為武漢市經濟發展的一個閃亮的前臺，所有高端的交流交往和發布活動可以在東湖風景區進行，而且讓世界各地的藝術家設計師以到東湖風景區發布作品為榮。后臺則由以光谷為龍頭的眾多制造業基地和工業園區來提供支撐，那么東湖風景區和武漢“設計之都”的名稱必將相互輝映。

（二）突破制約，實踐“先投入后轉化”的財政理念

我國的財政預算管理強調“一級財政一級預算，預算收支自求平衡”的理念。而針對東湖風景區“1+N”產業聚集發展模式的打造，在預算管理前期輸血階段上不可能自求平衡，必須以各種體制機制的創新籌集大量財政資金進行輸血事業，即便輸血完成，后期風景區自身具備一定造血功能的前提下，也不是自求平衡的一般財政預算狀態。未來東湖風景區打造成了高端文創產業聚集區，也更多貢獻的是巨大的社會收益，這種收益外溢可以通過市場化的生態補償得到部分補充，但是其公共產品屬性決定了自求平衡的難度。

（三）因地制宜，推行多種形式生態補償方式

一是建立東湖風景區生態補償專項財政轉移支付制度。在統籌考慮現有的體制調整的轉移支付基礎上，以東湖風景區在全市生態文明建設中的貢獻為依據，針對生態補償的需求，建立東湖風景區生態補償專項財政轉移支付資金，充分體現對風景區生態補償的傾斜扶持。二是建立東湖風景區生態產業發展體系，明確生態產業發展重點，發展以生態產業、總部經濟、運動產業和創意產業等為重點的生態型現代服務業；建立土地集約節約利用制度，制定東湖風景區建設用地控制標準體系，按投資強度和產出效率對建設用地實行分級分類管理。三是創新東湖風景區生態環境保護體制，建立落后產能退出及補償機制，建立新建項目準入機制，建立東湖風景區節能減排監督管理機制，探索建立資源有償使用制度，探索建立風景區生態建設與土地儲備聯動的長效機制。四是建立與周邊受益地區的生態補償制度，設立橫向的生態補償財政轉移支付專項資金。五是探索建立污染排放交易市場，逐步向周邊污水廢氣排放企業出售污染排放權，真正實踐市場化生態補償機制。

（四）打造升級版旅游新業態，讓市場釋放風景區主業的活力

支持推進旅游業的市場化改革。在科學分類，全面測算的基礎上，以盈利能力分類，按照政府市場分工原則，積極推進東湖風景區旅游事業單位的市場化改革，引入市場機制，科學設計財政補償機制，全面重新整合旅游資源，打造升級版旅游新業態、力爭跨入全國旅游風景區第一梯隊。支持創新豐富旅游方式。發揮后發優勢，順應觀光旅游向體驗式旅游、小眾旅游向大眾旅游個性旅游、區域旅游向全域旅游轉變的新態勢，發揮我們在傳統餐飲文化、園林生產、節慶賽事活動等方面的潛力和優勢，圍繞商、養、學、閑、情、奇新旅游要素培育市場。著力打造東湖旅游品牌，推進風景區由第一大城市公園、第一大城中湖向第一品牌旅游區轉變。支持加大宣傳力度、布局完善的宣傳營銷網絡、從充分利用新媒體、加強與名勝風景區合作、在東湖風景區舉辦大型全國性活動等，穩步向國際知名風景品牌邁進，以品牌價值帶動財源壯大。

三、“生態+”支持系統的配套措施

東湖風景區的發展是一個系統工程，財政發展是其中一個重要的環節和內容，財政發展目標的實現和任務的落實不可能獨自完成，必須在其它改革和工作的配合下才能完成，至少包括以下幾個重點方面。

（一）推進完善市區行政管理體制

在東湖風景區完備高水平的經濟體系形成前，市區體制的完善要充分考慮到歷史欠賬、發展階段、區域經濟基礎、東湖定位、事權分界等因素，給予風景區更多的主導權和管理權；市級適當統一負擔基礎設施建設、綜保、申遺等利在全市的大事，切實體現風景區發展的社會效益、外部效益。明確并強化管委會及職能部門的公共管理和服務職能，明確公用事業單位的門票專營和生態環境保護職能，其他的旅游資源整合以及其他可以推向市場的工作委托給企業，區國資部門以產權管理、經營權的有償許可使用為手段，實現國有風景名勝資源使用權的有償出讓。

（二）探索導入國家公園管理體制

加強對國家公園管理體制、特別是實施條件和申報程序的研究，做好可行性調研；對照國家公園的標準要求，對風景區進行梳理，分析其與國家公園的吻合性；對全部或部分符合要求的區域，向國家申請實行公園管理體制，徹底解決管理體制不適問題。

（三）爭取擴大風景區規劃管理權限

比照兩個開發區給予風景區相應的規劃管理權限，在土地利用有關手續上，給風景區更多的自主權，力爭大部分手續在風景區完成，盡量不出區，同時擴大風景區的規費減免和返還權。給風景區以分類管理權。對風景區的不同區域給于不同的管理權，將東湖東部托管區規劃與風景區規劃區別對待，放寬規劃條件，調減托管區綠地比例，增加可開發用地比例。

（四）探索建立土地區域合作機制

擴大開放，強化區域合作，通過 “環東湖文化創意產業經濟帶”、“中部地區最大的城市生態、休閑、游賞、主題公園產業集群”等規劃概念的提出，創新區域合作機制，規避區域土地資源與規劃條件的限制，加深與周邊區域合作的深度和廣度，推動區域整合與一體化，揚東湖之長，避東湖之短，創造多贏格局。同時規劃長遠，謀求東湖東進，謀求六湖連通、江湖連通的大東湖水系旅游航運經營權，將東湖的邊界擴展到嚴西湖及整個大東湖水系。

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