關于推動浙江省企業投資項目開工前審批“最多跑一次”改革的思考

鄭思

摘 要：提升企業投資項目開工前審批效率減少企業辦理項目審批手續的時間，可以切實降低企業運行成本和資金成本，增加企業的投資增長點，提升企業發展的內生動力，進而增強對地方經濟的貢獻度。當前，實現企業投資項目開工前審批“最多跑一次”是浙江省作為全國試點推進“最多跑一次”改革的重要著力點，更是實現全國審批事項最少、辦事效率最高、投資環境最優、企業獲得感最強的省份的重要舉措。

關鍵詞：推動；企業投資；審批；改革

一、當前浙江省推進企業投資項目開工前審批改革的開展情況

（一）全力推動項目審批數據共享

實施“互聯網+政務服務”，既是實現“最多跑一次”的必然路徑，也是攻堅難點。當前，全省全面部署推廣浙江政務服務網投資項目在線審批監管平臺 2.0，項目的審批信息、監管（處罰）信息，以及工程實施過程中的重要信息，通過唯一代碼統一關聯匯集歸檔，并實現項目辦理過程、辦件結果等信息實時反饋、歸集，辦理環節全程可查詢、全程可追溯。項目業主可在平臺完成投資事項申報，并在平臺上查詢辦件進程，下載打印審批部門批復文件，不用跑部門就能完成報批工作，在77個需省級部門辦理的投資事項中，63個事項已開通網上辦理并實現互聯網申報。同時，加快數據共享應用，積極推進了在線審批監管平臺與“一窗受理”平臺、建筑市場監管與誠信信息平臺、公共信用信息平臺系統對接。當前全省累計已打通76套市級系統、27套縣級系統。

（二）大幅取消企業投資審批事項

結合浙江省經濟社會發展的需要，在經歷2014年、2015年的市場低迷期后，為進一步引導投資主體擴大有效投資及激發市場活力，浙江省委、省政府大幅縮減核準范圍、調整核準權限，制定公布了《政府核準的投資項目目錄（浙江省2017年本）》，除國家明確要求保留在省級核準及跨市的項目外，全部下放到市縣發改及經信部門。同時，全面推進市縣行政審批層級一體化改革、取消非行政許可審批，并通過統一辦事指南及格式文本，最大限度減少和簡化審批事項、環節和材料，將涉及項目審批35個省級部門的567項權力整合減少至19個部門、55個大項、106個子項。

（三）持續完善企業項目審批制度

強化“多證合一”便利化登記審批、健全審批協調會商機制、實行幫辦代辦制度等配套支撐，確保企業投資項目審批快速高效。研究起草《關于推行企業投資項目承諾制改革的指導意見》，通過“政府定標準、企業作承諾、過程強監管、監管有效約束”，建立以政策性條件引導、企業信用承諾、監管有效約束為核心的新型企業投資項目管理模式，推動企業投資項目承諾制改革取得新進展、新突破。積極建立事中事后監管體系，推進綜合行政執法體制改革、“雙隨機、一公開”抽查監管、社會信用體系建設等，將政府職能切實轉向事中事后監管。積極推進中介機構脫鉤改制，依法依規全面清理規范中介服務事項，加強網上中介超市建設，切實將中介服務納入審批流程統一管理、統一監管。

二、當前企業投資項目開工前審批過程中存在的主要問題

（一）辦事事項和辦理流程還不夠精簡

一是事項梳理還不夠到位。根據省委省政府工作統一安排，各部門圍繞自身職能公布“最多跑一次”事項，但僅僅只是實現自身職能范圍內事項的“最多跑一次”，如何從群眾和企業辦事角度實現“最多跑一次”，例如對群眾和企業來說是一個事項，但涉及多個職能部門需要“跑多次”的事項，有待進一步減少環節、整合流程。由于各部門審批權的不同分權標準，如能評以能耗量放權，環評以項目類別放權，消防以建筑面積放權、企業登記以資金額度放權等，下放事項存在不同步、不協調、不配套的情況，特別是企業投資項目開工前審批辦理過程中，涉及市縣兩級多個部門的幾十項審批環節，仍需要企業“多頭跑，到處問”。

二是業務整合還不夠充分。目前各級行政服務中心的窗口都實行了整合，但窗口后臺的部門之間還處于“物理整合”和“串聯運行”狀態，沒有真正實現信息數據和流程并聯的“化學融合”。以企業投資項目開工前審批為例，涉及立項前期、規劃許可、施工許可三個階段，需要發改、經信、規劃、環保、水利、氣象、住建、消防、交警、衛生、人防、園文（綠化）等十多個部門聯合審批，目前在具體審批流轉中仍然依靠人工流轉，紙質傳遞為主。窗口工作人員能力問題也制約了企業投資項目開工前審批由“專科受理”向“全科受理”轉變。

（二）信息流瓶頸還未完全打通

一是信息系統和數據互通不夠充分。目前政務服務網正在逐步推進，但電子證照、網上支付、檔案管理等系統亟待部署實施和實際應用，省級人口、法人、電子證照等基礎數據庫尚未在基層行政服務中心開放共享，部門自建系統與綜合受理平臺的數據對接尚未實現全面雙向互通，涉及政務服務事項的證明數據、證明信息等跨部門、跨區域、跨層級之間尚未完全共享，“一次采集、多方使用、一庫管理、互認共享”的格局還未形成。

二是現有改革成果應用不夠充分。一些部門對運用“互聯網+政務服務”認識不深，能力不足，習慣于傳統工作模式，提供的信息化服務完全按照傳統的部門行政職能劃分和工作流程進行，信息化技術對政府履職方式的創新性作用還不明顯。從投資項目在線審批監管平臺運行情況看，一些部門辦件量較少，部分地市納入平臺管理的幾十個部門中僅有個別產生審批數據。省公共數據交換平臺根據各地需要陸續開放了一些數據信息，但各地運用情況也不夠理想。

（三）“最多跑一次”配套機制不夠健全

一是“條塊分割”體制存在制約。當前“條塊分割”的行政體制導致在投資項目審批、電子政務建設等一些領域中關卡重重。盡管經過多年來的不懈努力，也切實對項目審批作了簡化優化，但由于部門之間職責交叉，存在多部門規劃、審圖、評估，多環節收費、論證、驗收等現象，相互前置、相互扯皮的問題始終存在。如“工程建設項目招標范圍、招標方式、招標組織形式核準”事項，省級由發改和經信部門負責審批，而一些設區市則是由住建部門為主審批，發改部門出具指導性意見，經信部門并不參與審批，導致上下指導協調不夠順暢。

二是“以批代管”現象尚未完全改變。長期以來形成的以審批為軸心的經濟管理模式仍有很大慣性，不少政府部門習慣于“以批代管”，說到審批很留戀，說到監管很迷茫。部門領域甚至形成了“行政部門設法立權、事業單位評估審查、行業協會認證考試、關聯企業壟斷收費”的模式，變成了部門利益法定化、系統權力信息化、涉審中介紅頂化。

三、推進企業投資項目開工前審批“最多跑一次”改革的具體建議

推進企業投資項目開工前審批“最多跑一次”改革，要進一步強化統籌協調，做好頂層設計，在做好事項梳理、平臺建設和辦事流程簡化優化的同時，更加注重對相關的法律法規、政府部門組織架構以及自身治理體制機制等進行重新審視和優化調整，從而不斷提高行政效率、優化營商環境、縮短開工時間，切實將“最多跑一次”改革進行到底。

（一）建議建立企業投資項目開工前審批難點全鏈條警示監督工作機制

按照事先制定的審批倒排時間節點，如：建筑方案設計、項目立項備案、招投標環節、中介評估方案、施工圖審查、建設工程規劃許可證、合同備案、質安監登記、施工許可證申領準備等環節，對可能出現的審批難點及時提醒并督促各相關單位，通過召開協商協調會議予以破解；對項目在方案設計、施工圖設計、施工圖審查等設計階段總結提煉出可能出現的一些問題或注意點，提前告知項目業主規避不必要的反復修改；為項目業主單位提供開工報建企業應付費用清單，讓企業提前做好相關財務準備。

（二）建議設立投資項目審批綜合管理機構

為切實打破投資項目審批“條塊分割”體制機制的制約，減少職責交叉、事權不清等問題，建議設立投資項目審批局，對投資項目進行單一觸點的審批受理、審核、發證，讓行政相對人的申請和政府部門審批業務處理所消耗的資源降到更少。通過重組重構各涉投資項目審批部門的審批資源，構建投資項目審批綜合管理機構，充分發揮審批資源的統籌管理作用，真正實現投資項目審批“一頭受理、一局審批、一尾發證”的“最多跑一次”目標。

（三）建議取消工業類項目施工圖審批，實行項目備案制

對工業類項目審批過程中的審圖審批，實施“雙隨機一公開”的監督檢查制度。通過加強對施工圖設計、校對、審核、審定、各專業負責人、項目總負責人等責任人員的責任追查力度，實施施工圖審查“雙隨機一公開”抽查制度，施工圖審查事項實行資料備案制。將“責任之劍”時刻懸掛在設計單位和設計人員頭上，從而加強對設計單位的監管，因此有理由將中介機構施工圖審查環節取消，實施施工圖備案制度，有利于建設項目在審圖環節壓縮時間。

（四）建議改變工業類產業土地資源的招拍掛形式

全面推廣標準地模式的應用，進一步擴大標準地在土地招牌掛過程中的占比，優化工業類產業土地資源招拍掛準入資格，明確并細化土地資源配置的產業、環保、規劃、產出效益等各項指標和要求，通過綜合評估投資強度、產業結構、建設方案、土地價格等方式來確定工業類產業土地資源的中標單位，進一步推動土地資源的合理利用、產業機構調整、工業類基本建設項目審批效率。

（五）建議推行特定區域產業類項目的審批方式

以開發區、特色小鎮、產業集聚區為重點，推進環境評價、節能評估、水土保持、交通影響、礦產壓覆、地質災害、雷電災害、文物保護、安全預評價等區域評價、聯合評價、多評合一等形式的機制創新，由區塊所在政府或管委會統一編制報告、統一審批、統一委托辦理，取消或簡化單個項目上述事項的審批報建；對特定區域內產業性質類似、同時開發建設的多個項目，實施建筑密度、綠地率、停車位、人防指標、建筑退讓等相關指標和電力環網站、物業用房、地下基坑、維護支撐等建設配套進行整體捆綁式審批，以提高土地資源利用率、項目建設水平、項目審批效率。