基于新時代視角下地方政府機構改革困境與路徑

王騰雲(yún)

摘 要：黨的十九屆三中全會之后，中共中央出版了《中共中央關于深化黨和國家機構的決定》，這是在新時代背景下進一步深化地方政府機構改革的重要舉措，無疑對建設人民滿意的服務型政府提供了巨大的推動作用。地方政府改革是一個不斷克服阻礙、循序漸進的進程，對改革進程中面臨的困境進行深入分析，并從做好行政人員思想工作、轉變政府職能和加大簡政放權力度、完善配套設施制度、妥善安置分流人員等方面提出有針對性的對策。

關鍵詞：地方政府；機構改革；制約因素；對策

改革開放40年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步深入發(fā)展，新時代的社會對我國地方政府提出諸多新問題和新挑戰(zhàn)。這就要求進一步深化政府機構改革，完善社會主義市場經(jīng)濟，轉變政府職能，加大簡政放權來應對經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。黨的十九屆三中全會印發(fā)了《中共中央關于深化黨和國家機構的決定》（以下稱《決定》），政府機構改革步伐將進一步推進，通過對《決定》的深入研究，有助于理解深化政府機構改革的內(nèi)涵，全面認識到政府機構改革存在的局限以及路徑依賴。

一、地方政府推進機構改革的必然性要求

2018年2月28日黨的十九屆三中全會《決定》中明確指出：“深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革，是適應新時代下中國特色社會主義發(fā)展的必然要求，是實現(xiàn)國家有效治理、長治久安的重要保證，更是我們黨治國理政的重要保障，要求各地區(qū)各部門各單位黨委（黨組）要不折不扣落實黨中央決策部署。”這一論斷，揭示了深化黨和國家機構對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要作用，也揭示了地方政府機構改革必須要把握的正確方向[1]。地方政府機構改革是行政體制改革的重要內(nèi)容，是上層建筑適應經(jīng)濟基礎客觀規(guī)律的必然要求，必須要著眼于新時代，進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制，深入貫徹落實以人民為中心的發(fā)展思想，有效提高政府治理能力現(xiàn)代化。

（一）社會主義市場經(jīng)濟體制的自我完善和發(fā)展的需要

黨的十九屆三中全會《決定》指出：要“堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端。”這說明了體制性障礙仍在一定程度上阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展與進步，市場和社會發(fā)揮的效力無法達到預期效果。在地方上主要表現(xiàn)為政府對微觀經(jīng)濟事務干預過多過細等問題。這些問題的存在，一定程度上制約了社會主義市場經(jīng)濟的完善，抑制了社會發(fā)展活力，同時也會產(chǎn)生貪污腐敗的問題[2]，因此要充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，將兩者有機結合起來去處理體制層次的弊端，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，地方政府機構改革就顯得勢在必行。

（二）堅持以人民為中心的發(fā)展思想的需要

黨的十九屆三中全會《決定》中指出：“為適應新時代中國特色社會主義發(fā)展要求，把堅持以人民為中心作為深化黨和國家機構改革的基本原則[3]。”這一論斷充分說明了深化黨和國家機構改革的根本目標是為人民謀福祉，滿足人民根本利益的需求，不斷提高人民物質文化生活水平，促進人的全面發(fā)展。當前地方政府職能的軟肋環(huán)節(jié)在于社會管理和公共服務，政府全面正確履行職能的體制性障礙仍然存在，在一定程度上影響了人民群眾的切身利益。因此，為了實現(xiàn)人民對美好物質文化生活向往追求，切實貫徹落實以人民為中心的發(fā)展思想，務必要深化地方政府機構改革。

（三）轉變政府職能、有效提高政府治理能力的需要

黨的十九屆三中全會《決定》指出：“轉變政府職能，優(yōu)化政府機構設置和職能配置，是深化黨和國家機構改革的重要任務。”[4]由此可見，轉變政府職能，是深化行政管理體制改革等重中之重，已然成為政府機構改革的重要內(nèi)容和提高政府治理能力現(xiàn)代化的表現(xiàn)。而在地方上，全面實現(xiàn)政府職能轉變，提高政府治理能力，必須要以深化地方政府機構改革作為保障。通過政府機構改革，才能夠將政府職能轉變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務和生態(tài)環(huán)境中來，才能進一步理順地方各部門之間的職責關系，明確部門的職能分工，提高行政效率，真正解決《決定》中指出的職能錯位、越位、缺位等現(xiàn)象，真正做到治理能力現(xiàn)代化。

二、地方政府機構改革面臨的困境

改革開放40年來，地方政府機構經(jīng)過歷次改革，有序推進，取得了豐碩的成果，為本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步發(fā)揮了重大作用。但地方政府機構改革中也面臨著諸多困境和問題，主要表現(xiàn)如下：

（一）傳統(tǒng)行政觀念較難轉變

一切行政改革的最大的困境不外乎行政觀念的轉變。長期以來，以“官本位”、“政府中心論”等為特征的傳統(tǒng)行政觀念仍然指導著大多數(shù)行政人員的思維和行為習慣，在一些地區(qū)行政人員的思想中仍然存在著權力觀念，當事件涉及自身利益時難以舍棄。地方政府機構改革是對權力和利益的重新分配，必然會觸動到某些部門和個人的利益，很多行政人員面臨新的行政改革方案難于適應，故而對機構改革抱有抵觸的態(tài)度。因此，如果地方行政人員的思維和觀念沒有得到及時轉變的話，勢必會阻礙政府機構改革進程。

（二）政府職能難于轉變

地方政府機構改革絕不僅僅體現(xiàn)為人員的精簡和機構的撤并，衡量機構改革成敗的關鍵在于是否以轉變政府職能為核心。因此，要想深化政府改革，首先要轉變政府職能，正確處理好政府、市場、社會三者之間的關系，即哪些事該由政府、市場、社會各自分擔，哪些事應該由三者共同承擔。全面正確履行政府職能，該管的事要管好或管到位，有些該放的權要下放或放到位。過去歷次地方政府機構改革未能抓住以轉變職能為核心這一個關鍵環(huán)節(jié)，雖然機構和人員都在一定程度上達到了精簡化的目的，但仍然陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的機構改革循環(huán)怪圈。在此看來，政府職能難于轉變的問題仍是未來一段時間內(nèi)地方政府改革的瓶頸之處。

（三）人員分流阻力大

人員分流由于關乎政府官員個人的切身利益，所以說這是政府機構改革工作的重中之重，更是政府機構改革中不可回避的重要問題。一方面政府機構要保證編制精簡、行政高效，另一方又要保證崗位的人員數(shù)量，這往往陷入小范圍改革沒成效，大范圍改革又怕引起社會震蕩的兩難困境[5]。機構改革的初衷在于機構精簡和部門整合，提高政府整體效能，降低行政成本，解決機構臃腫、人浮于事的問題。地方政府機構整合、裁撤后，余下的人員該如何安置、領導如何安排、被分流的人如何通過相應的機制保障其應得利益不受損等問題，若沒有一個科學合理的解決方案，必然會產(chǎn)生抵觸心理，增加了分流工作的難度。

三、地方政府機構改革實施困境的優(yōu)化路徑

經(jīng)過近40年6次地方政府機構改革表明：面對新時代新社會新矛盾的背景下，地方政府機構改革是一個循序漸進、不斷完善的過程，對改革進程中不斷出現(xiàn)的各種困境，我們要時刻保持清醒的認識，積極采取對策加于應對，為順利實現(xiàn)改革目標奠定基礎。

（一）進一步做好行政人員的思想工作

做好行政人員的思想工作事關機構改革的順利與否，政府官員的思想工作直接上升到意識形態(tài)層次的工作，這對做好新形勢下的其他各方面關于黨中央的機構改革工作的宣傳具有重要的意義。機構改革的成功與否，都直接影響到國家政治、經(jīng)濟體制的改革進程。因此，地方政府各級黨委要通過各種各樣的形式做好宣傳教育，加強在新時代背景下行政人員的思想政治教育，引領各級干部強化四個意識，堅決維護黨中央決策部署，認清政府機構改革形勢，從內(nèi)心上自覺接受它。

（二）進一步轉變政府職能，加大簡政放權力度

堅持把轉變職能作為地方政府機構改革的核心，加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，剝離部分政府管治權，減少政府對企事業(yè)單位、公民、法人和其它社會組織的行政干預，減少行政審批事項，增強政府服務功能等措施，促進政府職能轉變，突出各級政府履行職責的重點，形成全面銜接、合理分工的職能體系。簡政放權是全面深化改革的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”，要加大簡政放權力度，“放”與“管”要結合起來，該放的放，該管的管。在社會活動中弱化政府身上“有形的手”的職能，給予市場和社會更多的自主權和創(chuàng)新權，增強企業(yè)活力、發(fā)展的動力和社會的創(chuàng)造力，提高他們自行處理本事務的能力，政府只是站在宏觀層次上管理市場和社會“管不好”和“管不了”的事情。此外，政府要適當?shù)剡M行監(jiān)管，保證下放的權力合法有效地使用，既要充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，也要強調(diào)政府的職責和作用。

（三）進一步妥善安置分流人員

做好地方行政人員的分流安置是一件復雜而又系統(tǒng)化的工作。在具體操作和實施上要仔細研究、全盤考慮。一方面可以對精簡出來的富余人員繼續(xù)留在機關內(nèi)部進行調(diào)整，將人員安排到一些急需充實的部門工作，或者是安排到居委會與街道辦事處、興辦的社區(qū)服務中心機構工作等。另一方面，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展要求以及社會需求，國家可以免費為他們提供技能培訓，提高他們的就業(yè)能力和整體素質，增強競爭力，對接受機關分流人員的企業(yè)給予資金貸款優(yōu)惠政策，提高企業(yè)接納分流人員的積極性。此外，在制度層面要不斷完善公務員制度，真正實現(xiàn)“能上能下、能進能出”的用人機制及考核機制。

黨的十九屆三中全會以來，我國政府機構改革將進入新的一輪改革，這次機構改革是一次全面的改革，也正是“將改革進行到底”的具體表現(xiàn)。改革開放40年來，在新時代的背景下將改革進行到底已成為時代共識。“變則通，通則久”，全方位推進機構改革，不僅是對新時代經(jīng)濟社會運行的回應，也是實現(xiàn)中華民族偉大復興不可或缺的制度保障。

參考文獻：

[1][2]深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求[J].丁薛祥.秘書工作.2018（04）.

[3]”加減乘除”推進機構職能協(xié)同優(yōu)化高效[J].王傳發(fā).社會主義論壇.2018（04）.

[4]中共十九屆三中全會在京舉行中央政治局主持會議中央委員會總書記習近平作重要講話[J].中國應急管理.2018（02）.

[5]地方政府機構改革的宏觀分析[J].唐曉陽，王玉明.理論與改革.2000（01）.