會計服務現代國家治理的作用機理及實現路徑

徐玉德+張昉

【摘 要】 “會計管理論”全面準確地概括了會計的本質屬性，“價值”視角是會計管理區別于其他管理活動的基本特征。在“價值理論”基礎上，比較系統地探討了會計服務現代國家治理的作用機理和實現路徑。從價值視角看，會計源于國家治理需求并隨之發展而演變，會計對價值運動的管理是現代國家治理的基本元素。會計如何更好地服務于國家治理體系和治理能力現代化？文章提出，一方面要建立現代國家治理體系亦需要建立與之相適應的會計法律法規，推進國家治理體系現代化；另一方面要深化會計管理功能，促進國家治理效能的發揮和單位治理能力的提升。

【關鍵詞】 國家治理； 會計管理； 作用機理； 實現路徑

【中圖分類號】 F230 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）01-0010-05

楊紀琬和閻達五兩位先生于1980年提出了“會計管理論”，全面準確地概括了會計的本質屬性。“價值”視角是會計管理區別于其他管理活動的基本特征。會計如實反映價值運動信息，并通過這些信息對價值運動進行反饋控制，以實現預期管理目標或特定經濟后果。從價值運動看，治理與管理實際上是“硬幣的兩面”。治理主要涉及對組織資源投入者的權責利安排，管理則是在既定目標下對資源運用進行有效的計劃、組織和控制。可見，作為一種價值管理活動，會計天然具備治理功能。

本文試圖在“會計管理論”基礎上，對會計在國家治理中的定位和功能做一些探討。本文從以下三個方面展開論述：（1）從歷史角度看會計與國家治理的關系；（2）會計法律法規在國家治理體系中的定位；（3）會計管理如何提升國家治理效能。

一、會計源于國家治理需求并隨之發展而演變

“治理”（Governance）正式成為一個政治學、經濟學術語是最近三十年的事，但客觀的國家治理活動卻從國家誕生之日就一直存在。按照恩格斯的觀點，國家不是外部強加于社會的力量，而是生產力水平發展到一定階段，從控制階級對立的需求中產生。國家治理就是對公共資源、公共權力和公共事務的制度安排，會計則是這種制度安排的一部分。

（一）獨立的會計活動源于國家治理需求

原始的會計計量行為古而有之，但是直到文明國家建立后，會計才從“生產職能的附帶部分”演變為獨立的經濟活動。氏族部落時代物質資料極度匱乏，體力勞動和腦力勞動并未有效分工，會計只能是生產職能的附帶部分。當大量剩余出現后，才可能使一部分人從體力勞動中脫離出來專門從事會計工作。生產力水平發展到一定階段是國家和會計產生的共同基礎。國家與氏族部落的根本區別就在于設立了凌駕于人民之上的公共權力機構，生產關系取代血緣關系成為社會結構的基礎。公共權力維持以及國家政治社會功能的發揮必然需要軍隊、法庭、監獄等一系列機構，而維持國家機器的正常運轉就必須依賴于財政的支撐，由此引發了財政收支的核算和管理問題，而且公共權力機構的科層制組織中存在著廣泛的委托代理關系，也需建立專門機構及財計人員進行記錄、報告和監督。正是由于國家及其經濟社會的發展，官廳會計才有了萌生和發展的肥沃土壤。

不同文明國家的官廳會計反映了其國家形態的特點和國家治理需求。古埃及在國家財政組織中設置了國庫長官、出納官、記錄官、監督官等，國庫長官在宰相之下掌管國家征稅、國庫和財計工作，出納官登記和管理國庫物資，記錄官記錄、匯總和報告國庫收支情況，監督官審查出納官、記錄官編制的各種賬簿，他們之間相互牽制，形成了較為完整的內控制度。這種官廳會計模式反映出古埃及國家形態的三個特征：（1）長時間處于同一王朝統治下的統一帝國；（2）國家對經濟生活實行“絕對控制”；（3）中央通過國庫制度對地方各州實行統治。古希臘的農業商品化水平和貿易繁榮程度均達到了一定高度，形成了獨特的城邦文化和中產階級群體，民主政治思想開始萌芽，對公共財產的管理成為一項重要內容，并最終體現在國家形態上：（1）公民大會是古希臘的最高權力機構；（2）執政官共同執政取代君主專制；（3）大部分公職實行薪給制，并允許貧民擔任公職。為此，古希臘建立了以公賣官、出納官、會計官等為主的官廳會計體系，并建立了財政公開和官員經濟責任審查等一套針對公職人員的責任會計制度，其中會計官負責處理政府收支、記錄官吏賬目以及接受官吏離任報告賬目等。在同樣相對民主的國家形態下，古羅馬在很大程度上沿襲了古希臘文明，按國民財產的多少來決定其公民權和征稅額，因此要求納稅人設置賬簿并編制報表來反映家庭或單位的經濟狀況。

中國西周時代也構建了與宗法分封制相匹配的會計核算和監管體系。西周時社會經濟發展和經濟制度建設水平均處于奴隸制發展的鼎盛時期，周朝廷和各地的奴隸主利用會計來管理一切貢、賦、徭、役等的征收和分配，掌握錢糧、賦稅收支，進行“月計歲會”。周朝的財計組織系統包括會計和國庫兩大職能部門，圍繞中央行政系統分部建制的組織格局十分明確[1]。其中，會計部門最高長官司會負責組織全面核算官廳財政收入，定期提供會計報告；通過定期鉤考監督各種稅收實現及財物在各管理部門的收支動態；通過下屬司書掌管戶籍及土地圖冊，以作為考核賦稅征收的依據。國庫部門最高長官是小宰，與司會同級，掌握預算，負責掌管財物和王朝的法律政策，同時依據王朝財經制度對照審核全國收支報表。下設的大府則具體負責總管國庫財物收入（部分稅賦收入除外）；統領各庫長官、組織財物保管；總管國庫財物支出（地方所管部分除外）；歲終組織總考國庫財物入出，向上報告考核結果等。之后從秦朝到漢唐宋明清，都設有相應的掌握錢糧、賦稅或官廷財務收支的官吏。

（二）會計演進歷程深受國家治理發展的影響

1.專制王權與近代會計。盧卡·帕喬利總結復式簿記法標志著民間會計取代官廳會計成為會計發展的主旋律，開啟了近代會計新紀元。此前長達近千年的中世紀，歐洲整體上處于國家治理失控狀態，大大制約了會計的發展。“蠻族”大遷徙摧毀了古代希臘—羅馬文明，導致歐洲國家四分五裂，政權崩潰。雖然意大利復式簿記在此期間誕生，但是國家治理失控使其無法更廣泛地傳播，也限制了會計實務范圍的拓展。15世紀以后，受文藝復興的影響，西班牙、葡萄牙、英國、法國陸續建立了王權專制的民族國家，結束了國家治理失控的狀態。在經濟上，專制主義最大的功績是促進全國統一市場的形成，并以國家至上的原則指導民族經濟，其最重要的措施就是重商主義，貿易于是成為國家至寶[2]。資本主義的成長和壯大，客觀上需要一套更為科學的簿記方法，帕喬利的著作剛好能夠滿足這種需求[3]，他所總結的意大利復式簿記隨著貿易在世界范圍迅速傳播和發展。endprint

2.資本主義憲政與工業會計。17世紀末，英國通過“光榮革命”建立了君主立憲政體。18世紀后半期，美國和法國也相繼完成資產階級革命，建立了憲政體制。把原來無限的君主權力限制在憲法范圍之內，明確保障“私有財產神圣不可侵犯”，確立了以私有制為核心的資本主義制度。資本主義國家形態有三個特征：（1）公共權力以資本主義民主政治的方式運行，資本主義民主則建立在私有制基礎之上；（2）資本多少和財產多寡在政治生活中起決定性作用；（3）資本積累方式從個人手工生產轉向以企業為載體的聯合生產。隨著工業革命后工廠制度和大規模生產的迅速普及，資本積累越來越多，準確計算私人財富得失的重要性和迫切性更加突出。會計由此成為資本主義制度的基礎。與盧卡·帕喬利時代相比，此時會計在形式上也發生了很大變化：（1）會計的主要對象從商品貿易活動轉變為工業生產活動，核算重點反映生產資料的利用情況和企業的經濟效益；（2）成本會計逐漸興起，產生了折舊和期間費用的概念；（3）復式簿記系統更加緊密復雜，有了總賬和明細賬、日記賬和分類賬、實賬戶和虛賬戶之分。會計既維護了資本主義市場治理秩序，也通過反映和監督受托責任，傳遞產權信息、計量產權價值及其變動，發揮了界定和保護私有產權的作用。

3.全球治理時代與現代會計。傳統意義上的國家治理總是針對一個封閉的疆域范圍，一戰后建立的“凡爾賽—華盛頓體系”則把國家治理的視角拓展到全球范圍，真正形成了國際秩序的概念。在信奉自由市場經濟的資本主義國家，市場是首要治理主體，因此全球治理在內容上主要表現為統一全球市場的構建及其治理，在形式上則表現為跨國公司的興盛和國際貿易的繁榮。各國會計標準的差異則成為國際資源有效配置的障礙。如果沒有公認的行為準則或標準約束，就很難建立有效的全球合作與全球治理方式。在維護國家權益的前提下，實現從會計的國家中心治理模式向會計的社會中心治理模式的轉變，并通過多元行為體之間的相互聯系和相互作用，構筑起一個調節國際社會利益各方關系的新的框架體系即成為必然。20世紀90年代以來，各國政府和政府性及非政府性組織、私人企業和社會團體為解決全球性的會計問題而進行對話協商，各國會計實務中遵循的基本思想和理念逐漸趨于國際化，在一些主要方面采用共同的原則和標準，有的甚至直接采用國際財務報告準則。國際財務報告準則對全球會計問題的治理，是通過約束違背既定國際制度而自由行動的國際社會主體的行為，來促進和擴大各個行為主體在全球治理上的合作，從而將國際社會納入有序的運行之中。因此，國際財務報告準則既是社會經濟活動走向全球化的要求，也是全球會計治理從無序走向有序的需要。

二、會計法律法規是國家治理體系中的一項重要制度安排

國家治理體系是一整套緊密相連、相互協調的國家制度，包括經濟、政治、文化、社會、生態等各個領域。政府治理、市場治理和社會治理是現代國家治理體系中三個最重要的次級體系[4]。生產活動是人類最基本的實踐活動，而價值運動貫穿于國家治理的每一個領域。作為會計管理人員和會計管理活動的行為規范，會計法律法規是國家治理體系中的一項重要制度安排，建立現代國家治理體系亦需要建立與之相適應的會計法律法規。二者客觀上具有整體性。

（一）會計法律法規在國家治理體系中發揮了產權界定的功能

產權是市場經濟中各種主體對財產客體的權利集合，它涵蓋了與特定財產相關的物權、債權和股權。國企國資改革、生態文明建設、中央與地方之間的產權關系、集體產權制度改革、科教文衛的微觀基礎構建、公益性投資的鼓勵和保護、政府資產負債表的編制等都與產權制度關聯在一起[5]。歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的產權制度是現代市場經濟存在和發展的基礎，從根本上決定了市場有效配置資源的能力。

產權的界定和保護離不開會計，完善的會計法律法規是建立現代產權制度的基礎。近現代會計的興起源于反映企業契約關系，其實質就是為了體現產權結構和維護產權主體的權利。由于多元主體的存在是現代社會之中一種基本的結構性事實[6]，因而國家治理層面的產權范圍遠遠大于企業產權。各層級的政府主體、各類型的社會和市場主體的產權關系都要借助會計來界定和明確。只有產權明晰了，政府、社會組織和市場的角色和邊界才能明晰。可以說，會計法律法規通過界定產權提高了國家治理體系的透明度。

具有透明度的國家治理體系則是形成社會共識的前提。國家治理體系實質上是關于公共事務的一系列社會契約，即社會共識的制度化表現。得到確認和保護的可辨識契約以及具有統一標尺的績效度量為社會成員參與公共事務創造了條件。在此基礎上，社會成員才有可能進一步就國家治理體系形成共識，以制度的形式訂立社會契約。譬如，在村級治理中，村民自治、民主管理必須以建立村務公開制度為前提，而會計信息則是村務公開的重點。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》明確規定，這些會計信息包括但不限于村集體資產和財務收支情況、土地征用補償及分配、農村機動地和“四荒地”發包、村集體債權債務、稅費改革和農業稅減免政策、村內“一事一議”籌資籌勞、新型農村合作醫療、種糧直接補貼、退耕還林還草款物兌現，以及國家其他補貼農民、資助村集體的政策落實情況。一般而言，國家治理體系的透明程度愈高，“善治”程度也愈高，會計就愈重要。

（二）會計法律法規在經濟社會治理體系中發揮了節拍器的作用

“天下欲治計乃治”，會計法律法規憑借其在經濟社會活動中的基礎化制度角色，在經濟社會治理體系中發揮了節拍器作用。作為經濟社會領域制度規范的重要形式和內容，會計法律法規代表了社會的理性共識，體現了國家治理的意志。在市場發揮決定性作用的國家治理體系中，會計法律法規通過對會計行為權利義務的設定實現對權責系統會計關系的調整[7]，從而為市場經濟秩序的穩定和有序發揮作用。從西方發達國家會計法律法規的建設發展歷程來看，往往經濟發展層次越高，會計的重要性越突出，而會計法律法規越完備，則社會文明程度和國家治理水平就越高。從西方發達國家會計法律制度的建設歷程來看，會計法律制度的每一次重大改變或變革，總是與其社會經濟環境的變化和相關法律法規的變革相關聯，而這反過來又對各國或地區的社會經濟發展和治理能力提升起到很大的推進作用[8]。工業革命時期法、德商法典的頒布與實施，奠定了近代會計法律法規的基本體系架構，并極大地影響和促進了各國工業社會的經濟發展和國家治理水平；美國20世紀初期基于發展證券市場而大力推動會計準則的建設，在20世紀30年代以后的社會經濟發展和資本市場治理中發揮了重要作用，目前業已發展成為一個具有重要理論支撐和世界性影響的規范體系。endprint

（三）完善會計法律法規推進國家治理體系現代化

過去三十多年，我國會計法律法規建設取得了巨大成就，對改革開放起到了重要的推動作用，有力促進了國家治理體系的健全和完善。以《國營供銷企業會計制度》《國營工業企業會計制度》《國營施工企業會計制度》為開端，會計重新回歸經濟管理活動，推動了“調整、改革、整頓、提高”八字方針的貫徹落實，促進了國民經濟恢復和發展。1985年頒布的《會計法》和《中外合資經營企業會計制度》標志著我國會計工作走向了法制化軌道，正式開始建立市場經濟條件下的會計核算方法和程序，并拉開了與國際會計慣例接軌的序幕。這些會計法律法規有力地加強了當時企業經營管理的規范化水平，為經濟體制改革和吸引外資的順利進行創造了條件。20世紀90年代以后，我國會計模式基本實現了由計劃經濟向市場經濟成功轉型，形成了以《會計法》《注冊會計師法》《預算法》《審計法》《企業會計準則》等為代表的會計法律法規體系，建立了比較完整的會計管理體制，對社會主義市場經濟的建立和完善發揮了不可替代的重要作用。但不可否認的是，目前我國會計法律法規建設離國家治理現代化的要求還有較大差距。主要表現在：（1）政府與非營利組織會計制度建設仍然滯后，在一定程度上制約了政府職能轉變與治理方式創新；（2）部分會計法律法規不能適應新形勢下國家治理的要求；（3）生態環境、互聯網與大數據方面的會計標準還不健全。為此，必須進一步推動會計法律法規建設，更好地服務于國家治理現代化。

1.加強政府與非營利組織會計制度建設。主要包括三個方面：（1）政府會計。2015年財政部公布了《政府會計準則——基本準則》，邁出了構建政府會計準則體系的關鍵一步。下一步，在制定具體準則時應充分考慮預算會計與財務會計的銜接，在“各司其職”對所有經濟業務進行歸類反映的前提下，建立起預算報告與財務報告的鉤稽關系和核對體系，率先制定資產和負債準則，做好第一張資產負債表，摸清家底，科學核算地方政府債務，進而推進收入等準則的制定。同時，完善政府內控體系及財務報告審計機制以保障新型政府會計體系的順利轉型和順暢運行，為健全風險預警機制，提高政府績效鑄就制度基石。（2）事業單位會計。以分類推進事業單位改革為契機，全面落實事業單位會計準則和事業單位會計制度，促使事業單位在完善公共服務方面發揮更大作用，進一步厘清政府治理的邊界，推動政府職能轉變。（3）非營利組織會計。通過明確、反映和監督受托責任，提升民間非營利組織的社會公信力，在協調共治的理念下充分激發其活力。具體來說，應從健全內控制度、加強民政部門和財政部門雙重監管的外部監督體系建設以及完善會計核算方法、擴大規范主體范圍等方面做出更詳細明晰的規定，出臺相關指引，改善民間非營利組織會計信息失真、信息披露不足的現狀，從而通過提升非營利組織的社會公信力，充分發揮非營利組織的活力，使其成為推動政府轉型和國家治理現代化的重要力量。

2.進一步完善相關會計法律法規。2017年新修訂實施的《會計法》將會計人員職業道德納入監管范圍，強化了與會計職務有關的違法行為的處罰力度，取消了會計從業資格證書的相關規定，有助于進一步提升會計人員專業能力，完善會計監管體系和實施機制。當前，應進一步明確《會計法》作為會計工作基本法的地位和作用，修訂完善《會計法》的相關配套規章，有效應對新修訂《會計法》的后續銜接工作，以“放管服”為導向轉變會計監管職能、提高會計監管效果，強化會計人員專業能力和職業道德要求，推進會計誠信體系建設和會計人員誠信管理，提升中國特色社會主義會計法治建設水平和法治意識。同時對政府會計、管理會計、會計信息化、內部控制等會計工作涉及的領域做出統籌規范，將政府債務管理、財政監督、績效評價以及過錯責任追究等全覆蓋、全過程納入相關會計法律體系規范范疇；著力解決《會計法》與《公司法》《證券法》《預算法》《注冊會計師法》《稅收征收管理法》等相關法律以及與現行企業會計準則的協調問題，從頂層設計高度厘清我國會計法律體系的頂層架構。在此過程中應重視不同法律效力層次與規范性法律文件的關系，建立和實行財政法律法規的備案審查制度，實現不同層次會計法律法規之間的協調統一。這就要求首先應摸清當前會計法律法規立法情況，并對照各級會計管理部門的職責范圍查找現行法律法規政策漏洞，加強與各級發改、金融監管、工商、稅務等部門間的信息交換與協調，嚴格審核或修訂其他法律法規中涉及到會計管理問題的條款，減少或防止執行中發生互相抵觸、扯皮推諉等情況。

3.拓展會計標準的范圍和內涵。主要包括兩個方面：（1）建立綠色或環境會計標準體系。生態文明建設是經濟社會可持續發展的關鍵，是國家治理體系和治理能力現代化的重要體現。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計”“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”。但是，我國尚未對環境會計制定統一的規范和標準，在一定程度上制約了國家環境治理能力的提升。目前，建立環境會計標準體系的條件已經具備，應當以法律形式確定環境會計地位，積極推動環境會計的研究及相關準則制度的頒布，探索包括污染成本核算、資源付費、生態補償、自然資源資產負債表的編制以及企業社會責任信息的核算和披露標準等，充分發揮好會計的價值導向和經濟治理作用。（2）建設和實施會計信息化標準體系。互聯網與大數據技術深刻改變了信息資源的利用方式，也對會計信息化起到了積極的推進作用。但是，新的技術創新在數據安全、系統兼容、信息監管等方面給會計信息化帶來的沖擊也不容忽視，更加迫切地需要進一步推進會計信息化領域的標準化工作，特別是如何將國家治理體系和治理能力現代化要求與重大技術創新結合起來，持續完善XBRL技術規范系列國家標準、會計準則通用分類標準和會計工作相關業務流程的會計信息化標準體系。

三、更好地發揮會計管理功能是提升國家治理能力的必然選擇endprint

“會計管理論”全面準確地概括了會計的本質屬性，極大拓展了會計的視野。在服務國家治理體系和治理能力現代化的過程中，更加需要跳出單純把會計限定在技術、方法、工具范圍之內的局限，回歸價值視角，從管理本質屬性去認識和發展會計。

（一）會計管理對國家治理效能轉化形成了有效監督

良好的國家治理體系不一定能夠轉化為有效的國家治理能力。社會契約訂立之后，國家治理的問題就轉變為如何確保治理主體按約定履行契約義務，即有效監督代理人的受托責任。在國家治理當中，會計監督的對象大體可以分為企業受托責任和公共受托責任兩種。

市場治理主要涉及企業受托責任。在“兩權分離”的企業里，股東的收益來自剩余索取權，即扣除了固定要素報酬后的剩余部分，有著很大的不確定性。但是為了擴大規模，提高適應性或增強競爭力，股東不得不把不確定事項的決策權（剩余控制權）通過董事會授予經理人，自己僅保留投票選舉董事會的權利。因此，股東要求建立一套客觀、可靠的價值計量系統來評估企業的經營成果和財務狀況，以反映和監督經理人履行受托責任的情況。正是這個原因，傳統的財務會計系統強調以收益為中心，以歷史成本為主要計量屬性，并把可靠性作為會計信息的首要質量特征。

政府治理和社會組織治理主要涉及公共受托責任。與企業受托責任相比，公共受托責任有很大的不同：（1）非營利性。一般來說，社會成員向政府納稅或向社會組織捐贈的目的并非追逐經濟利益。政府和社會組織履行受托責任不以經濟利益來驅動，因而不能簡單地以財務狀況和經營成果來評價公共受托責任的履行情況。會計反映和監督公共受托責任的重點不在于“收益”，而在于財務的合規、效率和可持續性。具體來說，可以細分為三類：一是財產受托責任，即受托財產的存在性、安全性以及合規使用情況；二是經管受托責任，即受托財產運用的有效性和效率；三是社會受托責任，即在經濟、自然及社會等方面可持續發展情況。（2）弱勢委托人。在公共委托代理關系中，委托人高度分散，而代理人履行公共受托責任的機制和評價標準較為復雜，導致委托人難以直接形成監督合力。同時，社會成員與政府或社會組織之間不但存在法理上的委托代理關系，往往也存在事實上的管理和被管理關系，進一步使得委托人處于相對弱勢的地位。因此，代理人在履行公共受托責任時機會主義行為的成本相對較低。從這個意義上講，公共受托責任比企業受托責任更加依賴于會計的反映和監督機制，政府會計和非營利組織會計應當更加注重信息的剛性和披露的強制性。

（二）會計管理有助于提高單位的治理能力

不同于傳統管理自上而下的單向運行，國家治理是一個自上而下與自下而上交織互動的過程。國家治理能力現代化不僅要建立政府、社會組織和市場協調共治的國家治理體系，而且還要讓各治理主體各盡其責，不斷提升自身的治理效率，形成自下而上的推動力。會計是“對生產過程的控制和觀念總結”，在治理主體組織內部的戰略規劃、管理決策、過程控制、績效評價等方面發揮著重要的作用，是提高單位治理能力的重要工具。

會計提高單位治理能力的作用表現在兩個方面：（1）提升管理的精細化程度。會計計量把價值運動投影成為價值信息，并對價值運動過程進行總結和再造。價值信息在粒度、相關性、時效性、前瞻性等方面的任何微小進步，都意味著管理水平的大幅提高。（2）控制價值管理過程。從治理主體外部看，會計保障了受托責任的履行，即對治理主體的價值管理目標進行了約束。從治理主體內部看，則是對受托責任在組織上下層級之間的分解落實，或者說是保障內部受托責任的履行。

需要強調的是，會計提高單位治理能力的作用涵蓋了對內管理和對外報告兩個部分。換句話說，財務會計和管理會計都能夠提高單位治理能力。與財務會計“向后看”，更多注重歷史信息，間接實現監督控制相比，管理會計“向前看”，更加注重面向未來，在價值分析基礎上直接參與治理主體的戰略規劃、分析決策、過程控制和績效評價。雖然管理會計提高治理主體單位治理能力的作用更加直觀，但不應忽略財務會計和管理會計在內在邏輯上的一致性，過于強調二者的功能差異。從價值管理視角把會計視作一個有機整體可能更有助于促進國家治理體系和治理能力現代化。政府、企事業單位等借助會計、統計等多種方法將從不同渠道獲取的信息進行加工綜合處理后，可服務于單位的預測、決策、規劃、控制等管理活動，促進組織管理創新，提升單位整體治理能力、技術創新能力及研發投入的資金使用效率，滿足利益相關者有效決策或客觀評價單位管理層受托責任履行情況。

（三）深化管理會計應用，更好發揮會計管理功能

全面推進管理會計規范體系建設，是提高治理主體微觀治理能力的有效途徑，也是建立現代財政制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。一段時間以來，我國會計改革與發展的重點在財務會計領域，包括會計準則等會計標準體系、注冊會計師行業和財務會計理論研究等方面，管理會計的理論與實踐發展則相對滯后。盡管財政部先后下發了《關于全面推進管理會計體系建設的指導意見》和《管理會計基本指引》，較為全面地闡述了管理會計未來發展的指導思想、基本原則以及主要任務，但管理會計規范尚未形成完整的系統，缺乏具體可操作的指引體系。由于管理會計工具應用實踐不成熟、管理人才短缺、管理信息系統開發滯后等，各單位管理會計應用仍存在著較大完善或提升空間。

當前必須大力推廣普及管理會計工具方法，具體包括：（1）完善管理會計制度體系。應當盡早出臺行政機關、企事業單位及非營利組織管理會計的應用指引，并配合案例實例進行詳細說明，初步確立起具有中國特色的管理會計制度體系。（2）加快管理會計人才培養。加快以人為中心的管理會計人才培養體系建設，引入和培養熟悉國內外市場，能夠熟練運用戰略規劃、成本管理、預算管理、風險管控、資本運作等工具，具備戰略管理思維和決策制定能力的管理會計人才。（3）推廣普及管理會計工具。其一是績效評價。長期以來，各級財政部門預算管理對財政資金運用績效的關注比較少，缺乏事中監督和事后評價，財政資金損失浪費的現象并不鮮見。通過管理會計在預算績效管理中強化績效評價工作，有助于發揮財政治理的積極作用。具體來說，首先是建立多層次財政資金績效評價體系和標準樣板庫，其次運用平衡計分卡等工具構建由內部控制和成本控制系統組成的預算績效管理框架，最后引入獨立的統計分析和監督評價機制，從而實現事中、事后動態的監督與評價。其二是風險預警。充分的政府償債能力是我國經濟金融持續平穩運行、推進供給側結構性改革的“壓艙石”，地方政府債務風險和PPP項目的匯率、財務風險則會對“壓艙石”的穩定性形成潛在威脅。管理會計提供了識別和分析這些風險的工具方法，在此基礎上建立風險預警機制，為政府決策提供有效依據，有助于確保“壓艙石”的可靠性和穩定性。（4）推動大數據與管理會計融合。順應大數據浪潮，加強以信息化為中心的管理會計信息系統建設，將管理會計打造成為集成、清理、存取、挖掘大數據的管理平臺，使管理會計更有效地為企業決策提供信息支持。

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