行政復議法修改的幾個基本問題

耿寶建

引言

當前，《行政復議法》的修改已經被列入十三屆全國人大常委會立法規劃，并且作為條件比較成熟、任期內擬提請審議的第一類法律草案項目之一。而從中央到地方，司法行政部門與政府法制部門職責整合，也正快速推進。在此大背景下，思考《行政復議法》的修改和行政復議制度的改革發展，顯得尤為必要。現行行政訴訟制度和行政復議制度，可以說是相伴而生，互相促進，彼此借鑒，攜手發展。歷史地看，行政復議制度本身即為“配套”行政訴訟制度的，如1990年《行政復議條例》只是1989年《行政訴訟法》的配套立法，《行政復議條例》受案范圍的表述、格式基本仿制《行政訴訟法》。從另一層面來看，雖然頗有爭議，但實踐中行政復議司法化已經成為現實，行政復議機構對復議案件的審查，已經逐漸向行政訴訟制度學習并趨同。可以預測，在《行政復議法》即將進行的修改中，那些被認為是《行政訴訟法》修改經驗的條款和規定，必然又將反映在修訂后的《行政復議法》中。

行政復議制度對行政訴訟制度的“亦步亦趨”，實踐上造成了復議功能與訴訟功能的混同，復議制度自身特色缺乏，最終導致“復議機關維持雙被告”這一中國特色制度的出臺。這樣的結果，大概是原國務院法制辦所始料不及的。而總結主要國家的行政復議與行政訴訟關系，容易發現兩者間并不存在放之于四海而皆準的“普世模式”，各國模式要么是行政訴訟異常強大，要么是將行政裁判所并入司法體系實現高度司法化，要么是在行政系統內實現相對獨立。就中國路徑來說，強大的是行政權而非司法權，因此行政復議制度仍然應當是矛盾化解的主渠道，糾紛解決的第一道防線。但將行政復議徹底司法化，甚至納入司法體制，又與中國行政管理體制不相符；而所謂在行政系統內相對獨立，顯然是紙上談兵。同時，還必須兼顧如下現實：即相對于原行政機關而言，復議機關有著更高的政策實施和法律理解水平，復議機關實際上是代表整個行政系統接受司法審查。如果復議機關機械模仿司法機關的“監督”功能，而忽視對原行政機關的瑕疵行政行為的“補正”和“糾錯”功能，實際上將自身變為“第一審法院”，從而導致其與行政訴訟制度無法實現良性制度競爭。

多年來的行政復議與行政訴訟實踐已經說明，現行制度實際上加劇了案件數量明顯偏低、矛盾糾紛化解不力、職能定位模糊不清、改革舉措互不協調、頂層設計搖擺不定的尷尬局面。在現實的法治背景下，中國特色的糾紛解決，必須借助行政復議、行政訴訟兩者合力而不能偏重其一，同時通過一個科學的銜接機制，充分發揮兩者優勢。總體上，作為一項系統工程，修改《行政復議法》應當從建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，發展中國特色社會主義法治理論的角度，站在法治國家、法治政府和法治社會三位一體建設的高度，統籌謀劃行政復議在依法治國進程的作用，精準確定其在行政糾紛解決體系的地位，充實完善行政復議案件的受理審理規則，確立科學有效的行政復議與行政訴訟銜接機制。

一、實現行政性與司法性的統一

性質決定功能，不同性質的事物，其功能也不同。對行政復議性質的認識，集中反映了對行政復議制度的總體認識，關系行政復議制度建設的全局，屬于行政復議制度領域的“頂層設計”問題。而對行政復議性質的不同界定，直接影響行政復議功能的發揮，以及與其他行政爭議解決機制之間的聯系。正是基于此，有的學者將我國行政復議制度層面存在的問題，歸結為對行政復議性質的錯誤認識，認為由于在行政復議制度法律性質的認識上出現了偏差，才導致了相關不合理的體制和制度安排。①楊海坤、章志遠：《中國行政法基本理論研究》，北京大學出版社2004年版，第536頁。

關于行政復議的性質，雖然理論上存在行政說、司法說、準司法說、綜合說等不同觀點，但綜合各種觀點來看，“行政性”和“司法性”乃是分歧和爭議的焦點所在。對此，也存在一些非此即彼的觀點，如認為為了要高效便捷地化解糾紛，強調要“簡省”相應程序以突出其行政性便民性；而為了要凸顯其司法性，又強調要全面借鑒審判流程以體現正規化規范化。筆者認為，行政復議應當兼容“行政性”和“司法性”。

首先，行政復議是解決行政糾紛的活動。行政復議從其產生和主要功能來看，就是解決行政糾紛的活動，這符合司法的實質意義，因而具有司法屬性。“行政復議是一種糾紛解決機制，認可這一點，就應當承認行政復議制度由此應當具有司法秉性。”②劉莘：《行政復議的定位之爭》，載《法學論壇》2011年第5期。也正如美國學者伯納德·施瓦茨所言：“盡管三權分立的迂腐教條，向行政機關授予審判權卻一直沒有中斷過。復雜的社會需要行政機關具有司法職權，使這種授權不可避免。”③【美】伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第55頁。

其次，在制度功能層面，行政復議與司法活動應當有所不同，不能將復議活動變成審判活動。行政復議機關解決糾紛的行政復議功能，僅是其履行政府法制工作一個重要方面，但不應當是全部；即使是相對獨立的行政復議委員會（行政復議局），也應當與法制機構的其他職能有效銜接，共同促進政府法制工作。行政復議的司法化，不能理解為在行政系統內部引入一個司法系統，否則就容易造成行政復議制度與行政訴訟制度的完全趨同。如果說行政訴訟重點在于監督和糾錯，較少考慮行政管理，那么行政復議就應在強調監督糾錯的同時，更加注重提供一個老百姓可接受的行政行為，從而在權利保障和行政效率間實現平衡。

第三，在復議與訴訟的銜接層面，認可行政復議兼具“行政性”和“司法性”。既要保證行政復議的獨立性，又要與行政訴訟相銜接；既要接受行政復議先行性，又要避免行政復議終局性；既要承認原行政行為和復議決定的區別，又要認可復議決定是行政系統在司法系統的最終呈現，行政訴訟要審查通過復議決定形式表現出來的行政系統行為；既要對復議過程中復議活動合法性進行監督，司法又需充分尊重復議程序中復議活動的效力，賦予行政復議活動“準一審”的效力，在復議決定采信證據、認定事實、適用法律的基礎上進行合法性審查，而不是另起爐灶，重新認定和審查。

因此，應當承認行政復議具有“準司法”的性質，應當堅持中立性；同時也應當承認行政復議本質上是行政活動，應當賦予復議機關重新調查取證、補強完善原行政行為的權力。

二、強化各級政府集中復議管轄

行政復議管轄是行政復議機關受理行政復議案件的權限劃分，是以申請人復議申請權為基礎的。④楊小君：《我國行政復議制度研究》，法律出版社2002年版，第103頁。合理的復議管轄制度對于行政復議案件的公正裁決以及相對人合法權益的有效保護有著重要意義，同時也影響著行政復議體制改革的方向。根據《行政復議法》第十二條至第十五條以及《行政復議法實施條例》第二十三條至第二十五條的規定，我國實際上形成了以“選擇管轄”為主、“條條管轄”和“自我管轄”為輔的行政復議管轄模式。在這種管轄模式下，條塊分割嚴重，行政復議權極為分散呈碎片化，且當事人的條條選擇或者塊塊選擇，客觀上造成同案不同審，容易形成管轄沖突，也不利于復議審查標準的統一。修改《行政復議法》，必須對行政復議管轄模式作出調整，使管轄更有利于節約復議資源、更有利于行政爭議的公正解決、更有利于落實便民原則以及更有利于促進地方法治政府建設。具體而言，可以從以下幾個方面重構行政復議管轄規則：

第一，取消選擇管轄。對于雙重領導部門作為復議被申請人的復議管轄，《行政復議法》從行政隸屬關系出發，確立了“選擇管轄”模式。但該模式導致的嚴重弊端之一就是復議機關眾多以及復議力量分散，此外還延伸出部門保護主義的痼疾。權威、專業、公正、快捷、低廉是行政司法制度的生命，要實現上述目標，就需要努力解決行政司法力量過于分散的問題。《行政復議法》修改應當從“精簡、效能、統一”的原則出發，取消選擇管轄的規定，改由本級人民政府作為復議機關，不僅可以減少數量眾多的復議機構與人員配備，而且一定程度上還有利于消除部門保護主義的頑疾。取消選擇管轄，對以實行雙重領導的政府工作部門為復議被申請人的復議明確由本級人民政府管轄，這在一定程度上還可以起到便民的效果。

第二，改革自我管轄。我國實行的是“一級復議”制度，且不像英美法系那樣擁有獨立的行政復議機構，所以要想行政復議的功能充分、有效地發揮，就必須保證復議結果能切實公正保護當事人的合法權益。在自我管轄情形中，國務院部門和省級人民政府既是行政爭議的當事人，又是解決行政爭議的“法官”。為此必須實行作出行政決定人員和審理行政復議人員的嚴格分離。必要時，在解決了國務院做行政訴訟案件被告資格問題后，對國務院部門與省級人民政府行政行為不服申請復議的，應當統一由司法部法制部門負責審理。

第三，明確省以下垂直領導部門的復議管轄規則。之所以強調省以下垂直領導部門的復議管轄，是因為對省以下垂直領導的部門來說，在省一級依然實行的是雙重領導，即國務院部門和省級人民政府對其均具有領導權（復議權），但省級以下級別的政府對其本級的垂管部門沒有領導權，也即沒有復議管轄權。因此，在行政復議法修改中，應當確定以省級部門（不包括省一級的部門）作為復議被申請人的，由其上級部門作為復議機關；以省一級垂直領導部門作為復議被申請人的，省級人民政府為復議機關。

三、建立相對獨立的行政復議局

行政復議案件能夠得到公正審理，很大程度上取決于行政復議機構具有相對獨立的地位。在各級司法行政部門與政府法制部門合并的情況下，設置獨立的復議機構并相對獨立的開展運作，尤為重要。《行政復議法》頒布以來，行政復議機構運行情況并不理想，行政復議機構缺乏獨立性、行政復議工作人員資質不足等問題一直備受詬病。為此，從2008年開始，原國務院法制辦決定在全國部分地區開展行政復議委員會試點工作，由政府設置行政復議委員會統一行使行政復議權，統一受理、統一審查、統一議決，以增強行政復議結果的公正性和權威性，有效緩解現行行政復議管轄制度的各種弊端。2015年8月，浙江省義烏市開展行政復議體制改革試點，依托義烏市人民政府法制辦掛牌成立義烏市人民政府行政復議局，受理以義烏市政府相關部門以及下級政府為被申請人的行政復議案件，義烏市政府相關部門的行政復議權也由義烏市政府統一行使。2017年，浙江省還專門成立了行政復議局，既保證了行政復議決定的中立性、客觀性，改變了以往行政復議決定由各部門的法制部門或者科室作出進而缺乏獨立性問題，也有利于使行政復議工作更為專業化和規范化。

《行政復議法》修改時，應當將試點中的成熟經驗和做法予以提煉和總結，及時吸收入法。

第一，厘定行政復議局與行政復議機關的關系。確立行政復議局為實質性復議機構，所有的行政復議案件均應由其進行裁決，不得為行政復議委員會受理審查案件設置障礙，確保行政復議局享有實質裁決權。明確行政復議機關為名義上的復議主體，所有行政復議局作出裁決的案件，都應以行政復議機關的名義對外發布決定，即行政復議機關原則上僅享有形式意義上的“署名權”。對行政首長對行政復議局的復議結論不同意見的，可以要求行政復議局“復議”一次，而不能以個人名義推翻；行政復議局堅持原復議結論的，只能交由行政復議機關負責人辦公會議集體研究決定。

第二，明確行政復議局與相應司法行政主管部門的關系。即行政復議局在機構編制上隸屬同級司法行政主管部門，但獨立開展復議工作，并以同級政府名義對外行使復議職能，并承擔相應的法律責任。司法行政主管部門僅在政治、組織、人事和黨的建設方面領導復議工作。

第三，保障行政復議局中復議委員的專職性和開放性。行政復議局內部改傳統案件審批制為審理制，將行政復議局的事務管理職能、復議事務輔助職能與復議決定決策功能適當分離。參考人民法院和人民檢察院內部的法官、檢察官的遴選、懲誡制度產生并管理行政復議委員。專門負責審查和決策的行政復議委員既可以從行政復議機關中選拔，還應當積極吸納外部專業人士擔任委員，提升行政復議的公信力。

四、保持審理方式的靈活性

根據《行政復議法》第22條規定，行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。可見，我國行政復議是以書面審理原則，同時以調查情況和聽取意見作為補充。行政復議審理方式的選擇，直接涉及行政復議行政性和司法性的爭論，也涉及公正與效率的統一問題。因此，《行政復議法》修改應當保護適度的開放性和平衡性，既允許書面審理，也允許口頭審理；既可以單方調查式詢問，也可實行聽證式審查；既可尊重雙方當事人對審理方式的請求，也可依職權自主決定。

一言以蔽之，法律規定可以有多種選擇，而具體到個案則可以根據案情以及爭議標的、爭議焦點問題的性質，賦予當事人適度的選擇權和復議機關的最終決定權。同時在《行政復議法》修改中，應當明確必須口頭審理的案件類型和范圍。如：對于事實問題存在較大爭議的案件，這類案件如果通過書面審理，幾乎很難查清事實并進行定性分析，必須通過直接言辭的方式聽取各方陳述和辯解，才能準確認定要件事實；而對于案情重大復雜、涉及人數眾多或者群體利益、社會普遍關注的案件以及法律關系復雜的案件，應當選擇口頭審理；同時，對行政復議機構認為有必要進行口頭審理的案件，也可以進行口頭審理。

五、堅持“行政一體”原則，賦予行政復議機關更大決定權

所謂“行政一體”原則，是指將復議決定和原行政行為視為一個整體，將基于行政監督權能而形成的行政復議決定視為行政系統內部的最終行政處理意見，并由復議機關（或者其代表的政府）名義出面代表行政體系接受司法審查。行政決定和復議決定共同形成行政系統對證據采信、事實認定和法律適用的意見；行政決定與復議決定不一致的，以復議決定表述作為行政體系對外發生法律效力的認定，并接受司法審查。⑤耿寶建：《行政復議法修改展望》，法律出版社2016年版，第157頁。

“行政一體主義”，是適應中國行政法治體系建設的一種新的認知，既反映復議機關做維持的共同被告的實體法規定，又體現中國上下級行政機關監督職責，也盡可能通過法律責任承擔主體的專門化（全部由上級行政機關出庭應訴）促進責任政府建設。顯然，在傳統行政法學理論中，“行政一體主義”既缺少完善的理論支撐，也無特別成熟的法治國家建設經驗，但構建以“行政一體主義”為中心的行政主體理論，卻有著深遠的理論和現實意義。“行政一體主義”在一定程度上是對傳統法律責任理論、行政主體理論、被告主體資格理論的修正。從實踐層面來看，只要相應明確《國家賠償法》有關國家賠償和行政機關賠償的關系，堅持“賠償費用列入各級財政預算”，在實踐執行中并不會存在重大法律障礙。“行政一體主義”，既與以德國為代表的大陸法系通行的“原行政行為與復議決定的統一性原則”⑥《德國行政法院法》第79條第1款第1項規定，撤銷之訴的審查對象是以復議決定的形式體現出來的原行政行為。和我國臺灣地區“原處分主義”⑦我國臺灣地區“訴愿法”第79條第2款規定，原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴愿為無理由。有聯系，但顯然存在區別。在一定層面上，全部由復議機關（即行政復議法修改后的地方人民政府）或者由復議機構（獨立的行政復議委員會、行政復議局）作為被告出庭應訴，并代表國家承擔責任，在一定層面上又類似于美國的國家訴訟制度，而日本行政訴訟的被告僅為國家或地方公共團體，行政機關只是作為被告的訴訟代理人出庭應訴。

“行政一體”原則的提出，旨在強化對原行政機關行政行為的監督，及時讓行政復議機關糾正原行政機關違法或者不當行政行為，更加高效便捷地解決行政爭議，更加注重行政管理對行政相對人實體權益的保護，防止既往行政復議過程中程序空轉的現象，盡快穩定行政法律關系。

大陸法系國家類似于行政一體的原則，在立法和審判實踐中都有體現。比如在論證類似于我國“行政復議前置”的“行政救濟強制前置”制度時，法國最高行政法院的報告就提出以下幾項基本原則作為完善現有制度的基準：第一，行政救濟作出的行政行為代替原爭議行政行為的效力，因此若在法院提起該行政訴訟，原告不能以原行政行為為訴訟客體，而應該以行政救濟機關作出的行政行為為客體。第二，行政機關實施行政救濟時，不應該以原行為作出時的事實和法律情形為準，而應該以此刻的事實和法律情形為準。第三，行政機關實施行政救濟時有權改變原行政行為。第四，提起行政救濟將導致行政訴訟的時效延長，所以并不剝奪當事人提起行政訴訟的權利。第五，當事人在訴訟中可以提出其沒有在行政救濟中提出的新理由。⑧陳天昊：《公正、效率與傳統理念的交響曲——二十一世紀法國行政訴訟的改革之路》，載《清華法學》2013年第4期。

有基于此，筆者認為，在《行政復議法》修改過程中應貫徹“行政一體”原則，重新設置行政復議機關和原行政機關之間的關系。一方面，承認并強調行政復議的行政屬性，賦予行政復議機關獨立的調查取證權、事實認定權和法律適用權，并在此基礎上獨立作出復議決定的權力。另一方面，賦予行政復議機關瑕疵治愈權。作為大陸法系國家行政法制度的重要組成部分，瑕疵治愈是指在一定條件下，通過追加、補充或者其他方式消除行政行為，使之轉變為合法行政行為，從而使法律效力得以維持的法律制度。⑨張峰振：《違法行政行為治愈論》，中國社會科學出版社2015年版，第21頁。瑕疵治愈的主體，既可以是原行政機關，也可以是行政復議機關。瑕疵治愈的對象，主要是行政程序瑕疵，即對行政相對人權利義務不產生實質影響的程序違法行為，但隨著一些實踐發展，一些對行政相對人權利產生實質性影響的程序瑕疵也被容忍進入治愈范圍，例如德國《行政程序法》規定“義務性聽證”的缺失可以被治愈。⑩余凌云：《行政自由裁量論》（第三版），中國人民公安大學出版社2013年版，第172頁。但總體上看，瑕疵治愈的對象仍然集中在輕微的行政程序違法領域，實體違法、重大程序缺陷仍然被排除出治愈范圍。在《行政復議法》修改時，不妨大膽借鑒引入瑕疵治愈制度，即除了保留行政復議機關對原行政機關明顯且嚴重違反法定程序的行政行為可以決定撤銷的規定外，還應規定對不影響當事人權益或者原行政機關程序違法能夠補正或者瑕疵治愈的，行政復議機關可以在完善相應手續情況下作出駁回復議申請或者維持原行政行為的決定。而德國和臺灣地區的行政復議中也有類似的“原處分主義”理論。

事實上，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第22條規定，行政訴訟法第26條第2款規定的“復議機關改變原行政行為”，是指復議機關改變原行政行為的處理結果。這樣的規定已經徹底改變了《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第7條的規定。[11]該條規定，復議決定有下列情形之一的，屬于行政訴訟法規定的“改變原具體行政行為”：（一）改變原具體行政行為所認定的主要事實和證據的；（二）改變原具體行政行為所適用的規范依據且對定性產生影響的；（三）撤銷、部分撤銷或者變更原具體行政行為處理結果的。這種改變的背后，實際上反映如下觀點：允許復議決定改變原行政行為的事實和依據，這實質上就意味著當復議決定改變原行政行為理由時，人民法院就必須將已經改變后的事實和依據統一到原行政行為之中去審查，而不是作為復議決定的合法性問題來審查。即復議決定改變原行政行為認定的事實或者適用的依據的，應當基于改變后的事實和依據審查原行政行為合法性……這時審查的“原行政行為”實際上已經是經過復議決定修正的“原行政行為2.0版”。如果復議決定改變原行政行為的理由是正確的，那么就視為經過修正的原行政行為是正確的，對于原告請求撤銷原行政行為及復議決定的訴訟請求，人民法院應當一并判決予以駁回。允許復議機關改變原行政行為的理由，完全符合復議制度的本意。首先，原行政行為在事實認定、法律依據等方面存在瑕疵絕不等于原行政行為就必須被撤銷，許多瑕疵是可以修正和彌補的。其次，面對無需撤銷但又有必要予以糾正的錯誤，作為行政機關而且還是上級機關的復議機關，卻無權進行修正和彌補顯然缺乏制度合理性，也不利于發揮行政復議制度的自我糾錯功能。[12]趙大光、李廣宇、龍非：《復議機關作共同被告案件中的審查對象問題》，載《法律適用》2015年第8期。

六、輔以適度費用承擔機制

承認復議機關可以收集新證據，認定新事實，援引新法條，補正原行政行為程序瑕疵，卻又維持了原行政行為的處理結果的思路，對傳統的行政行為合法性理論而言，顯然難以接受。即使這種瑕疵治愈和補正僅僅被限制性適用或者僅僅是在非主要證據、非關鍵事實、非核心法條和重要的法定程序問題上，也往往會引發批評。如有觀點認為，允許復議機關通過其收集的證據、依據來修正原行政行為并不符合“先取證，后裁決”原則，而復議機關可根據自己調查的事實和對法律適用的理解來改變原行政行為認定的事實、理由和依據，只要維持原行政行為的處理結果，就不視為“改變原行政行為”。這就在事實上承認了復議機關對原行政行為的事后補正。照此，即便原機關實施了違法行為，也可能通過事后補正而免受追責，這不符合我國《行政訴訟法》之監督行政的立法目的。[13]梁君瑜：《復議機關作行政訴訟共同被告》，載《行政法學研究》2017年第5期。

筆者認為，上述批評和擔憂的確有一定道理。從法律效果上看，行政復議機關的復議決定雖然可能支持了存在一定違法之處的行政行為，似乎未能保護復議申請人合法權益，但復議制度兼具權益保護、層級監督和糾紛解決功能于一體，完全可以通過責令違法行政機關承擔申請復議費用以及其他方式予以懲戒，從實體上維護行政復議申請人的正當權益。而且一個長期被忽視的條款已經暗含了復議機關的上述權力。《行政復議法實施條例》第四十七條規定，“具體行政行為有下列情形之一，行政復議機關可以決定變更：（一）認定事實清楚，證據確鑿，程序合法，但是明顯不當或者適用依據錯誤的；（二）認定事實不清，證據不足，但是經行政復議機關審理查明事實清楚，證據確鑿的。”該條顯然賦予了復議機關在維持原行政行為處理結果不變的情況下，可以“變更”錯誤的適用依據、可以經過自己的審理查明事實和補強證據。因而，從統籌公正與效率角度來看，為了避免程序空轉和申請人的實體權益保護，一方面要限制復議機關的“補正”職權，明確界定事后補正的適用范圍，另一方面既可以通過建立靈活費用承擔機制來解決，還可通過對原行政機關的違法行政責任追究制度來解決。比如在堅持復議不收費制度的同時，加大對存在違法行為的行政機關的費用制裁力度。不論行政復議結果是否支持原行政行為，只要被申請復議的行政行為在證據收集、事實認定、程序遵循、法律適用、結果裁量等方面存在需要糾正的違法之處，復議機關即有權決定原行政機關承擔復議申請人因申請復議而產生的費用以及其他相應的損失，包括但不限于律師代理費、誤工費、差旅費等。申請人相關費用單據不全的，申請人及其代理人可以主張按照當地公務員出差標準支付相應的差旅和補貼費用。原行政行為嚴重違法的，復議機關可以依法決定對復議申請人所受到的損失進行懲罰性賠償，以此引導行政相對人通過理性合法方式維護自身權益。行政機關工作人員重大或者故意違法的，復議機關應當建議相關機關給予相應的紀律處分。

七、細化行政復議與行政訴訟的銜接

行政復議和行政訴訟作為我國最為主要的行政救濟途徑，兩者之間具有千絲萬縷的聯系。處理好兩者關系，對兩者進行準確定位和有效銜接，最大限度發揮兩者的功能并避免兩者內耗，從而產生“一加一大于二”的效果，是完善我國行政救濟制度體系的一個重要議題，也是《行政復議法》修改中面臨的重大挑戰。筆者認為，修改《行政復議法》，促進行政復議與行政訴訟的全面有效銜接，應當著重抓好以下制度設計：

第一，堅持復議前置原則。改變“當事人選擇為原則，復議前置和復議終局為例外”的行政復議和行政訴訟銜接格局，實行“行政復議前置為原則，直接訴訟為例外”的新模式。這是貫徹落實行政復議作為化解行政爭議“主戰場”“主渠道”作用的直接體現，有利于充分發揮行政復議解決行政爭議比較優勢、有助于節約司法資源以及維護行政相對人的合法權益。同時，為了防止行政復議機關不作為或者故意拖延履行復議職責，應當賦予行政復議申請人在特殊情形下的直接起訴權。此外，基于的“無漏洞權利救濟”原則考慮和訴權維護的實際需要，應當逐步減少行政復議終局的情形。

第二，堅持效力共通原則。即認可當事人行政復議過程中的行為在訴訟階段同樣具有拘束力，落實禁止反言原則，對復議階段當事人均無異議的證據或者已經出示、質證過的證據，法院司法審查中可以僅要求發表不同意見，而不再逐一舉證質證。人民法院審理行政案件時，堅持卷宗審查主義，主要針對行政卷宗和復議卷宗已經涉及和記載的事項，復議機關在庭審中只有舉證說明復議決定的證據采信、事實認定、法律適用、程序審查等方面合法性即可，且以行政復議決定采信的證據、認定的事實、適用的法律等方面是否合法為審查對象。法院司法審查時，宜尊重行政機關和復議機關對事實特別是專業問題的判斷權，對案件的裁判更多考慮適法性。

第三，堅持同一性原則。堅持行政復議和行政訴訟在受案范圍、審查標準和裁判方式上的一致性。在行政復議受案范圍銜接問題上，明確行政復議和行政訴訟的受案范圍完全一致，不再強調行政復議作為內部監督，其受案范圍要大于行政訴訟受案范圍的傳統觀點。凡是能夠申請行政復議的事項，除了復議終局的外，都可以提起行政訴訟。復議機關對復議范圍的理解和判斷，必須接受人民法院審查，法院在審查時應當尊重復議機關對受案范圍的理解和判斷。當然也要正確認識復議、訴訟受案范圍，不能簡單認為一切行政行為都可以立即申請行政復議、提起行政訴訟；即使是行政行為，也要綜合考慮原告資格、多階段行政程序的救濟時機、行政行為成熟性原則和利益保護必要性等多重因素，避免未經行政程序或者不適宜復議或者訴訟的行政行為，也進行復議和訴訟渠道。在審查標準上，保持復議和訴訟合法性標準的同一性。擴大合法性審查內涵，將合理性審查作為合法性審查的一項重要內容，確保法律統一實施。在裁判方式上，明確復議決定和法院裁判主文的同一性，確保復議和訴訟能夠有效銜接。

第四，確立行政訴訟行政復議機關“單被告”規則。堅持確立“誰復議、誰出庭應訴、誰舉證質證”原則，當事人對行政復議決定不服，不論復議決定是否維持或者變更原行政行為，一律以行政復議機關為被告。復議機關作出不予受理行政復議申請的決定或者復議機關在法定期限內未作出復議決定，仍以復議機關為被告。[14]復議機關是否應當成為行政案件的被告，是一個被反復討論的問題，人們也設計了許多不同的方案。但鑒于立法機關已經作出了明確的選擇，本文也采這樣的立法思路，并予以進一步改革完善，同時防止“雙被告”給行政系統帶來的出庭應訴壓力。讓復議機關單獨作為被告，而不強調作出原行政行為的行政機關作為共同被告，在一定程度上是對行政訴訟法修改后現狀的完善：一是普通的行政案件一律以復議機關和原行政機關做被告，給審判方式帶來一定困難，對行政資源也有所耗費；二是建立了相應的卷宗審查主義，法院的一審主要針對行政卷宗和復議卷宗已經涉及和記載的事項，復議機關在庭審中只有舉證說明復議決定的證據采信、事實認定、法律適用、程序審查等方面合法性即可；三是督促復議機關特別是具體承辦復議案件的人員，全面熟悉案件和事實，掌握法律法規，督促復議機關積極行使職權，減少復議機關未全面了解情況即作出復議決定。

第五，強化行政復議與行政訴訟管轄改革的協同與配合。當前，行政復議和行政訴訟都在探索適度地進行集中管轄試點改革。在行政復議方面，取消條塊管轄和申請人的選擇權，明確以地方政府工作部門為被申請人的復議案件，一律由本級地方人民政府管轄。取消地方政府職能部門的行政復議權，將分散在各個職能部門的行政復議人員集中，在同級政府之下成立相對獨立的行政復議局或者行政復議委員會，依法行使行政復議職權和法制監督職權。行政訴訟方面，以落實《行政訴訟法》行政案件跨行政區劃集中管轄為抓手，正在局部試點行政案件和行政法官的集中。提升此兩項改革的協同度，做好整體頂層設計，將部分基層法院行政庭人員與縣級政府法制部門“弱弱聯合”，專司縣域范圍內的行政復議工作，實現縣域范圍內法治資源的有限整合，如此不失為一個可以嘗試的試點方案。

余論

如何建立一個適應中國特色的行政復議制度，不能僅滿足于理論推演或者借鑒域外經驗，也不能過多遷就目前的現狀和習慣做法，畢竟建設中國特色的行政糾紛解決機制，本身就是一項全新的事業，需要理論工作者和實踐工作者提供各種各樣的解決思路。就此而言,科學全面地修訂《行政復議法》，或許能夠較好實現行政復議與行政訴訟制度的功能，化解復議機關作共同被告所帶來的司法審查困境，最終實現行政復議和行政訴訟的“雙贏”。

總體上，在政府法制系統與司法局合并的大背景下，審視復議制度的改革，除建立獨立的行政復議委員會（行政復議局）、整合省以下行政復議機構和行政復議資源、堅持行政復議前置等外，還應當更側重于行政復議與行政訴訟制度的銜接、制衡和配合。總結而言：一是堅持“行政一體”，賦予行政復議機關更加獨立的調查取證權、事實認定權、程序補救權、法律適用權和最終決定權，強化行政復議糾錯職能，防止既往復議過程中的程序空轉，盡快穩定行政法律關系；二是堅持行政復議“準司法性”和“準一審性”，司法審查主要針對行政卷宗和復議卷宗已經涉及和記載的事項進行，主要審查復議決定的證據采信、事實認定、程序遵循和法律適用是否合法；三是保持行政訴訟與行政復議在受案范圍、主體資格、審查標準等方面的統一性，凡是能夠申請行政復議的事項，除了復議終局的以外，都可以提起行政訴訟，擴大合法性審查內涵，將合理性審查作為合法性審查的一項重要內容，確保法律統一實施；四是提升復議與訴訟管轄改革的協同度，做好整體頂層設計。特別是在已經試點行政案件集中管轄改革，并建立起行政案件區域中心管轄法院的地區，可以將不再管轄行政案件的部分基層法院行政庭人員與縣級政府法制部門“弱弱聯合”，專司縣域范圍內的行政復議工作，實現縣域范圍內法治資源的有限整合，如此不失為一個可以嘗試的試點方案。[15]耿寶建：《“泛司法化”下的行政糾紛解決——兼談〈行政復議法〉的修改路徑》，載《中國法律評論》2016年第3期。

當然,也可以設想，今后若干年，由于頂層設計的缺失，以及裁判權（復議權）獨立行使保障機制的不完善，加之地區間、部門間發展不平衡等各種原因，行政糾紛解決機制的探索和完善，仍將處于不斷“試錯”的過程中；但不論是行政復議還是行政訴訟，適度地進行集中管轄，可能都是一個相對較為折中的選擇。在行政復議制度改革方面，地方政府組成部門復議權將被逐步集中到地方政府統一行使；而行政訴訟制度改革方面，以行政案件跨行政區劃集中管轄為核心，也將適度實現行政審判案件和人員的集中。就法院體系改革而言，在現行普通法院之外，一些區域和類型的行政案件有可能被逐步集中到最高人民法院巡回法庭、跨行政區劃高級法院、跨行政區劃中級法院、集中管轄的基層法院等。這些改革探索，或許都將取得相應的效果。但是,如果不能先行做好頂層設計，總體上做好規范和銜接，將仍然難以形成制度合力，甚至可能在一定層面上陷入程序空轉和制度沖突，出現“一加一小于二”的運行效果。

因此，每一單項制度的改革，都必須輔之以系統改革，才可能形成制度合力。不論是行政復議制度與行政訴訟制度的完善，還是《行政復議法》《行政訴訟法》的修訂，都應當堅持系統的、全面的、聯系的觀點，都應當放到整個糾紛解決機制的總體設計上來考慮，真正做好頂層設計，拋棄部門利益和偏見，而不能各自為政，畫地為牢。總而言之，構建中國特色的行政糾紛解決機制所面臨的一系列兩難的路徑選擇就在于：“在揚棄司法中心主義的同時，強化我們原本并不存在的司法中心主義；在打破對司法解決糾紛能力的迷信的同時，樹立司法解決糾紛的權威；在司法機關尚未真正取得獨立審判權，尚不能取信于民、依法裁判的同時，卻又不得不寄希望于通過完善一個更加難以獲取獨立裁決權的行政復議機構，來破解新時期日益嚴竣的官民矛盾。”[16]耿寶建：《行政糾紛解決的路徑選擇》，法律出版社2013年版，第30頁。