PPP扶貧模式研究

張碧波

摘 要：我國貧困治理過程是不斷追求扶貧效率提升的過程，精準扶貧理念下，扶貧效率被放在核心位置，PPP模式旨在提高公共產品及服務的供給質量和效率，在扶貧領域推廣PPP模式是扶貧改革的重要方面。PPP扶貧模式是PPP模式在貧困治理領域的具體運用，具有多方面的效率性，也有其特征、運用原則及難點。提升PPP模式扶貧效率，需要充分保障社會資本的適當利益，更好地發揮政府在貧困治理中的主導作用，注重扶貧對象的項目參與度，創新PPP扶貧績效考核。

關鍵詞：扶貧效率；精準扶貧；PPP模式；貧困治理；新時代

中圖分類號：F124.7文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）01-0035-06

貧困與人類社會相生相伴，從一定意義上來說，人類治理貧困的過程是不斷追求貧困治理效率改進的過程。習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出要“堅持精準扶貧、精準脫貧”，要“堅決打贏脫貧攻堅戰”。新時代，打贏脫貧攻堅戰是解決我國社會發展不平衡不充分問題的重要方面。我國扶貧工作的開展要堅持社會主義市場經濟的改革方向，即在扶貧工作中，要處理好政府和市場的關系，使市場在扶貧資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，在精準扶貧理念下，爭取用最少的扶貧資源實現最大的扶貧績效，提升貧困治理效率。在扶貧工作中引入PPP模式，是扶貧改革的重要方面。

一、我國扶貧模式演進與PPP扶貧模式的提出

（一）我國扶貧模式演進——扶貧效率的視角

貧困自人類社會產生以來就存在，并隨著社會發展而不斷變化，與此同時，人類社會對貧困的認識逐漸豐富，為解決貧困問題的努力也從未停止。我國是世界上最大的發展中國家，貧困問題一直突出并困擾著我國的發展。改革開放以來，我國扶貧成績斐然，7億多農村貧困人口實現脫貧，為全世界提供了減貧的中國經驗。從我國貧困治理的方式來看，經歷了從提供物質救助的救助式扶貧到強調扶貧對象發展能力的開發式扶貧，再到強調扶貧對象自身融入的參與式扶貧[1]，最后是精準扶貧的提出。從扶貧效率來看，我國貧困發生率持續降低，貧困治理效率不斷提升。

救助式扶貧前提是把貧困看成是物質匱乏而導致的低水平生活狀態，因此，扶貧的關鍵是強調對貧困者的物質救助和幫扶，提升他們的收入水平，改善他們的生活狀態。救助式扶貧往往被稱為“輸血式”扶貧，它僅僅能在短期內解決貧困者的物質貧乏問題，扶貧效果差且不穩定，易造成貧困問題的反復甚至在代際間傳遞，形成持續性貧困累積。所以，救助式扶貧的效率并不高。

開發式扶貧將貧困原因理解為能力貧困，進而強調發展能力提升，特別是貧困者自身能力的發展。開發式扶貧強調貧困地區及貧困者自身發展能力和權利的獲得，例如從教育、就業、勞動技能培訓等方面加強貧困者發展能力。開發式扶貧往往被稱為“造血式”扶貧，它立足解決脫貧不穩定的問題，使貧困者獲得發展后勁，因而比救助式扶貧更能治本，效果要好，脫貧率更高。然而，早期的開發式扶貧并沒有很好利用市場力量，資金投放的“計劃性”造成了資金投放結構的“扭曲”。其結果，扶貧資金因投放過程中的結構性“扭曲”而進一步束縛了效率的發揮[2]。

參與式扶貧旨在動員全社會各方面的力量幫助貧困地區和貧困者擺脫被邊緣化的狀態，強調社會發展的整體性和平衡性。參與式扶貧關注貧困者的經濟社會發展參與和融入，以期從經濟、社會、制度、心理等方面全方位解決貧困者的貧困問題，讓其徹底擺脫貧困。參與式扶貧為我國貧困治理描繪了理想目標，但可實施性和可操作性欠缺，在調動社會資本、社會組織以及貧困者等社會各方力量方面沒有很好的制度安排和激勵機制。

救助式扶貧、開發式扶貧、參與式扶貧三種模式基于“同質性假設”，已經不適合目前剩余貧困人口的生活現狀，需要揚棄它們的局限[3]。就精準扶貧的內涵來講，差異性是精準扶貧的基本前提[4]。精準扶貧基于貧困異質性，將扶貧效率擺在核心位置，要求一份扶貧資源就要實現相應的扶貧績效，使扶貧資源的使用效率最大化。應該說，精準扶貧體現了貧困治理的最優路徑，并提出具體操作標準，即六個精準：扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。精準扶貧給出了貧困治理的要求和具體路徑，落腳點在脫貧的成效。然而，踐行精準扶貧理念存在諸多困境，能否將政府職能轉變與精準扶貧績效提升機制有效結合，才是解決精準扶貧工作出現問題的關鍵點[5]，在扶貧領域引入各方力量并積極探索相互之間的合作模式是激發社會潛能的關鍵所在，積極引導、利用社會資源參與扶貧開發是當下扶貧開發的大勢所趨[6]。

（二）PPP扶貧模式的提出

政府和社會資本合作（PPP），是指政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協議明確各自的權利和義務，由社會資本方負責基礎設施和公共服務項目的投資、建設、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動[7]。2016年11月，國務院印發的《“十三五”脫貧攻堅規劃》中明確指出，要發揮政府投入主導作用，廣泛動員社會資源，確保扶貧投入力度與脫貧攻堅任務相適應；推廣政府與社會資本合作、政府購買服務、社會組織與企業合作等模式，建立健全招投標機制和績效評估機制，充分發揮競爭機制對提高扶貧資金使用效率的作用；要構建政府、市場、社會協同推進的大扶貧開發格局。

從我國扶貧模式演進來看，PPP模式匯集開發式扶貧、參與式扶貧及精準扶貧的要求，更加注重發揮市場機制的作用且操作性不斷增強，貧困治理的理念和條件逐漸成熟，能有效提高扶貧資金使用效率。從政府責任的層面上講，治理貧困是我國政府義不容辭的責任，PPP模式運用的必要條件之一是在公共基礎設施及服務的供給上政府負有責任，治理貧困具有提供公共產品和服務的性質。因此，在扶貧領域推廣PPP模式是扶貧改革的重要方向。

二、PPP扶貧模式的特征與運用原則endprint

（一）PPP扶貧模式的特征

PPP扶貧模式是PPP模式在扶貧領域的具體應用，其特征源自扶貧領域的特點。貧困治理的實質性內容是地方經濟社會的發展，扶貧項目的供給不僅要滿足貧困地區及貧困人口對公共產品及服務的生活需求，更重要的是滿足他們的生產發展需求。我們可以從滿足貧困地區生活需求和生產發展需求兩個方面對PPP扶貧模式的特征進行分析和把握。

我國貧困地區大多是偏遠的農村地區，特困地區更是如此，這些地方經濟社會發展水平低，貧困區內貧困人口居住比較分散，人口集中度不高，這就意味著公共項目的供給效益不樂觀。另一方面，貧困地區公共產品及服務的供給多是地方貧困人口的基本生活保障，滿足他們的基本生活需求，意味著公共項目的供給層次不高。此外，對于一些地區的公共基礎設施，如道路、橋梁等，特別是旅游產業中的基礎設施，其利用率的季節性比較明顯，意味著公共項目的需求穩定性不強。這些特征對PPP模式在扶貧領域的運用起著決定性作用。大致來說，受扶貧對象支付意愿和支付能力的限制，政府各類公共資源（不限于資金）的投入要比其他領域多，對社會資本方要求較高但投資收益率不會太高。

PPP扶貧項目的特殊性在產業扶貧領域最為顯著。與非貧困地區相比，貧困地區的公共基礎設施及公共服務缺乏，產業發展基礎薄弱。與其他領域PPP項目相比，某些地區可能是商業性質的項目在貧困地區則適合以PPP模式實施。與滿足生活需求的公共領域相比，社會資本進入產業扶貧領域的發揮空間更大。《“十三五”脫貧攻堅規劃》中的規劃領域包括產業發展脫貧、轉移就業脫貧、易地搬遷脫貧、教育脫貧、健康脫貧、生態保護扶貧等等，明確提出要提升貧困地區區域發展能力。利用貧困地區特色資源比較優勢，工商資本進入農林、旅游、電商等領域，有利于形成產業發展基礎甚至產業發展集群。另一方面，運用PPP模式進行產業扶貧，在國家及地方的產業發展規劃下進行，以政府與社會資本的合作形式開展，對于農村貧困地區而言，能有效避免資本下鄉的負面效應。政府部門要善于運用扶貧資源彌補當地產業發展中的短板，通過設立扶貧產業發展基金等形式引導、保障社會資本投資扶貧產業。

（二）PPP扶貧模式的運用原則

PPP扶貧模式的運用原則是PPP原則在扶貧領域的具體化。其一，公共部門和私人部門之間平等合作的原則。平等是不同主體合作的前提，沒有平等就沒有合作，沒有真正意義上的治理。從PPP實踐來看，一方面，在扶貧“軍令狀”下，公共部門往往依據自身優勢，在整個合作過程中單方面行事，不考慮社會資本方的意見或建議，如在合作前期的胡亂承諾、合作過程中單方面變更條件或不按合同辦事等。另一方面，社會資本方也可能利用當地政府扶貧壓力，讓地方政府作不恰當的擔保或承諾，有些甚至是違法違規之舉，給政府部門帶來更大風險，這些都不利于扶貧工作的開展。

其二，不同扶貧領域采取不同PPP治理模式的原則。根據扶貧項目本身性質可將項目分為非經營性項目、準經營性項目以及經營性項目。根據公共產品或服務供給在公共部門和私人部門之間配置的不同，PPP模式中典型模式包括BTO（Build-Transfer-Operate）模式、BOT（Build-Operate-Transfer）模式和BOO（Build-Own-Operate）模式等。PPP的有序運行離不開有效的分權機制，只有有效的民主分權機制，才能提高合作伙伴參與的積極性[8]。一般說來，項目的公益性越強，私人部門受到政府規制就越多，項目的經營性越強，私人部門在項目供給中的權利就越多。例如在產業扶貧領域，一些項目如產業園區廠房PPP項目就可采取BOO的合作模式，基本上是一種接近市場化的運作模式，對社會資本的激勵作用更大。

其三，扶貧項目利益共享與風險共擔的原則。利益共享與風險共擔的原則以合作關系原則為基礎。在扶貧領域，利益共享原則應理解為合作各方的各取所需，公共部門以更少的公共資源提供更有質量和效率的產品或服務，履行自身職責，私人部門取得自身合理回報。利益共享不應理解為公私利益同盟或共謀。實踐中政府部門往往追求公共資產的保值或適當增值，通過實施利潤率管制或價格管制等控制私人部門的暴利，以保證項目的公益性。公私合作往往期限較長，由于存在不確定性，風險共擔原則是確保合作順利進展的核心原則。扶貧領域需要注意的風險包括扶貧政策風險、項目產品或服務的需求風險等。

其四，監督激勵原則。PPP項目運作時間長，項目供給具有壟斷性，特別是在特許經營權的情況下，監督激勵是提升合作效率的重要手段，包括合同監督、行政監督及公眾監督。監督的基礎和前提是信息公開，包括信息公開的內容和持續性兩個方面，除涉及國家機密和商業機密外項目內容都應公開，要做好事前、事中、事后的信息公開，如合作項目發起、中期評估、績效監測報告等。在PPP扶貧項目中，扶貧公共資源所投入的領域都應公開，要做好項目信息收集和入庫工作（一般至少入省級項目庫），確保項目在陽光下運行。

三、PPP扶貧模式的效率性及其難點

（一）PPP扶貧模式的效率性分析

總的來看，PPP扶貧模式是將市場機制引入公共扶貧資源的配置領域，擴大了市場配置資源的范圍，是市場經濟體制的改革與完善，實現了公共扶貧資源和市場資源的有效結合和優勢互補，提升了全社會扶貧資源的利用效率。例如在政府選擇社會資本的招投標環節，就是充分利用市場的競爭機制選出最適合的社會資本，為扶貧工作的開展打下良好基礎。

從政府的角度來看，一方面，有利于政府扶貧職能的轉變，即有利于政府從扶貧運動員身份向扶貧裁判員身份轉變，更加強化政府貧困治理職能。長期以來，政府在扶貧領域發揮著主體作用，這在市場機制不健全及社會力量薄弱的條件下有一定合理性。但由于信息不完備及壟斷體制的弊端，扶貧資源經常不是用在最需要的地方，扶貧資源的使用漏損和使用偏差時有發生，貧困治理效率大打折扣。在PPP扶貧模式下，扶貧基礎設施及公共服務的供給由社會資本承擔，政府部門轉變為服務者和監督者，因而能在貧困治理工作中更好發揮作用。另一方面，相對于扶貧資源所要投入的領域及程度而言（扶貧資源所要投入的領域包括產業、就業、易地搬遷、教育、醫療衛生、社會救助、基礎設施、危房改造、生態保護、鄉村整治等等），公共扶貧資源相對有限，在PPP扶貧模式下，有限的公共扶貧資源能撬動更多的社會扶貧資源，利用效率大幅提升。在PPP項目的審核評估中，就有項目的物有所值評估，它是從公共資源利用效率的角度來評估項目，政府部門在PPP模式下比在傳統模式下節約的公共資源被量化為一個數值，即物有所值。endprint

從社會資本的角度來看， PPP扶貧模式就是要發揮社會資本在設計、融資、建造、運營維護等方面的比較優勢，從而提升公共產品及服務的供給效率。現階段，我國很多項目都是涉及多個領域的綜合項目，如城鎮綜合開發、田園綜合體等，一個扶貧項目可能包含不同領域的多個子項目，這就導致實施項目的社會資本方常常采取聯合體的形式，如此，社會資本聯合體集聚不同領域社會資本優勢而產生集成效率。經過正確引導，其將可能發展出介于政府和市場之間的、具有創新意義的混合經濟組織，為經濟社會可持續發展注入更多活力[9]。此外，在政府和社會資本的合作過程中，政府方的服務及監督考核職能也能激發社會資本創新活力，更好完成合作過程中的各項任務。

從扶貧項目層面來看，項目建設是貧困治理工程的載體，一定意義上說，扶貧工作的開展都是圍繞著扶貧項目來進行的，扶貧資源中的人、財、物等都由扶貧項目來配置，項目運作的好壞直接關系到扶貧的成效，精準扶貧要求之一就是項目安排要精準。習近平在中央扶貧開發工作會議上的講話中指出，“貧困群眾需要的項目往往沒有扶持政策，而明眼人都知道不行的項目卻被當作任務必須完成。這種狀況必須改變。”[10]這就說明，扶貧項目安排不當而造成扶貧資源浪費進而影響貧困治理成效的情況不少。在PPP項目實施決策過程中，《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱《PPP條例（征求意見稿）》）中明確要求，“有關主管部門擬定合作項目實施方案，應當征求潛在社會資本方的意見”，基于社會資本方的信息及市場研判優勢，扶貧項目在決策環節借助于市場機制和社會資本的力量，有利于項目安排精準。另外，相較于非營利組織、貧困者自身、政府部門等主體，社會資本在扶貧項目的具體實施操作過程中具有專業的管理能力與技術水平。

從扶貧的本質來看，扶貧從根本上還是要解決貧困地區經濟社會發展能力問題。迄今為止，市場是最有效率的資源配置手段，即一個地方最有效率的發展途徑。當代社會，一個國家或一個地區不走市場經濟的道路基本上就是死路，是不可想象的，所不同的只是如何運用市場手段的問題。這可能就是市場經濟條件下以政府為主體的扶貧模式成效不顯著的根本原因，因為這種模式還是以計劃的手段去解決一個地方的經濟發展問題。市場是配置資源最有效率的根本機制，在市場機制以外，政府還必須在發展過程中發揮積極而重要的協調或提供基礎設置改進以及補償外部性的作用，以促進產業的多樣化和升級[11]。PPP扶貧模式就是在政府主導的前提下充分發揮社會資本的作用，既充分利用市場機制的活力，又矯正社會資本在貧困治理領域的偏差，促進貧困地區經濟社會發展。

（二）PPP扶貧模式的難點分析

PPP扶貧模式的難點源于貧困治理領域的特殊性，實施PPP扶貧模式除了要遵循PPP模式運用的一般原則外，還要按照我國扶貧領域的規律辦事。

首先，PPP扶貧模式的應用推廣還存在障礙。貧困地區的經濟社會發展水平較為落后，基礎設施及產業發展配套條件薄弱，而PPP項目的合作時間普遍較長（一般不低于10年），項目在實施過程中不確定性和風險較大。社會資本的逐利本性使其在公共項目的選擇上挑肥揀瘦，社會資本進入貧困治理領域的積極性不高。從財政部政府和社會資本合作中心公布的相關統計公報來看，農業、生態建設和環境保護以及保障性安居工程等領域的PPP數量占比不大。一些地方即使成立了扶貧產業基金，由于缺乏成熟項目，基金利用率很低。

其次，扶貧項目的決策精準較難。目前來看，全國范圍的貧困面還比較大，有些地區貧困程度比較深，貧困的原因比較復雜，市場經濟條件下，扶貧項目的精準定位比較困難。貧困的異質性與扶貧項目的同質化之間矛盾凸顯，最終導致扶貧項目流于形式，對貧困地區和貧困者的帶動作用不大。另外，有些地方政府部門不尊重扶貧對象的主體地位，扶貧項目和扶貧活動不是考慮貧困群眾的切身需求，扶貧工程安排的出發點欠妥，扶貧資源的浪費也就不足為怪。有的地方政府部門市場法制意識薄弱，項目決策過程靠拍腦袋決定，增加準入門檻或附加條件，官僚作風明顯，沒有充分利用市場機制的作用，不考慮潛在社會資本方的建議，挫傷了社會資本積極性，導致扶貧項目安排脫離實際。

最后，PPP扶貧模式的運作機制設計上存在困難。對于生活性扶貧項目而言，項目的需求特征使扶貧項目的投資成本高而回報低，增加了項目運作機制的設計難度。對于生產性扶貧項目而言，貧困地區的集聚經濟效應偏弱，項目的投資回報較慢。市場經濟條件下，需求的不確定性使得扶貧項目的運作風險上升，項目運作的設計需要平衡市場機制和政府公權的作用，對扶貧項目的創新性要求較高。客觀來看，產業扶貧領域的項目有失敗的可能，市場經濟講究優勝劣汰，產業的選擇、培育及成長由市場決定其優劣成敗，但在扶貧強制性預期下，似乎不允許失敗，這對扶貧項目的運作提出挑戰。扶貧領域PPP項目落地率低于市政工程等領域項目，說明項目運作機制成熟度不夠。

四、改進完善PPP扶貧模式的建議

目前，PPP模式在法律制度建設、實踐推廣應用等方面都處于探索完善階段。作為貧困治理領域的模式創新，PPP扶貧模式在制度建設和實踐推廣中要特別注意以下方面：

（一）充分保障社會資本的適當利益

客觀講，扶貧項目相比其他公共領域的項目實施基礎差，項目風險更大一些。市場經濟環境里，資本天生具有逐利性和風險意識，為穩定社會資本預期，激發社會資本活力，需要充分保障社會資本的適當利益。第一，盡快健全完善PPP相關法律法規，以法律法規為保障社會資本方利益的根本。國內目前還沒有一部專門的PPP立法，《PPP條例（征求意見稿）》作為征求意見稿存有不清晰的地方，例如其中對社會資本方的界定存在泛化的可能。需要以法律的形式規定各合作主體方的權、責、利，保障各合作主體的平等地位，保障不同所有制資本的公平競爭環境，規范社會資本項目的進入退出秩序，明確不同性質合作主體的爭端解決機制等等，充分保護私人部門利益。第二，合作過程中，減少甚至消除政府部門侵害社會資本方利益的行為。從PPP項目歷史投資額與GDP增長率來看，中國處于PPP投資對政府治理效率變化較為敏感的范圍內 [12]。在PPP扶貧項目的設計、融資、建設、運營、維護等環節，社會資本方往往發揮著主體作用，政府部門要摒棄以往大包大攬的做法，做好服務協調工作，保障項目有效順利進行。《PPP條例（征求意見稿）》中提出，“合作項目協議的履行，不受行政區劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更的影響。”建立相關部門及負責人的終身責任制。這就是說，在合作過程中，政府部門要帶頭講誠信，做到誠信履約，誠信行政，保證社會資本的利益不受損害。第三，鑒于PPP扶貧項目投資回報期長、投資回報率低的特征，要妥善利用各種公共扶貧資源滿足社會資本合理投資回報。比如在行政審批、土地、稅收、金融、扶貧資金、配套設施、資源補償、相關扶貧政策等方面向社會資本方傾斜，將經營性質好的項目與公益性較強的項目進行捆綁打包，改善整個項目的投資回報，建立項目收益的動態調整機制，保障社會資本方合理投資收益。endprint

（二）更好發揮政府的主導作用

政府部門負有治理貧困的責任，在PPP扶貧模式下，政府職能部門可以不發揮主體作用，但要發揮主導作用。首先要做好政府行政職能改革和市場環境凈化，如建立完善PPP扶貧項目聯審機制、營造公平競爭的招投標環境等，為市場配置資源打好基礎，為社會資本唱戲搭好舞臺。其次，加強對社會資本的引導、監督和指導，而不是把社會資本僅僅當成融資的工具。依據市場成熟度和當地扶貧領域的特點，引導社會資本采取合適的PPP合作模式。在PPP扶貧項目的識別階段，充分利用社會資本優勢對接貧困地區及貧困者訴求，確保扶貧項目安排精準。利用合同及行政監督等手段，確保項目規范化運作。在公私合作中，政府的首要角色是通過公私合作合同以及建立的相關監管體系，避免公共福利的供給淪為私人部門牟利的手段，確保貧困地區、貧困村、貧困戶合法權益不受侵害[13]。在政府貧困治理框架內，應把握PPP扶貧模式的改革方向，掌握PPP扶貧模式的實踐規律，總結扶貧項目實施過程中的經驗教訓，利用大數據等技術手段加強對扶貧項目的指導。最后，設立相關組織機構，做好人員保障工作。根據地方貧困治理及項目實施的實際情況，可以成立相應的工作中心或領導小組并配備相應的技術工作人員。同時，通過制定相關 PPP 項目培訓規劃，整合有關 PPP項目培訓資源，有針對性、選擇性地開展專題培訓，培養出一批高端、復合型的技術人才，從而更好地推進 PPP 精準扶貧、精準脫貧項目的推廣[14]。此外，發揮好PPP專家的智力作用，廣泛吸收各類社會扶貧組織的力量，集智集力構建大扶貧格局。

（三）注重扶貧對象的項目參與度

PPP扶貧項目實施的最終目的是保證貧困地區及人口的順利脫貧，這是評判貧困治理效率的必要條件。因此要注重扶貧對象的項目參與度，借助于項目的實施和發展，提升貧困者自身發展能力，改善收入分配狀況，實現自然而然脫貧。要建立PPP項目扶貧對象參與的框架性機制，在立項決策、竣工驗收和運營等全壽命周期內拓展扶貧對象參與項目的方式[15]。具體而言，貧困者參與項目的實施無外乎人、財、物三個方面。“人”的方面，通過個人或組織（如農民專業合作社）等形式參與項目。如在項目建設、運營及維護等環節，可以通過安保、保潔、臨時雇傭等形式優先考慮貧困者，必要時加強對貧困者的職業培訓，從就業途徑改善貧困者的收入狀況。“財”的方面，從資產扶貧的角度將貧困者的資金資產納入項目運作體系。比如，2017年7月財政部、農業部、國務院扶貧辦聯合印發的《關于做好財政支農資金支持資產收益扶貧工作的通知》中明確指出，脫貧攻堅期內，在不改變用途的情況下，各地利用中央財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業、養殖、光伏、鄉村旅游等項目形成的資產，具備條件的可用于資產收益扶貧。地方各級財政安排財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入相關項目所形成的資產，具備條件的也可用于資產收益扶貧。用于資產收益扶貧的財政投入所形成的資產，收益權要優先分配給貧困村和貧困戶，并鼓勵向喪失勞動力或弱勞動力的貧困戶、貧困殘疾人戶傾斜。在具體實施過程中，需要對資產進行評估并量化到受益組織或個人。“物”的方面，運用市場機制激活各種資源要素（應包括土地、礦產、山地、林地等有形資源要素以及文化、專利等無形資源要素），以入股或租賃等形式參與項目的發展，使貧困地區和貧困者享受發展紅利。

（四）創新PPP扶貧績效考核

PPP項目中有對項目建設及運營維護的績效考核，地方貧困治理中有脫貧績效考核，PPP扶貧項目的考核需要綜合兩類考核體系，依據貧困地區經濟社會發展及具體項目實際，建立以項目供給質量和效率提升為導向的考核指標，創新PPP扶貧項目績效考核。應該說，每個PPP扶貧項目的考核體系與指標都不一樣，我們需要遵循項目考核及扶貧考核原則，使各合作主體都可接受，保證項目順利實施。比如，以PPP項目“利益共享，風險共擔”為原則，在合作各方談判的條件下，項目可適當分擔貧困地區、貧困村、貧困戶等扶貧對象的脫貧任務，并以此為考核依據對項目進行績效考核，進而對項目實施主體進行獎罰，以此激勵合作各方承擔扶貧責任，創新項目運作機制，提升貧困治理效率。另外，應建立動態考核制度，按照貧困治理的發展態勢，適時調整考核方法、體系與時間，避免考核固化而影響貧困治理進程。

結語

我國治理貧困的歷程就是不斷追求扶貧效率改進的過程，PPP項目的實施同樣致力于全生命周期內公共產品或服務供給質量和效率的提升，在精準扶貧背景下，扶貧效率被放在首要位置。PPP扶貧模式契合了使市場在扶貧資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的改革方向，是扶貧領域供給側結構性改革的重要方面，有利于市場機制配置扶貧資源，有利于政府更好發揮扶貧的主導作用。政府部門需要轉變貧困治理職能，在貧困治理的制度和方向上加強頂層設計，更好發揮自身的服務協調監督功能。同時應該看到，PPP模式在我國公共產品或服務供給改革領域還處于探索階段，相關的法律制度及實踐基礎還不成熟，各個領域及地區的差異性較大。正因為如此，PPP模式為相關制度規范制定留下了空間，允許并鼓勵不同地區、不同領域進行創新。PPP項目的物有所值定性評價就將鼓勵創新作為考核指標之一。在扶貧領域，PPP模式更要注重行業及地區特殊性，追求合作方式及項目運作機制的不斷創新，充分利用市場力量，以全面提升扶貧效率。

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【責任編輯：張亞茹】endprint