我國行政壟斷規制的完善建議

林 琦

福州市臺江區人民檢察院，福建 福州 350006

一、明確規定行政壟斷的概念、類型和國家壟斷的范圍

我國《反壟斷法》對行政壟斷的概念和國家壟斷范圍的界定不十分明確、對行政壟斷的表現形式列舉不全，這給反行政壟斷執法機構的執法工作帶來了一定困難。因此，《反壟斷法》應明確界定行政壟斷的概念、類型和國家壟斷的范圍。

第一，明確界定行政壟斷的概念。①可以借鑒俄羅斯等國做法，同時結合我國法律實踐，將行政壟斷的概念規定為：除國務院之外的行政機關以及法律、法規授權的組織濫用行政職權，作出可能導致或者導致限制、排除市場競爭的行為(含不作為)和規范性法律文件。其中，“濫用行政權力”具體包括了行使行政權力不恰當、在權限之外行使行政權力以及無權行使等情形。②

第二，明確行政壟斷具體表現形式的立法界定。我國《反壟斷法》已經公布并實施多年，在此過程中，涌現諸多地方保護主義等新的行政壟斷具體表現形式。為了反壟斷執法機構能更好更順利地開展工作、及時制止行政壟斷行為，《反壟斷法》應補充規定部門壟斷、行政機關等政府職能單位之間聯合實施限制、排除競爭的協同行為以及地方保護主義的新形式等新的行政壟斷具體表現形式。此外，借鑒俄羅斯等國的做法，“行政機關給予特定主體的稅收優惠待遇、非法的費用優惠待遇、債務特殊處理的優惠”也應在《反壟斷法》中有所規定。

第三，細化《反壟斷法》適用除外規定。《反壟斷法》應細化“依照法律規定有權開展專營專賣的行業以及關乎國家安全和國民經濟命脈的行業”的具體范圍。對于哪些情形應該屬于《反壟斷法》適用除外，立法者應當經過慎重考慮，尤其是不能隨意擴大《反壟斷法》適用除外的范圍。因此，《反壟斷法》還應明確劃分自然壟斷行業的非壟斷業務和壟斷業務，對于壟斷業務要作出明確規定，明確其原則上不受《反壟斷法》的規制，但如果利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費者利益，應受到反壟斷執法機構的處理和制裁。

二、健全行政壟斷法律責任體系

健全的行政壟斷法律責任體系明確規定了民事責任的方式，甚至一些國家還規定了懲罰性損害賠償責任，對于行政責任的承擔形式作出較為具體的規定，規定了行政壟斷行為的刑事法律責任。而我國目前規制行政壟斷仍采取單一的法律責任體系方式，達不到威懾行政壟斷實施者的作用。因此，有必要健全我國的行政壟斷法律責任體系，以威懾行政壟斷實施主體、有效規制行政壟斷行為。

(一)增加刑事責任規定

大多數學者贊同在《反壟斷法》中增加行政壟斷的刑事責任，且認為其具有可行性。當然，《反壟斷法》中增加行政壟斷的刑事責任還應建立在《中華人民共和國刑法》將部分行政壟斷行為入罪的基礎上。多數國家的反壟斷法律法規都明確規定了行政壟斷的刑事責任。俄羅斯于2002年修訂后的《禁止壟斷及商品市場競爭法》就明確指出，政府機關及其領導人若出現以下情形之一的，應對政府機關及其領導人苛以刑事責任，包括：①阻礙執行聯邦反壟斷署出具的罰款、警告決定書的；②未按照聯邦反壟斷署的要求及時執行上述決定書的；③觸犯本法的行為在1年之內重復發生的。③此外，日本和美國等國家也有關于行政壟斷刑事責任的規定，筆者在此不一一列舉了。鑒于現階段我國反行政壟斷的任務十分艱巨，筆者認為應盡快增加行政壟斷刑事責任的規定，將部分行政壟斷行為入罪，并苛以刑事責任。這部分行政壟斷行為是指法律、法規授權的組織或者行政機關阻礙或者不執行反壟斷執法機構作出的要求其停止排除、限制市場競爭行為或限期改正的決定書，或者違反《反壟斷法》的行為在1年之內重復發生，情節嚴重的。④筆者贊同多數學者的觀點，認為行政壟斷行為構成犯罪的，應只處罰直接負責的主管人員和其他責任人員，其責任形式包括有期徒刑、罰金、沒收財產等。

(二)完善行政責任規定

要達到及時有效制止行政壟斷行為的目的，應明確細化行政責任的承擔形式，具體包括指令改正、行政處分、撤銷違法行為以及行政處罰等。對于由相關上級機關指令改正這一承擔形式，在《反壟斷法》中還應補充規定下級部門應在規定期限內予以改正，并將改正情況說明及時地反饋給相關的上級機關，否則就要承擔不利的后果如給予相應的處分等。撤銷違法行為是指當行政機關所頒布的公告、意見等規定含有限制、排除市場競爭內容時，反壟斷執法機構可以根據《反壟斷法》等法律規定撤銷上述規定，使之歸于無效。撤銷違法行為還體現為反壟斷執法機構可以根據《反壟斷法》等法律規定，撤銷行政壟斷實施者所作出的限制、禁止市場競爭的具體行政行為。行政處罰主要是指反壟斷執法機構根據情節輕重，對壟斷經營者所作出的警告、吊銷或暫扣營業執照、責令停產停業以及罰款等措施，并及時向社會公布相應的行政處罰信息。而行政處分主要是視違反《反壟斷法》的情節輕重，對實施行政壟斷行為的主管人員和其他直接責任人員所作的警告直至開除等措施。

(三)增加民事責任規定

筆者認為，在《反壟斷法》中增加行政壟斷民事責任規定的這一做法具有一定的可行性。首先，雖然我國已有行政賠償制度，但其范圍僅限于因具體行政行為造成損害的賠償，不包括抽象行政壟斷行為，意味著僅這部分受害者可以從行政賠償中得到一定的救濟。在實踐中，由于抽象行政壟斷行為的發生概率要遠遠高于具體行政壟斷行為，為更好保護受害者的合法權益，因此民事責任的規定必不可少。其次，我國法律很早就明文規定，如果國家機關的工作人員或國家機關因其侵權行為而致使市場經營者、自然人的合法權益受到損害的，市場經營者、自然人有權要求上述機關和人員承擔相應的民事責任。⑤由于行政壟斷行為使消費者或用戶、其他經營者的合法權益遭受了侵害，構成民事侵權，因而行政壟斷實施者應承擔相應的民事責任。

關于行政壟斷的民事責任，應參考借鑒國外的經驗做法。例如，《歐盟競爭法》明確規定，如果其成員國的市場經營者、自然人因限制、排除市場競爭行為而遭受到損失的，可以壟斷行為實施者為被告將其起訴至法院，要求其承擔損害賠償的民事責任。⑥又如，美國的《克萊頓法》和《謝爾曼法》就明確規定，讓給他人造成損失的行政壟斷實施者承擔懲罰性損害賠償責任，可見其承擔民事責任的主要方式是賠償損失。⑦上述做法的共同點是賦予行政壟斷受害者向法院提起民事訴訟的權利，以追究行政壟斷實施者的民事責任。筆者建議規定懲罰性賠償，但不意味著任何行政壟斷行為都可以適用，其范圍應僅限于情節惡劣、后果十分嚴重的行政壟斷行為。在實踐中，行政壟斷也有表現為共同侵權行為，在這種情況下，侵權人一般為行政主體以及受行政壟斷保護的經營者，此時共同侵權人應負連帶清償責任。

三、健全反壟斷執法機構相關規定

由于我國無統一的反壟斷執法機構，而是存在缺乏統一領導下的多個執法主體，容易導致多部門爭奪執法或者互相推諉執法情形的發生，不利于制止行政壟斷行為。筆者認為，此可借鑒俄羅斯的成功經驗，建議由國務院設立統一的反壟斷執法機構如國務院反壟斷署，下設各局、署務委員會、咨議機構以及地方分署，國務院反壟斷署對地方分署進行垂直領導。其中，署務委員會的主要職責是組織召開署務委員會全體會議并形成反壟斷工作決議，它是國務院反壟斷署的常設議事機構，歸國務院反壟斷署長領導。⑧各局具體包括金融市場監督局、交通運輸市場監督局、通信市場監督局、電力市場監督局、反卡特爾局、行政機關監督局以及法規局等等。地方分署委員會的主要職責是對地方分署的工作進行協調、管理，由國務院反壟斷署署長直接領導，也是國務院反壟斷署的常設會議機構。國務院反壟斷署咨議機構具體包括反壟斷專家委員會、公共咨議委員會以及地方分署公共咨議委員會。上述咨議機構的設立是為了保障國務院反壟斷署的決策能夠更加科學、合理，公共咨議委員會的主要任務是針對《反壟斷法》在施行過程中遇到的困難提出相應的解決方案。在不同的市場領域組建反壟斷專家委員會，如電力市場反壟斷專家委員會、通信市場反壟斷專家委員會、廣告市場反壟斷專家委員會等等，上述專家委員會出具的意見對國務院反壟斷署的執法工作具有重要的參考意義。⑨

我國《反壟斷法》應授予反壟斷執法機構廣泛的權力如行政裁決權、執法權和一定的立法權，確保反壟斷執法機構處于權威、獨立的法律地位，以更好地制止行政壟斷行為。對于具體的行政壟斷行為，應賦予反壟斷執法機構廣泛的執法權和行政裁決權，應包括立案調查并作出決定或行政裁決的權力，決定或行政裁決的內容一般有撤銷違法行為、責令相關責任人向行政壟斷受害者支付賠償金、對受行政壟斷保護的經營者處以吊銷營業執照、沒收違法所得等行政處罰、采取行政強制措施、提出行政處分建議等等。但反壟斷執法機構作出的決定、裁決不具有終局性，當事人如果不服可以向法院起訴。而對于抽象的行政壟斷行為，應該授予反壟斷執法機構一定的立法權和執法權，如《反壟斷法》具體實施細則的制定權、審查規范性文件以及責令修改或終止法律文件等權力。反壟斷執法機構可以主動對行政機關(國務院除外)頒布的法律文件展開審查，審查其內容是否排除、限制市場競爭，進而對其出具是否違反《反壟斷法》的決定或認定書。在認定上述規范性文件違反《反壟斷法》后，反壟斷執法機構應有權責令政府機關的領導人在一定期限內終止或者修改該規范性文件。逾期未修改、終止的，反壟斷執法機構有權建議相關上級機關根據法律規定對下級部門的主管人員進行處分、罰款；逾期未改正且情節嚴重的，可以將案件移送檢察院追究主管人員和其他責任人員的刑事責任。另外，建議反壟斷執法機構也可以通過向法院提起認定行政機關頒布的違反《反壟斷法》的規定部分無效或全部無效的申請，由法院認定規范性文件的效力。

四、規定行政壟斷受害者救濟途徑

《反壟斷法》并未具體規定行政壟斷受害者可以通過哪些途徑獲得相應的法律救濟。如果行政壟斷受害者的損失不能通過司法等途徑得到相應的賠償或補償，這就違背了法律保護自然人、法人以及其他組織合法權益的基本精神。因此，筆者建議《反壟斷法》應規定行政壟斷受害者享有以下救濟途徑。這些救濟途徑包括：一是可以通過行政復議或行政訴訟的方式取得救濟；二是反壟斷執法機構應行政壟斷受害者的申請作出行政裁決或主動對行政壟斷行為進行立案調查并作出行政裁決或決定，但這種決定或裁決不具有終局性，行政壟斷受害者如果不服可以向法院提起民事訴訟，行政機關等政府職能單位如果不服也可以向法院提起確認行政行為有效之訴；三是行政壟斷受害者可以行政壟斷實施者為被告向法院提起民事訴訟；四是授權反壟斷執法機構向法院提起行政壟斷受害者賠償訴訟，尚未造成損失的，授權其向法院提起認定行政機關等政府職能單位頒布的違反《反壟斷法》的規定部分無效或全部無效之訴。對于以上4種救濟途徑，《反壟斷法》還應規定行政壟斷受害者享有選擇權，一旦選定其中一種方式后便不能任意更改，否則就違背了一事不再理的訴訟規則，造成嚴重的法院訴訟負擔。

應明確賦予行政壟斷受害者提起行政復議和行政訴訟的權利，且受害者在提起行政復議或訴訟時可以一同提出損害賠償的訴訟請求。這一建議的核心在于行政機關出臺的法律文件應當經過反壟斷執法機構的審查或者法院的司法審查。在實踐中，行政壟斷行為多以制定、頒布規范性文件限制、排除競爭的形式發生。因此，傳統抽象行政行為不能提起行政復議和行政訴訟的做法不應適用于行政壟斷糾紛案件，否則不利于保護受害者的合法權益。

行政壟斷受害者通常是不特定的主體如其他經營者、廣大的消費者，當某些受害者懼于巨大的訴訟成本等原因而選擇等待其他受害者先行起訴時，反壟斷執法機構就可以根據實際情況，依照《反壟斷法》的相關規定，代表公共利益向法院提起行政壟斷受害者損害賠償之訴，以實現有效制止行政壟斷并救濟受害者合法權益的雙重目的。⑩

[ 注 釋 ]

①黃青燕.反壟斷法視野下行政壟斷規制研究.安徽大學，2009.

②王婉.論行政壟斷的反壟斷法規制.云南財經大學，2013.

③鄭鵬程.行政壟斷的法律控制研究.北京大學出版社，2002：153.

④胡劍波.壟斷犯罪立法研究.中國社會科學出版社，2013：214.

⑤《中華人民共和國民法通則》第121條.

⑥阮方明.歐盟競爭法.中國政法大學出版社，1998：25-26.

⑦丁國峰.反壟斷法律責任制度理論與實踐.云南大學出版社，2013：164.

⑧李福川.俄羅斯反壟斷政策.社會科學文獻出版社，2010：310-319.

⑨李福川.俄羅斯反壟斷政策.社會科學文獻出版社，2010：310-319.

⑩徐曉鳳.我國行政壟斷的反壟斷法規制研究.中國海洋大學，2009.