突發事件中的政府先行賠付研究

梁恒瑜

天津工業大學人文與法學院，天津 300387

一、突發事件及政府先行賠付相關概念闡述

(一)突發事件及相近概念的界定

字面意思上突發事件是對猝不及防發生事件的情景描述。在我國學界，有學者將突發事件定義為泛指一切突然發生的危害人民生命財產安全、直接給社會造成嚴重后果和影響的事件，其他定義也大都圍繞此方法所列相關特征進行衍生描述。

我國法學界部分學者在研究時選擇從大規模侵權的角度進行解讀。大規模侵權，在美國《布萊克法律詞典》中被解釋為造成多人損害的民事不法行為，我國有學者將此解釋進一步細化，總結為“基于一個不法行為或者多個具有同質性的事由，如瑕疵產品，給大量的受害人造成人身損害、財產損害或者同時造成上述兩種損害”。

而我國《突發事件應對法》第3條第1款中將突發事件固定于突發性、造成社會嚴重傷害的可能性以及應急措施的實施幾個要點中，這種解釋實質上是對公共事件概念的延伸。

筆者認為，公共事件的范圍無疑最大，其次為大規模侵權，突發事件為三者的交叉重合點。大規模侵權與公共事件在某些程度上可視為等同，但只有當二者均具有現實緊迫性突發性的時候才與本文所提的突發事件真正掛鉤，下文分析均在此基礎上展開。

(二)政府先行賠付的定義

“政府在突發事件中的賠償可視為一種墊資，其正當性要視事件是否為公共事件。“由于先行賠付中的“提前”屬性，政府先行賠付行為也被稱為政府墊付或財政墊付。主要指政府面對突發事件受害者動用財政資金代替致害者支付賠償費用的行為，以填平社會損害為目的，彌補受損結果防止進一步惡化，維護社會的穩定。這種墊付行為實際上是行政緊急權的體現，即指在緊急狀態下，行政機關基于維護公共利益的目的，在國家法律的授權范圍內行使必要的權力集中，和人權克減的權力。然而這種墊付行為在致害者無力支付或有意逃避時不免會產生消極的后續結果，對這種不良現象的分析將在下文中進行論述。

二、突發事件中政府先行賠付的必要性

突發事件本身的性質和影響是政府在其發生時進行先行賠付的原因，該種特性賦予了這一行為充足的科學性與合法性。

(一)公害性

突發事件的受害者的統計是具有不確定性的，尤其是對于潛在受害者而言，由于突發事件往往波及面特別廣，且影響較為深遠，在事故發生之時，往往會有許多受害人不被發現，這無形中又使受害人的人數陡然增加。發生在數目眾多受害者生理上的傷害投射于社會，引起負面輿論風波，打擊整體精神環境，并最終影響經濟、政治等社會生活的多方面。

(二)救濟困境

首先，因果關系難以證明。根據突發事件的公害性可以推算出其發生對卷入其中的受害者在身體、財產等方面的權利均被侵犯，除此之外，上文所述的突發事件與大規模侵權的重合之處可以證明，突發事件的結果無疑是侵權行為的體現，是侵權行為。混亂形勢中的舉證責任不清、證據收集保存困難與潛在受害人的密切關聯性缺失等都是證明過程中的棘手難題。

其次，對受害人的事后救濟不夠充分。緊急事件中的致害者的經濟支付能力是事后救濟能否完善解決的重要參考因素。并且，傳統的訴訟模式至今未對突發事件所造成的大規模侵權后果進行接納，導致目前對突發事件責任的分擔依然無法做到科學高效的判斷，這是對事件受害人的再次侵權。

三、目前突發事件中政府先行賠付的問題所在

(一)立法上的缺位

盡管針對突發事件，我國目前已經制定了《突發事件應對法》來予以解決，各地也紛紛制定地方性辦法或條例，然而針對突發事件的綜合管理的法律仍然缺少。不僅如此，作為我國現行突發事件應對法建立依據的憲法的“緊急狀態”條款僅僅是引入了“緊急狀態”這一名詞，其內涵和外延仍需要界定，否則將會使國家面對突發事件時無法游刃有余的處理和緊急行政權的濫用。此外，現行立法上最大的缺陷是關于政府先行賠付的問題僅在部分規章及文章中提及，對很多情況下受害者費用的承擔并未作出具體規定，缺少法律依據。

(二)行政越權現象——約束力度不足

先行賠付屬于給予被害者的生存保證和經濟補償，但是政府財政屬于納稅人的出資，沒有遭受到突發事件侵害的納稅人在此種情形下間接承擔了幫助責任，不公平感自然產生。而政府面臨的受害者故意夸大受損狀況及責任承擔人消極面對的情況成為壓力根源，那么明確問責范圍，建立相對完備的受害者救助法律體系必須要提上日程。此外，“一個被授予權力的人，總是面臨著濫用權力的誘惑，面臨著逾越正義與道德界限的誘惑“。政府亦然。服務型政府肩負沉重的

保障人民權益的任務，注意執行過程中行政權力的非過度適用非常重要。

(三)先行賠付資金的額度

世界上很多國家都采用成立損害賠償基金的方法來幫助受害者，但是我國目前對于損害賠償基金的進展仍然為零，于是即使有先行賠付的政府救助行為存在，但可動用的資金仍然捉襟見肘。即使社會上已經存在許多基金組織，但是沒有配套法律的前提下關于基金內部管理和救助方面都無法做出具體規定，也導致基金的運作往往偏離愿意走向失靈。

(四)后續追償問題

現實中突發事件的賠償由于數目過高，致害者往往無力承擔，因而國家在此時會挺身而出，先行墊付。然而，不可否認，現實中對突發事件應付全責或大部分責任的致害者導致事件發生的原因僅是為了自己利益而至公共利益于不顧，那么在政府先行賠付后企圖就此逃避責任的無良者自然大大存在。政府賠付資金無法追償，只會讓無辜的納稅人來買單。

四、完善政府先行賠付在突發事件中的建議

(一)完善相關立法

緊急情況綜合管理法律文件的長期缺位是實踐中執行依據不足與錯誤頻出的根源。通過對政府在突發事件中先行賠付的范圍、標準以及程序、機關和受理日期等方面的具體規定，排除不屬于先行賠付的事件和侵權人完全有能力支付損失的情況，并嚴格規范政府先行賠付的審理標準及流程，使政府先行賠付實現正當可行的可能性。

此外，由于緊急事件也屬于侵權行為的一種，但我國的《侵權責任法》沒有關于此項的具體規定，因此，對現行《侵權責任法》進行更為詳細的修改和規制尤為必要。

(二)構建追償機制

盡管政府先行賠付已經實現了以人為本的維護受害者合法權益的宗旨，然而這并非意味著事件的徹底結束。如果不對此加以重視，那么就如上文所提，政府只是在使用納稅人的錢進行先行墊付，并且會演變為最終墊付，失去先行意味。那么，追償機制的設立就迫在眉睫了。在主動追償行動方針的指導下，根據致害人的資金狀況、有無隱瞞等決定是否對其財產進行強制追討和罰款。

(三)明確先行賠付標準及使用情況透明化

對于捐獻者和受害人，資金的使用情況涉及他們的切身利益。因而使政府先行賠付的資金標準和使用情況公開是現實所需。在目前政府向服務型轉變的過程中，公開賠付資金使用情況，會消除全體納稅人，也就是社會公民對政府的不信任感，并且調動更多社會力量參與救援，破除政府先行墊付的信任危機和財政不足情況。

(四)突發事件救助基金的設立

損害賠償基金上的進度不足，使我國突發事件中政府先行賠付的資金經常捉襟見肘。因此，借鑒目前存在的主要救助基金，增加救助基金的來源渠道，激發社會責任感，并細化內部運作流程，更好的補償受損者的損害。