我國“三品一標”認證存在的問題與改革對策

吳愉萍，陳國華，連瑛，孫輝，唐文華，江裕吉，胡雅花

(1.寧波市農產品質量安全管理總站，浙江 寧波 315012； 2.象山縣綠色食品辦公室，象山 315700; 3.鎮海區農林局，浙江 鎮海 315202； 4.江北區農林水利局，浙江 江北 315020)

2001年，為應對我國農產品質量安全危機，農業部牽頭提出了“無公害食品行動計劃”[1]，宣告“三品”即無公害農產品、綠色食品和有機食品正式登上了歷史舞臺。2007年底《農產品地理標志管理辦法》以第11號部長令的形式發布，“三品”正式升級為“三品一標”(無公害農產品、綠色食品、有機農產品和農產品地理標志)?！叭芬粯恕苯涍^十多年的發展，在提升農產品質量安全水平[2]、引領農業標準化生產[3]、打響農業品牌知名度[4]等方面都做出了重要貢獻。但是現階段“三品一標”發展也遇到了一些困難和問題，亟待進行改革。

1 “三品一標”發展的有利因素分析

我國是一個小農社會，農民是最大的職業人口。在不改變目前土地性質及家庭聯產承包責任制的前提下，農業的分散經營將在長時間內存在[5]。分散經營必定帶來監管難度及成本的增大[6]，也必定帶來技術和資源的分散[7]?！叭芬粯恕本褪窃诜稚⒅邪严鄬械囊幠＝洜I主體聚攏到了一起，給定統一的標準，納入共同的監管。從這個意義上講，只要中國的分散經營不改變，“三品一標”就有存在的必要，“三品一標”在中國農業的發展中必然起著引領、示范和帶動作用[8]。

此外，我國正處在經濟、社會和生態高速發展的階段。隨著人民生活水平的提高，健康成為人們關注的熱點，而健康的基礎——食品安全自然成了熱點中的熱點。“三品一標”定位在安全的標準上[9]，其中無公害農產品、綠色食品和有機食品還滿足了不同層次消費群體的需求。地理標志農產品則是地域特色的獨一無二的產品[10]，這些都契合農業供給側改革的要求。正像習近平總書記2017年兩會期間在四川省代表團所說“只要是真正的綠色食品、有機食品和無公害農產品必定能打動消費者的味蕾”，真正的“三品一標”農產品消費市場巨大?！叭芬粯恕边€未完成其歷史使命，未來我國農業的發展迫切需要“三品一標”承擔起引領農產品質量安全和農業品牌建設的任務。

2 “三品一標”發展過程中存在的問題

現階段“三品一標”仍處于發展初期。一方面，從申請主體上講，企業申請“三品一標”的動力不足，多數靠地方政府的考核和獎勵政策在維持；另一方面，從消費端講，“三品一標”也并沒有忠實的消費群體，品牌認知度還很低，多數消費者知道“無公害”、“綠色”等字眼，但不知其內在含義，在選購農產品時也不會特意購買[11]。從基層看，現階段“三品一標”發展存在以下幾個方面的問題。

2.1 概念過多，容易混淆

“三品一標”涵蓋了無公害農產品、綠色食品、有機食品、農產品地理標志4種概念、4個標準。農業系統內部多數人都說不清楚4種概念的區別，更不用說普通消費者。概念多、不易記的直接結果是老百姓只能理解成“綠顏色的蔬菜就是綠色食品”，或“無公害就是不施化肥不打農藥”。此外，政府在農業公共品牌上除了“三品一標”外，還有名牌農產品、森林食品、農產品合格證、農產品追溯碼等。安全優質農產品公共品牌概念過多、標準過于復雜、主推力量分散。

2.2 標準執行不到位

無公害農產品執行的是國家農產品質量安全強制性標準[12]，要求規模企業產地環境通過檢測，并開展標準化生產。綠色食品標準是我國推薦性農業行業標準，不僅與食品安全國家標準相協調，還向國際先進標準看齊[13]，如種植業產品，其投入品需符合《NY/T 393綠色食品 農藥使用準則》要求，所選用農藥即要獲得國家農藥登記許可，又要在綠色食品允許使用農藥清單內[14]，標準執行存在一定的難度。有機農產品則化學合成的農藥、肥料均不能使用[15]，難度更高。存在一些企業實際生產過程與申報材料不一致，執行標準不到位。此外，“三品一標”還注重農業生產企業管理水平的提升，要求企業制定質量控制規范和生產技術規程，對管理人員進行合理分工，安排內檢員進行內部檢查等。這些要求在農業企業中屬于高配，部分企業管理制度無法真正落地實施。

2.3 申報要求過于復雜

目前，全國從上到下已建立了較為完整的“三品一標”隊伍，開展認證申報和審查工作。有些省份還將“三品一標”納入行政許可范疇。“三品一標”整套申報程序的制定借鑒了國外認證的工作方式和工業產品許可方式，基本上要經過縣、市、省和農業部4級審核，材料要求提交申請書、調查表、資質證明文件、質量控制規范、生產技術規程、投入品使用記錄、投入品使用證明、檢測報告等[16]。這些申報材料的要求與我國農業經營主體素質之間存在距離[17]，存在一些申報主體無法獨立完成申報材料的編制，轉而請別人代做材料，直接導致了申報材料偏離企業生產實際的現象發生。同時，“三品一標”的審核程序過多，獲證周期過長。

2.4 技術推廣缺位，核心坍塌

“三品一標”的核心是標準化生產。生產過程符合要求，投入品使用達到標準，才是“三品一標”存在和打動消費者的靈魂所在。從全國情況看，目前“三品一標”工作的重心仍放在申報材料的審查上。各地“三品一標”工作機構人員雖然多數是事業編制，但開展生產技術研究和推廣，解決“三品一標”生產過程中難題的比較少。農業技術推廣部門專門針對“三品一標”標準化生產開展的研究和推廣也更少，“三品一標”生產技術的研究和推廣缺位。

2.5 宣傳薄弱，市場端斷裂

從“三品一標”的定位和市場需求看，目前階段對于“三品一標”的宣傳還過于薄弱。現階段“三品一標”的宣傳主要還是各地開展的科技下鄉、進社區活動，全國范圍的大型宣傳基本沒有，大部分消費者不清楚我國有這么好的農業品牌。此外，在銷售環節上，企業獲證后銷售策略也基本沒有變化，多數獲證單位沒有積極主動宣傳“三品一標”，共同打響“三品一標”品牌。因品牌可見度和認知度不高，消費者不知到哪里采購“三品一標”農產品；生產企業拿到證書后，也只是放在抽屜里，沒有發揮證書對產品的市場開拓或優質優價的作用，“三品一標”品牌價值未充分體現，優質優價機制也未形成。

3 “三品一標”的改革思路

我國農業現代化的推進過程必然是一個艱苦而緩慢的過程。雖然“三品一標”的理念契合了現階段生態文明建設的大環境，有其大展手腳的空間，但“三品一標”要真正發揮作用，還必須進行改革。對無公害農產品、綠色食品、有機農產品和農產品地理標志具體的建議如下。

3.1 從將規模經營主體納入監管角度出發，結合信息化手段，強化檢查員作用，并軌無公害農產品與合格證工作，擴大受監管主體總量規模

無公害農產品，其誕生的使命就是一定時候以無公害農產品作為市場準入的條件，通過無公害農產品帶動農業規模化經營和標準化生產。但無公害農產品并未完成其使命，截至2016年底，全國認證的無公害農產品產量只占可食用農產品產量的10%左右，遠不能滿足市場準入需求。究其原因，主要還是由無公害農產品的特點決定：一是無公害農產品的申報具有規模要求。而從全國看，截至2014年底，土地流轉面積只占家庭承包經營耕地面積的30.4%[18]，決定了無公害農產品的總量規模不可能很大。二是無公害農產品認證準入門檻高，減少了獲證主體數量。三是通過無公害農產品認證后，政府部門的監管責任更大，導致一些地方農業行政主管部門有控制的發展。農產品合格證是農業部近幾年在推的一項重要制度，其本質是主體承諾+追溯，無公害農產品可與合格證并軌。

一是改無公害農產品認證為無公害農產品備案制度，無公害農產品審核由省級工作機構完成，報農業部備案。通過備案的無公害農產品不再下發證書，也不再單獨加貼使用標志，而是在合格證上標示無公害農產品信息，一定時候，所有合格證的開具必須全部通過無公害農產品備案。認證賦予監管部門更大的壓力，在人員編制不加大、工作力量不加強的情況下，認證數量大幅增加可能性不大。同時，工作部門從保護自身免遭獲證產品質量安全問題接受追責的角度出發，必然會分解責任壓力，拉長認證的流程和程序。因此，建議變無公害農產品認證為無公害農產品備案，且在工作人員完成其職責仍出現農產品質量安全問題的情況下，不應將責任交由工作人員和工作機構承擔。無公害農產品只是相對安全的農產品，不可能保證獲證產品100%不出質量安全問題。這就像拿到駕照的駕駛員不可能100%不違反交通規則，不出交通事故一樣。而駕駛員違反了交通規則，出了交通事故，反過來去追究駕?；蚪叹毜呢熑?，那么就沒有駕校敢培訓駕駛員了。

二是簡化無公害農產品工作流程和申報材料要求。各地可以根據當地特色，制定規模主體的標準，降低無公害農產品準入門檻。因大部分農業經營主體文化素質不高，因此建議簡化申報材料要求，只采集經營主體的基本信息和生產檔案記錄，完成產地環境檢測和產品檢測。簡化無公害農產品申報材料要求，并不意味著降低了對無公害農產品質量安全的要求，而是改變思路，把無公害農產品工作做成像在銀行開通銀行卡一樣，申請人能夠輕松地完成資料提交，申請人簡化的資料，由檢查員在進行現場檢查時了解、掌握并提交。同時，完善無公害農產品管理信息系統，申報材料的提交、審核、現場檢查、日常監管等均納入信息化管理，提高工作效率。

三是建立獎懲分明的檢查員管理制度，將檢查員工作績效納入職稱評定、評獎評優、績效工資等考核，強化檢查員作用發揮，組建檢查員隊伍正規軍。檢查員在無公害農產品申報過程中起著重要的作用，申請主體是否達到無公害農產品標準核實、申請人信息收集、申請現場檢查等都需要由檢查員完成。此外，可改變無公害農產品證書3年到期換證為每年年檢制度，由檢查員開展年度檢查，確認申報主體無公害農產品生產的符合性。

3.2 從實現優質優價、建立自動造血功能的角度出發，強技術，擴宣傳，做實做強綠色有機品牌

綠色食品和有機農產品應起到引領農產品消費的作用，其改革，最大的課題就是實現優質優價，讓更多的生產者主動要求生產，讓更多的消費者樂意采購。一是需要做強綠色有機農產品生產的技術支持，通過農業部門的技術推廣，讓更多的生產者能夠得到綠色有機農產品生產標準，并降低生產成本，為做實品牌打下堅實的技術基礎；二是加大證后監管力度，特別是要加強市場監察、產品抽檢力度，及時清除不符合標準產品，提高獲證產品的公信力，為做實品牌擠水倒逼；三是建立統一的綠色食品、有機農產品銷售網絡平臺，以解決消費者想買卻不知哪里買的問題，例如可以通過標志邊上加貼二維碼的方式，掃一掃進入統一的銷售平臺，除查看所買產品情況外，還可瀏覽其他獲證產品，提高產品的銷售概率，為做強品牌鏈接好生產端與銷售端；四是擴大品牌宣傳力度，集中力量在全國推出綠色有機農產品廣告，并改革創新綠博會、有機農產品博覽會工作方式，擴大品牌的知名度，提升品牌價值，為做強品牌營造好市場氛圍。

3.3 從發揮區域公用品牌優勢角度出發，育主體，強服務，持續推進農產品地理標志登記工作

現代農業發展的方向是“人無我有，人有我優，人優我特”，地理標志農產品作為一個地方的名片，是實現“人優我特”的路徑。要加大登記主體的扶持培育力度，探索建立制度，調動登記主體的積極性。農產品地理標志登記過程中最缺的是符合要求的登記主體，一個好的登記主體，不僅要求能夠組織開展農產品地理標志登記申報工作，更重要的是能夠在獲得登記后切實承擔起品牌管理和維護職責。要做好登記保護服務，緊扣“申報什么、誰來申報、怎么申報”，挖掘生產區域范圍明確、產品品質獨特、人文歷史悠久、產業基礎深厚、當地政府重視、社會認知度較高的地域特色農產品資源，做到成熟一個發展一個。要強化品牌建設，鼓勵建立地理標志公共品牌與企業品牌的母子品牌聯合推廣機制。利用地理標志豐富的人文歷史底蘊，推進地理標志產業與旅游、教育、文化、健康養老等產業有機結合，促進一二三產融合發展。鼓勵利用現代化公共媒體、農業會展、節慶活動、各類推介活動等，加強地理標志品牌宣傳，推進產銷對接。