特色小鎮的社會治理創新
——基于廣東省中山市古鎮鎮的善治實踐

彭靈靈

（廣東藥科大學 社會工作系，廣東 廣州 510006）

2016年7月，國家住建部、發改委、財政部三部委聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，提出到2020年，培育1000個左右的特色小鎮。同年10月，三部委會簽認定127個中國特色小鎮，廣東省中山市古鎮鎮名列其中。作為全國聞名的燈飾產業專業鎮和國家首批特色小鎮，古鎮在經濟發展和社會治理方面都有其特色優勢，其將特色小鎮建設的精髓、核心、目標和主題定位于社會善治，把特色小鎮作為一種從生產、生活到生態的整體營造，正以其“特色鮮明的燈飾產業、和諧宜居的美麗環境、彰顯特色的傳統文化、便捷完善的設施服務、充滿活力的機制體制”成為新型城鎮化建設中最為突出的載體和呈現模式。

一、古鎮特色小鎮社會治理創新的理論思考

特色小鎮培育三分靠建設，七分靠管理。古鎮在搶抓機遇推進特色小鎮建設的同時，十分注重科學論證、穩健推進，不斷創新社會治理模式，加大社會治理力度，建構特色小鎮社會善治的精準治理模式，全面提升全域古鎮建設水平。

（一）特色小鎮培育與社會善治

在我國，社會治理是“以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程。”社會管理理念從統治轉變為治理和善治是一種理念創新，對于提高社會治理效果發揮積極作用。這是“小政府、大社會”的必然邏輯，也是社會和諧的內在要求。在古鎮，它是一種使命，也是一種愿景。體現了“人-社會-人”的以人民為中心的人本思想、民本觀念和民生理念。

（二）特色小鎮社會治理創新的路徑選擇與問題意識

特色小鎮是具明確產業定位與文化內涵，生產、生活、旅游等功能疊加融合，呈現產業特色化、功能集成化、環境生態化、機制靈活化，以及明確空間邊界的功能平臺。特色小鎮建設，包括產業、文化、旅游、社區四大要素，“產、城、人、文”四位一體有機結合是建設特色小鎮的內在要求，其發展內涵、發展模式、發展道路都有別于過去的鄉村和城市。打造特色小鎮，誰打造？是政府和社會、自上而下與自下而上相結合的整體打造。在特色小鎮風起云涌的打造中，古鎮找到了一條很好的路徑——從傳統到現代的整體性發展和結構性變革。在特色小鎮建設面臨眾多問題的時候，他們以社會治理解決現在的問題和預防將來的問題。古鎮在問題的解決中獲得了提升，也帶來了美好的前景。從中我們可以發現，特色小鎮的培育發展是一種從生產、生活到生態的整體性發展和結構性變革的社會進步過程。

二、古鎮特色小鎮社會治理創新的理性認知

特色小鎮建設從本質上可以理解為是一種生產、生活、生態的整體營造，同時需要優化特色、產業、空間、文化、創新等要素。古鎮特色小鎮正是這樣一個生產、生活、生態一體化的平臺，不僅具備產業園區的集聚生產功能，而且強調生活空間、生態環境一體協調；既符合產業發展要求，又能滿足宜居需求。正是在營造一個跨越空間邊界的特色產業平臺、營造一個立足城鄉等值的特色生活空間、營造一個訴說鄉土文化的特色生態群落的過程中，古鎮從整體上改善生產、生活和生態境況，正煥發出獨特魅力，成為新型城鎮化的“特色擔當”。

（一）特色小鎮建設是一個跨越空間邊界的特色產業平臺營造

特色小鎮基礎在生產——集聚產業、構筑平臺。特色小鎮“非鎮非區”，它突破行政區劃單元和產業園區邊界，以形成一個特色明確的產業集聚區。在夯實當地產業優勢之后，向上下游鏈向延展，對外部的資金、人才、技術和服務等各種資源形成集聚效應，最終搭建起多元化的跨界產業整合平臺，形成不同于其他地區的、具有較強差異化的吸引力。古鎮建設特色小鎮，非常明確其在城市群和經濟網絡中的分工定位，尋求與地方經濟基礎和區位環境相匹配的產業升級，形成有競爭力的燈飾產業集聚，已成為高端產業發展、高級人才聚集的一個重要空間載體，與大中城市形成協作互補的產業鏈關系。

（二）特色小鎮建設是一個立足城鄉等值的特色生活空間營造

特色小鎮旨歸在生活——安居樂業、幸福和美。其根本目標是營造一個本地居民與非戶籍常住人群、外來消費群體和創投群體共建共治共享的“城鄉命運共同體”，一種融合鄉土與時尚的后鄉土生活空間。在城鄉等值的語境之下，特色小鎮中的三類主體將得到更優質的生活體驗。本地居民和非戶籍常住人群，將獲得更優質的公共服務、更完善的社會保障、更多的就業機會和更高的收入；外來消費群體將獲得優質的特色產品和充滿新鄉土感的休閑度假體驗；創業或投資群體，他們在為特色小鎮注入新的思維方式和生產模式的同時，也創造和分享一種基于鄉土優勢的人文生活模式。古鎮建設特色小鎮，不僅考慮到了產業集聚和地域發展，還考慮到了小鎮是一種可“再造血”的生活生態圈，對應的是農村生活和大都市生活以外的一種新型生活方式，成為了充滿科技和創意的、富有人文氣息的宜居小鎮。

（三）特色小鎮建設是一個訴說鄉土文化的特色生態群落營造

特色小鎮風格在生態——演繹文化、訴說鄉土。國內的特色小鎮普遍依托較大型的村莊而建，在生態特點上與鄉村更為接近，因而同時具有鄉村地區的優勢和不足。從優勢上講，小鎮往往擁有底蘊深厚的地域文化印記；而不足則是基礎設施建設比較滯后，如在道路交通、污水處理和環境治理等方面還存在很大缺陷。特色小鎮要培育集聚人口的魅力，需要著力改善鄉土生態——依托宜居的自然生態環境，逐步完善基礎設施，傳承、演繹和創新鄉土文化，重塑小鎮鄉土價值。古鎮建設特色小鎮，不僅僅是地理空間和產業空間的打造，也包括文化空間的形塑，致力于在已存在的空間中匯聚凝練當地人文情懷，融和文化創意、自然風貌和品牌設計于特色小鎮規劃中，發掘特色小鎮“特”的意義所在。作為大都市與鄉村的紐帶，它構成了有個體理想追求的生活與工作一體化生活圈，有獨立的創業空間和一整套生活價值的表達系統。

三、古鎮特色小鎮社會治理的創新實踐

社會善治是古鎮特色小鎮建設力圖追求的理想，也是一個艱辛的、長期的過程。改革開放以來，古鎮不僅打造了一個超千億產值的燈飾產業集群，走出了一條頗具特色的產業發展之路；而且還通過機制、體制的創新摸索出了一條屬于自己的社會創新之路，基本實現了民眾的安居樂業。

（一）依托特色小鎮建設，打造社會善治品牌

40年來，古鎮秉持產業協同、功能完善和人居和諧的城鎮發展思路，以產業升級帶動城鎮升級，以城鎮升級促進產業升級，一躍成為“中國燈飾之都”。近幾年來，古鎮更是大力實施燈飾特色產業核心、文化底蘊核心、全域特色旅游發展核心和特色社會服務管理核心等四大核心戰略，聚集高端要素，突破行政區域空間，打造千億燈飾產業集群，并踐行綠色發展理念，優化城鎮大環境。古鎮在發揮自身優勢的同時，力爭回應現實需求、挖掘潛在需求、創造新興需求，進而引領未來需求。基于市場化、產業化、特色化和社會化的產城鄉一體化綜合發展，在未來城鎮化進程中占據更為重要的位置。

一是產業大發展帶來社會結構巨變。目前，全鎮擁有2.4萬家與燈飾制造和銷售相關聯的企業，來自全國各地的燈飾企業組建了20多個異地商會，全鎮流動人口逾50萬，每年到古鎮的采購商逾百萬人次，每天常駐古鎮的國外采購商達千人，古鎮已是一個動態性、流動性和開放度非常大的“移民”城鎮了。在經濟新常態下，古鎮大力推行知識經濟強鎮，推動燈飾業逐步從工業經濟向創意經濟發展，使古鎮經濟質量不斷提高，經濟實力不斷增強。與此同時，古鎮已形成“橄欖型”社會結構，人們收入高，生活富裕，已達到發達國家的中等水平。

二是立足產業特色做大文化IP。文化是燈飾產業的獨特資源，燈飾設計源于文化的力量，且源遠流長。古鎮建立燈文化博物館、舉辦燈光文化節，就是以燈飾文化為切入口，為產業和城鎮注入更多的文化內涵，同時以展覽營銷帶動產業文化和休閑旅游。在古鎮，燈飾產業文化的發展，改寫著產業未來發展的格局。

三是在社會基礎、社會管理、社會自治三個維度上不斷夯實社會治理體系。實施適度普惠型社會福利制度，推行“藏富于民”政策和強有力的民生保障，民眾生活富裕美滿——人有所業、住有所居、民有所樂、勞有所得、學有所教、病有所醫、老有所養、困有所助、需有所應。同時，推動源頭治理、精細治理和共建共享，和諧人際關系，促進社會矛盾和社會沖突有效化解；凝結社會力量，提振社會信心，在經濟下行壓力下使古鎮社會形成一種共同努力、積極向上的社會情緒。其經驗，一是堅持黨的領導和依法治理，不斷推動社會治理創新，社會管理與社會自治有機統一，社會機體有序運行；二是在特色小鎮建設中凸顯多元治理的社會治理理念和方法，注重吸納社會力量、運用市場機制來推動社會善治，充分發揮社會組織尤其是各類協會、商會的積極作用。

（二）建立智庫，社會建設更具前瞻性和可操作性

科學研究為制定規劃、出臺政策提供理論依據和智力支持，這是古鎮的積極探索。在以創新方式破解社會治理難題的同時，充分借助智庫資源，從戰略和策略、從政策設計和制度安排都為善治古鎮建設提供了更多的思路和對策。

從民生保障和社會治理兩方面加大社會建設力度，成立了社會建設咨詢委員會，建設了全民公益園，設立了“中國社會與公益案例研究基地”，鏈接多級多地平臺資源和專家資源，研究、總結、指導和支持古鎮社會治理工作，從發揮各級黨組織領導核心作用、基層政府機構主導作用、基層群眾性自治組織基礎作用、社會力量協同作用等四個方面，從社會基礎、社會管理、社會自治三個維度，全面推動社會治理體系的規劃和建設。

在此基礎上，針對一直以來只注重自上而下和行政手段的政府治理，提出了“大社工”社會治理的工作理念和自上而下與自下而上相結合的社區營造思路，切實更新觀念和改變方法，加強源頭治理、系統治理、綜合治理和精準治理。提出置社會工作于新時代新發展理念下來推進社會治理體系和治理能力的現代化。

社會工作是一種服務型治理，從理念、方法和需達成的目標的角度看，社會工作參與社會治理與共建共治共享社會治理格局營造是高度契合的，社會工作應該且能在營造共建共治共享社會治理格局中發揮積極作用。

（三）推行適度普惠型社會福利制度，夯實社會善治基礎

古鎮在多年的社會治理實踐中，加強公共服務供給，完善社會保障制度，已逐步建立起適度普惠型民生保障體系。比如實施15年義務教育、保障基本生活和門診統籌的“一免兩保”政策；實施有就業意愿的有一份工作、每人有一份社保、每人有一份醫保的“三個一”工程；以及實施助居、助業、助殘、助醫、助學的社會保障和社會福利的“五助”工程。

這些制度既有雪中送炭式的底線保障，也有錦上添花的社會福利，是與古鎮經濟發展水平相適應、與“橄欖型”社會結構相匹配的社會保障制度，是保證民眾共享改革開放和經濟發展成果、增強獲得感和幸福感的重要保證。如“助居”工程，其內容和意義已遠超國家在住房救助方面的基本政策，其出資方式是“五個一點”，即鎮財政、鎮慈善會各資助20%，村集體、村互助會各借20%，家庭自出20%，這是政府、社會、家庭和個人共同承擔責任的福利制度；同時，將家居改造與生計發展緊密結合，針對房屋的改造，實行經營或出租與自住相結合政策，這既改善了居住條件，又可實現持續自我發展。

（四）協同治理，營造共建共治共享社會治理格局

現代治理重點在社區，難點也在社區。近幾年，古鎮高度重視社區治理，加大基層公共服務設施、社區綜合服務設施、社會治安綜合治理設施等基礎設施建設力度，通過“平臺化”渠道，構建黨政組織、村居自治組織、社區社會組織和商協會等多元主體協同配合的較完善的立體化社區治理體系，大幅提高了法治水平和自治能力。

基層公共服務和社區綜合服務設施包括13個“社區服務中心”和8個服務站。全民公益園的建設，大大豐富了古鎮社會服務的領域和內容，尤其是非基本公共服務，在改善特殊人群、困難人群、困境人群和特定人群境遇方面發揮了積極作用；與此同時，在社會服務規劃、社會服務政策和社會服務項目的研究與開發方面，在社會動員和培育社會力量方面，其作用也日益凸顯。

社會治安綜合治理設施是公共管理、公共安全和社區自治的重要載體，為此，古鎮實施了“細胞”——家庭平安細胞、“天網”——高清視頻監控系統、“地網”——網格化自治平臺等三大工程。以群眾性自治組織帶動社會力量，依法依規協商民主治理；從解決社會難題出發，化解社會矛盾，和諧社會關系；服務管理系統規劃完整、層次鮮明、功能完善、協同順暢，基本實現了社區自治。