集體建設用地使用權流轉中的公私權配置研究*

◎王雪平

在市場經濟體制下，集體建設用地流轉是調節土地資源優化配置的主要方式、極大地滿足了生產要素的優化配置和合理流動。現如今，不僅僅是眾多地方都在實踐中在對集體建設用地流轉進行嘗試，同樣理論界也深陷其中，期望從中找尋一條合理的流動方式。學術界對資源配置方面提出眾多見解是通過大多數試驗點得出的，他們認為，集體建設用地流轉可大幅度提升土地資源的配置效率，但是并未深入的分析影響資源配置效率的本質，而本文重點探討了集體建設用地流轉對資源配置效率的內在機理方面的影響，對其隱藏著的政策含義以及資源配置效應進行深入探究。

一、集體建設用地流轉的資源配置效應

1.轉變土地資源配置方式，適應市場經濟發展的內在要求

資源配置的方式分為市場以及計劃配置兩種形式。中國在計劃經濟體制下，將背景定為農村土地的靜態管理模式，消極抵抗集體建設用地流轉，充分展現了集體建設用地的計劃配置方式。由政府牽頭將土地賣出或者白白提供的方式造成不合理的資源配置，未能將集體建設用地的價值充分表現出來。在生產要素這一繁華的市場之下，土地作為一種獨特的產品而存在其中，活躍在市場配置方式下，與其他生產要素，例如信息、技術、資金等等同樣，頻繁活躍在部門之間，而它的競爭性配置是需要利用市場機制來實現的。為了使土地發揮其最大效益，市場機制在背后發揮出有利推進作用。土地在集體建設用地流轉下作為生意而存在，在這一大型市場中，土地這一對象的價值呈直線升漲，我們也利用觀察土地市場的價格信號來提升土地的利用率，均衡調節土地資源。所以，以前由政府牽頭的靜態資源配置方式也就改變成為集體建設用地流轉下的市場配置方式，在市場經濟體制下，市場配置方式中的競爭、供求以及價格機制完全適應資源配置與合理流動這一生產要素的本質需求。

2.緩和土地供求危機，合理劃分建設用地以及農用耕地問題

在市場經濟發展的進程之中，國家通過增加土地市場供給也就是對農民的集體土地進行征集用來滿足國家的各種建設所需的土地資源。而在現實狀況下，國家所征收的土地量遠遠不能滿足土地的需求量。在東南沿海的經濟發達區，人均耕地面積所占比例較小，土地供應數量遠遠不能滿足用地需求，造成建設用地和國家用地建供求關系嚴重不平衡。另外，國家壓制農民手中的土地發展權且不能滿足農民心理預期的征地補償上，從而造成在國家強行征收農民集體用地時，農民不愿簽署意愿書，農民與國家就土地問題關系較為緊張。將集體建設用地流入市場，這樣在市場中，交易的主體發生變化，成為建設用地使用者和農村土地所有者之間進行交易，農民在土地上想要獲得的回報以及權力都極大的被滿足，因此他們更愿意將土地提供出來，那么建設用地的供給量也進一步富余，促進了交易的進行。集體建設土地流入市場后，極大的均衡了土地供給的數量與價格。這樣，企業的用地需求也就滿足了。所以，集體建設用地均衡了政府、農民和企業三者之間對土地供求的緊張關系。流入市場的集體建設用地避免政府侵占農民集體土地，謀取利益的想法，從維護社會利益出發對農民所依賴生存的耕地資源進行維護，與此同時，將建設用地的富余量作為出發點，通過市場機制的調節作用來促進建設用地經濟的發展，使得經濟供給與自然供給之間相生相克，避免建設用地過度擴張，使用土地供應和建設需求均衡發展。

3.實現帕雷托改進，增進社會總福利

農民、地方政府、企業和廠商作為行為主體存在于集體建設用地流轉的進程之中。這在集體建設用地之中，供給者是農民，需求者是企業和廠商，而負責流轉的管理者是地方政府，提供土地資源的農民通過交易土地而從中獲取豐厚的回報，與此同時，建設用地流轉的數目和土地所有者（也就是農民）所得到的回報呈正比存在，建設用地數量越多也就意味著土地所有者得到的報酬也就越多；而對于廠商和企業，持續增長的征地成本造成土地的供給彈性小于價格彈性，價格的持續上漲那么土地價格也是居高不下。而在市場中出現的集體建設用地降低了土地均衡價格，不但增加了企業效益還降低了用地成本；對于管理者，雖然在市場流轉的集體建設用地沒有事政府的福利增加，但是企業、廠商和政府的征地談判成本卻緩和的降下來，社會矛盾因此也大大降低了，避免了非經濟成本的出現。與此同時，政府積極加入并管理集體建設用地流轉，政府加入其中也就意味著可以從中獲取部分稅費，政府由此也享受到土地流轉所獨有的收益。在集體建設用地流轉中可以應用為人們提供新機會的創新和制度變遷也就是帕雷托改進，使人們所獲得的收益越來越高，防止在流轉過程中受所損。再不然也可實現卡爾多改進，換言之就是在創新或者制度變遷下受損量小于收益量，受益者可補償受損者，減少其受損量。最終結果還是會增加社會的總效用。

二、推進農村集體經營性建設用地入市流轉工作措施

1.為使農村集體經營性建設存有一席之地，必須對土地征收的范疇進行明確

用地企業以及地方政府都會采取土地征收來確保現行經營性建設用地供地中國家對集體土地征收的現狀。歸其原因便是地方政府也就是管理者可以持續的對土地財政進行擴張，廠商以及企業也可實現所需的權限，例如在入股、抵押和入股上。所以，現在的土地征收制度我們要持續對之進行改革創新，嚴格對僅限于“公共利益”的土地征收范疇進行把控，并且在對“公共利益”上做出一系列明確的條例，在土地征收的適用范疇之中不可出現經營性用地。在相關文件之中已經出現了土地征收在市場活躍的轉試點，這說明土地征收廣泛存在與市場的場面指日可待。值得一說的便是建議在現實的試點之中，并行推進集體經營性建設用地和土地征收，使其共同流轉到市場當中。

2.以“多規合一”為契機，明確農村集體經營性建設用地流轉對象

推進“多規合一”的觀點在國土資源部通過的《土地利用總體規劃調整完善工作方案》之中明確指出，也就是將土地利用總體規劃與產業發展、城鄉建設、生態保護以及經濟發展規劃等融合在一起來實現完善發展。這對農村集體經營建設用地的范疇進行了明確。將新型農村社區建設規劃以及農村居民點體系布局規劃突出顯現在城鄉建設規劃之中，對適用于農村集體建設用地要在不同方向上鮮明的劃分開來，舉例來講，部分土地應用在經營上，部分土地應用在公益之上等等，讓所有土地都能適得其所，發揮其最大的作用，唯有如此，農村集體經營性建設用地的范疇才能鮮明的劃分開來。

3.不僅將側重點放在公平之上，效率也不可怠慢，但是想要效率必須維持在公平之上，利益分配也應合理

在市場中流轉的農村集體經營性建設的瓶頸問題便是對流轉收益的分配問題進行穩妥的處理。社會和諧的基礎是公平，尤其表現在我國偏遠的山區，公平更為顯得可貴。農村集體經營性建設用地流轉要想順利實施并獲得大家的擁護，唯有確保公平的原則。在農村集體經營性建設用地流轉上，我們不僅要盡最大努力緩解社會矛盾，而且相對于農村集體經營性建設用地流轉中主體們所出演的人物形象也要考慮其中，尤其表現在各個組織者的工作積極性上，唯有活躍的積極性才可提升流轉效率、節約土地資源并合理利用。村集體是土地的持有者，在流轉中扮演最大的受益主體當之無愧，而針對村集體之中的全部成員，則應在內部探討如何進行利益分配，或者建設供全部村民共享的村公益事業建設。對于管理者他們監管以及組織者的身份加快了流轉效率，而且在優化環境用地上和基礎建設的完善上投入了大部分精力，流轉用地的價值被極大地提升了，但是“官不和民爭利”的底線不可觸碰。需要注意的是地上的設施以及建筑物不可進行分配，它們歸屬建設者，當然，集體建設也就是歸集體財產，這些財產就需要共同處理，不屬于任何個人專屬。

4.制定再次流轉的制度，實現與國有土地權利平等的局面

在農村集體經營性建設用地中，實現租賃、抵押或者入股等資產重組和權利的基礎是再次流轉，它同樣也是實現和國有建設用地“同價同權”創新目標的條件。舉例來講，一旦某件抵押品不可第二次流轉入市場，也就意味著它的資產不會被兌現，那么完全資產抵押標的物的要求也就不滿足，最終，金融機構也必然不會辦理抵押貸款業務。所以，在對農村集體經營性建設用地進行設計時，同步制定初次流轉和再次流轉機制便顯得尤為重要，必須明確規定再次流轉的登記辦理、價格評估、界定流出接受對象以及繳納的相關稅費等，并且相同的待遇定要應用到國有土地二級市場。

三、結束語

總的來說，讓“農村理事會”全面的參與其中，使得各方的利益優勢在中間被充分的發揮出來，這也是一條有效的途徑，在構建公平公正公開的農村集體經營性建設流轉決策機制之上。