RTA全球保障措施與雙邊保障措施之比較

張桂紅， 孫秋月

(北京師范大學 法學院， 北京 100875)

近年來，在多邊貿易體制障礙重重、貿易一體化推進緩慢的形勢下，越來越多的國家轉向了更為深入的經濟合作模式——區域貿易安排(RTA)。目前，全球貿易體制由一個連鎖的、日益增長的區域貿易協定和多邊貿易協定組成，這些協定都遵循著一個共同目標—促進貿易自由化[1]。其中，部分RTA完成了WTO難以達成的議題，實現了較高水平的自由化。在區域經濟合作廣泛開展的背景下，加快實施自由貿易區戰略，成為我國新一輪對外開放的重要內容，我國目前正在積極推動RCEP等一系列RTA談判，通過加強區域經濟一體化來為經濟增長提供新動力。從全球范圍看，形式各異的RTA為全球經濟注入了新的活力，同時也對WTO規則進行了有益的補充。

隨著貿易自由化的深入推進，RTA成員方內部關稅和非關稅壁壘將得到較大程度的取消或降低，在此背景下，貿易救濟是RTA各成員方無法回避的。其中保障措施制度在RTA中的作用至關重要，通過對區域內成員方提供公平正當的保護，可以促進區域及全球貿易環境健康有序發展。目前，不同RTA基于自身特點、背景、目標和一體化程度，致力于建立起符合各自政治、經濟、文化特點的保障措施制度，在貿易自由化與貿易保護之間形成平衡，以確保各方貿易能在穩定和公平環境中良性發展。我國目前參加的RTA中均包含保障措施制度，并且采取RTA內同時規定全球保障措施和雙邊保障措施的模式，正確理解兩種保障措施的復雜關系，對于我國未來在RTA中合理設定符合國際規則并對我國有利的保障措施制度至關重要。

一、RTA保障措施法律制度性質分析

保障措施(safeguard measures)，亦稱免責條款、例外條款或“保障條款”，是GATT/WTO允許其成員采用的一種貿易救濟措施。國內有學者結合WTO保障措施制度相關規定，對保障措施做出如下定義：保障措施是指當不可預見的發展導致一產品的進口數量增加，以致對生產同類或直接競爭產品的國內產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅時，進口成員方可以在非歧視原則的基礎上對該產品的進口實施限制[2]。可見保障措施是一種“進口限制”措施，此種限制主要通過提高關稅、采取數量限制等非關稅措施或者兩者結合來實現。保障措施制度被引入多邊貿易體制和美國的保障實踐有很大關系，美國最早提出保障措施問題，并在1942年美墨互惠貿易協定中首次對保障條款做出規定。此后，在美國主導下，保障措施條款正式納入了GATT1947，即GATT第19條 “對某種產品進口的緊急措施” 。在《保障措施協定》中，保障措施被稱為WTO機制中的安全閥，它允許成員方在特定情況下撤銷或者停止履行其協定規定的一般義務，以使其國內產業免受進口產品帶來的損害。保障措施使WTO法律規則的原則性和靈活性有機地結合起來[3]。

隨著區域一體化的發展，在WTO多邊框架中已設置全球保障措施制度的情況下，仍無法滿足區域貿易安排在逐步實現貿易自由化的過程中保護國內產業和提供貿易救濟的需要，雙邊保障措施制度便應運而生。出于對國內產業的必要保護，以及基于經濟、政治、雙邊經貿關系等多方面的考量，進口成員方勢必會選擇采取保障措施來維護本國利益。而RTA成員方進口產品激增，極有可能是因為RTA規定的削減關稅等措施造成的，并非一定構成援用WTO框架下的全球保障措施。因此，RTA有必要設置區域特有的保障措施制度，即雙邊保障措施制度。

從國際法角度而言，全球保障措施制度的合法性依據是GATT和WTO多邊貿易規則，是多邊貿易規則允許的例外。而區域貿易協定保障措施制度的合法性依據，則要從WTO規則、政府間協議、成員方國內法等多個層面深入分析論證，其中 GATT第24條與區域貿易協定合法性關系最為密切。在WTO多邊貿易體制下，GATT1994第24條以及關于解釋24條的諒解是目前處理區域貿易協定與WTO多邊貿易協定之間關系的主要法律依據。GATT第24條規定了區域一體化的標準，即任何區域一體化的目的應當是便利成員方之間的貿易，不得增加與其他成員方之間的貿易障礙，并進一步規定區域一體化須對“實質上所有貿易”取消“其他限制性貿易法規”。有學者認為：“由于GATT第24條的關鍵詞語的含義并不明確，且現今 RTA的復雜性已遠超出該條款談判之時，導致 RTA各類貿易救濟制度在若干方面與 WTO體制可能存在潛在沖突。”[4]由此在區域貿易協定中設置保障措施等貿易限制頗具爭議。

區域貿易協定與 WTO之間的關系在 GATT第24條有明確規定，就保障措施而言，很重要的一點在于，這種救濟制度是否屬于 GATT第24條第8款規定的RTA成員方之間需要“實質上取消”的“其他限制性商業法規”[5]。第24條列舉了“其他限制性商業法規”的例外，包括第11、12、13、14、15和20條，其中并不包括涉及保障措施的第19條。國際上有學者認為，由于第24條未將GATT第6條(反傾銷、反補貼)和第19條(保障措施)列為例外，因此對區域貿易協定成員方之間實質上所有的貿易，都應當取消貿易救濟措施[6]。有學者持反對意見，認為GATT第24條要求對“實質上所有貿易”，而非“所有貿易”或“全部貿易”取消“其他限制性商業法規”，即使貿易救濟屬于“其他限制性商業法規”，只要不影響“實質上所有貿易”，就不違反第24條[7]。還有學者認為，第24條列明的合法的限制措施并非囊括全部的，GATT第6條和第19條理應包含在內，如果在反傾銷、反補貼或實施保障措施時排除區域貿易協定成員，可能會加劇區域貿易協定對其他WTO成員造成的歧視[8]。既然24條列舉的“例外”并非窮盡，從規則設置的目的分析，涉及保障措施的 GATT第19條雖然未被列入取消的“例外”條款，基于保障措施在保障貿易體系運行中的“安全閥”作用，區域保障措施也應成為無須證明的合法限制措施之一。

就保障措施而言，有學者認為由于保障措施采取增加關稅和數量限制等形式，理論上應屬于“其他限制性貿易法規”范疇，但是“實質上所有貿易”不應等同于“所有貿易”，這也為區域貿易協定保留保障措施制度留有空間[9]。根據GATT第24條的規定，只要保證“實質上所有貿易”是自由的即不違反規則，GATT第24條并不禁止在內部的限制。根據《保障措施協定》腳注1，該協定的任何規定并不預斷對GATT第19條和第24條之間關系的解釋。這表明歧視性保障措施的合法性在烏拉圭回合談判中是有意識地作為一個遺留問題被擱置在那里[10]。

在WTO實踐中，自其成立以來涉及GATT1994第24條的首起案件——土耳其紡織品案[11]中，作為與歐盟進行經濟一體化融合的一項措施，土耳其遵照歐盟的要求，決定從1996年1月1日起對產自印度等國的紡織品及服裝進口施加數量限制措施，有關措施引起印度等國的訴訟。在該案中，專家組認為土耳其采取的數量限制措施違反了GATT1994第11條、第13條以及紡織品和服裝協定(ATC)第2條之規定，并不認可土耳其主張的依據GATT第24條規定做出該決定的抗辯。上訴機構支持了專家組的基本論斷，認為GATT1994第24條并沒有賦予土耳其為結成“土歐關稅聯盟”而采取與GATT1994第11條、第13條以及與ATC不符的數量限制措施以正當性，土耳其完全可以援引“原產地規則”等其他措施解決關稅同盟內貿易轉移問題。但上訴機構也做出解釋，根據GATT1994第24條“帽子條款”，GATT1994的各項條款的適用不得阻礙關稅同盟(customs union)的成立，此外，GATT第24條可以用來證實采取限制性措施的正當性，條件是如果引起爭議的限制性措施不適用，就會阻礙關稅聯盟的成立。根據土耳其紡織品案上訴機構有關論斷，貿易救濟措施屬于應予取消的“其他限制性貿易法規”，但“實質上所有貿易”的措辭賦予了區域貿易協定是否保留貿易救濟措施有限的“靈活性”。

由此可見，保障措施是對貿易自由化的必要限制，而GATT第24條“實質上所有貿易”的表述較為模糊，一定程度上賦予區域貿易協定是否保留保障措施制度以有限的空間。筆者認為，就GATT第24條而言，取消關稅和“實質上所有貿易”的限制性規定，是相對比較靈活的條款，其為保障措施制度的保留提供了空間。GATT第24條并未明確排斥區域貿易協定內部保留保障措施，保障措施制度應是 GATT和WTO所允許的自由貿易原則的例外，是為法律所允許的例外措施。基于保障措施具有的“安全閥”作用，保障措施制度在實踐中被諸多區域貿易協定所采用并作為重要的貿易規則予以規制。

二、RTA全球保障措施和雙邊保障措施的基本模式

(一)RTA全球保障措施之模式

全球保障措施即GATT第19條和WTO《保障措施協定》規定的保障措施，依據其實施條件，成員方在特定情形下可以據此合法適度地保護本國國內產業。根據WTO《保障措施協議》第2條，保障措施應強制適用于第三方和區域成員方，因此《保障措施協議》第2條第2款本身的規定，就說明了外部保障措施同樣可以適用于RTA成員方，而第24條也無須多此一舉，再加以證明區域內能否實施外部保障措施[12]。由此可見，在區域貿易協定中引入WTO保障措施是很多RTA的合理選擇，例如，近年來達成的影響廣泛的TPP/CPTPP[注]“跨太平洋伙伴關系協定(TPP)”是近年來區域經濟一體化進程中影響較大、質量較高的區域貿易協定。在美國退出后，其他11個成員方達成協議成立的“全面與進步跨太平洋伙伴關系協定(CPTPP)”，仍是全球20年來最大的自由貿易協定。TPP第6章第6條規定:本協定不影響各締約方在根據GATT1994第19條和《保障措施協定》項下的權利和義務。，以及中國簽署的中韓自由貿易區協定、中國—澳大利亞自由貿易協定等諸多RTA，均通過原則性規定將WTO保障措施制度納入其中。目前，較多RTA全球保障措施基本遵從了WTO相關規則，在全球保障措施制度上可謂是中規中矩。與此同時，一些RTA保障措施在遵從GATT和WTO相關規則的前提下，其全球保障措施在適用范圍、實施程序、實體條件等方面，仍與GATT和WTO多邊框架下保障措施有所區別，并在一定程度上體現出RTA區域貿易協定的特性[注]如TPP/CPTPP協定中關于將進口配額產品排除適用全球保障措施的相關規定。。由于這些RTA保障措施制度在WTO保障措施規則的基礎上，增加了一些新的限制性規則，其全球保障措施實質為WTO-plus模式。

(二)RTA雙邊保障措施之模式

在逐步實現貿易自由化的過程中，為了解決對國內產業的沖擊，諸多RTA規定了僅限于其區域范圍內實施的保障措施，即雙邊保障措施或稱區域保障措施。RTA規定的專門的區域保障措施，一般是將WTO的保障措施規則整合到區域貿易安排中，或是對其規則做出一定的調整，其法律來源仍是GATT第19條和WTO《保障措施協議》。筆者認為，上述觀點具有一定的合理性，但是從另一種角度理解，RTA規定的雙邊保障措施/區域保障措施雖然適用條件等未脫離GATT第19條和WTO《保障措施協定》的基本原則，但如前所述，其已突破了GATT和WTO保障措施相關制度框架，是基于區域貿易安排設置僅在有限范圍內適用的保障措施，因此其在性質、作用和具體適用條件等方面與全球保障措施存在一定的不同。由于雙邊保障措施是在RTA框架下在成員方之間適用的，因此其具有較大靈活性并可根據成員國之間的意愿設定，以最大限度滿足成員國的特定需求。可以推斷，在RTA下設置雙邊保障措施制度，為協定成員方提供“額外”的保護，不可避免地會在一定程度上刺激成員方對保障措施的適用。在此期間，雙邊保障措施的存在大有必要，因為任何一個自由貿易區內的自由貿易都是以不損害各成員國利益及產業安全為前提的。RTA建立的目標是實現貿易自由化，但在實現貿易自由化過程中，必然伴隨著大量商品從某些成員方急速涌入其他成員方，并對進口成員方國內產業帶來沖擊。由于RTA各成員方貿易水平參差不齊，對于經濟發展水平較為落后的成員國而言，上述情況對產業的沖擊會對一國貿易和經濟發展造成巨大影響。國外有學者曾就自由貿易區對經濟落后的國家的影響做出判斷并指出：“對于經濟發展水平較為落后的成員國而言，自由貿易區建立的直接后果就是大量外國商品的急速涌入。”[13]出于經濟的目的和政治的考慮，對其他成員方采取保障措施是必然的選擇。RTA內成員方的產品進口激增，并不能促成RTA相關成員方援用多邊體制下的保障措施，因此必須設置自由貿易區內的保障措施制度，即區域/雙邊保障措施制度。事實上，“區域貿易協定在保障措施上采取訂立雙邊保障措施是比較可取的方式，可以避開與多邊貿易根本性的沖突，又實質上保留了一種比較靈活的貿易救濟方式”[14]。

與此同時，RTA無疑是以長遠的貿易自由化為目標的，推動貿易自由化是各成員國共同的理想，因此區內保障措施雖然有存在的必要，但作為貿易自由化阻礙之一，其具體實施應有諸多的限制條件，其中較多RTA規定雙邊保障措施僅能在過渡期內適用，在過渡期結束后，任何締約方均應無權采用雙邊保障措施。

三、 RTA雙邊保障措施與全球保障措施之本質差異

保障措施的類型決定了誰來實施保障措施，誰又被實施保障措施。大多數保障措施制度對于雙邊/區域保障措施與全球保障措施做出了不同規定。從法理上講，全球保障措施制度和雙邊保障措施制度均源于 GATT第19條和 WTO《保障措施協定》，其中雙邊保障措施來源于全球保障措施的衍化和變通，但是由于雙邊保障措施是區域貿易安排所特有的救濟措施，其與全球保障措施存在較大的差異。具體而言，TPP/CPTPP全球保障措施與雙邊保障措施主要存在以下不同。

(一)保障措施法律依據有所不同

全球保障措施屬于WTO規則允許的例外，其法律依據是GATT和WTO保障措施相關制度，而雙邊保障措施屬于區域貿易安排中的例外，RTA雙邊保障措施制度依據RTA協定本身。全球保障措施作為GATT和WTO框架下設置的貿易救濟制度，其要求進口增長是由于履行 WTO所規定的義務引發的，而雙邊保障措施要求進口增長由于履行RTA內關稅減讓義務所引起的，兩者根本性質的不同，導致保障措施實施的具體形式、條件、期限、程序等均有所不同。

(二)保障措施適用范圍有所不同

全球保障措施在所有 WTO成員方范圍內適用，而雙邊保障措施僅在RTA成員方之間適用。RTA不可避免受到WTO多邊框架的約束和影響，區域貿易協定成員方進口產品激增對國內產業造成損害，如果達到多邊貿易體制下的保障措施適用條件，則可實施全球保障措施。但為了履行RTA下關稅減讓義務而對國內產業造成相應損害，不符合多邊框架下全球保障措施發起條件的，出于保護國內產業的需要，則有必要在RTA內設置雙邊保障措施。正因如此，諸多RTA設置了雙邊保障措施制度，為區域內更加有效地實施保障措施提供正當的法律依據。與此同時，對于同一產品能否同時適用全球保障措施和雙邊保障措施的問題，絕大多數RTA采取國際通行做法，秉承“一事不二罰”的原則，防止重復救濟，規定雙邊保障措施僅適用于成員方之間，而全球保障措施則針對包括成員方在內的所有 WTO成員方，且規定當對某一進口產品采取全球保障措施時，不得再對該同一產品采取雙邊保障措施。

(三)保障措施的實施對象存在差異

全球保障措施是 WTO多邊框架下提供的貿易救濟手段，即便各成員方參加了區域貿易協定，也不妨礙其相關權利的行使，全球保障措施的實施對象是針對所有成員方相關產品。雙邊保障措施則是基于區域內貿易自由化給成員方帶來的影響而提供的貿易救濟措施，且僅針對RTA成員方之間的相關產品。

(四)保障措施適用的具體條件有所不同

全球保障措施基本上按照 GATT和 WTO保障措施實施要件實施的，而雙邊保障措施則是對多邊框架下保障措施規則的較大變通，是成員方之間基于各自利益訴求達成一致的結果，有時可能以某個成員方國內保障措施立法作為基礎和依據，因此二者之間適用的具體要件存在一定差異。

(五)保障措施的實施期限有所區別

一般而言，區域貿易協定中的雙邊保障措施(也稱“過渡性保障措施”)限于在過渡期內采用，過渡期后只能采用全球保障措施。而全球保障措施沒有“過渡期”，如果 WTO相關規則沒有實質性修改，其保障措施體系和規則將與 WTO體制長期共存，諸多RTA雙邊保障措施的特殊性就在于其“過渡性”，即具有暫時的和可預見的合法適用期限。

從本質上而言，全球保障措施和雙邊保障措施的根本區別在于其是否具有“歧視性”。當WTO成員采取全球保障措施時，不應只針對原產于某些特定國家的產品。這一非歧視性要求使得該類保障措施具有了全球性[15]。WTO框架下全球保障措施不區分出口成員方，而應一視同仁地對待所有成員方，但也存在部分區域貿易協定中排除在區域內成員間適用全球保障措施的情況的特殊情況。雙邊保障措施只能在區域貿易協定成員方之間實施，而不能擴展到非成員方。與全球保障措施相比，RTA雙邊保障措施的最大特點是針對區域貿易安排的成員方的產品實施，即只在區域貿易協定成員方范圍內適用。可以認為，雙邊保障措施獨立于WTO保障措施，服務于區域貿易安排，服務于區域經濟一體化，其性質可謂是“例外中的例外”。

四、RTA雙邊保障措施與全球保障措施之互補關系

RTA雙邊保障措施和全球保障措施雖然定性不同，但在實施目的及效果上是相似的，客觀上都構成針對自由貿易區成員方產品的貿易限制，都為自由貿易帶來的負面影響提供一定的貿易救濟。WTO允許全球保障措施在RTA內適用，但在某種程度上，區域范圍內實施雙邊保障措施可以更加有效合理的提供正當的救濟手段。如上所述，雙邊保障措施適用于各成員方因履行依據RTA協議規定的關稅減讓等義務所帶來的損害予以補救，即來自區域內產品的進口增長可被預期地認為是區域一體化額外減讓的結果，可以根據RTA協定規定，在僅對RTA成員方進行的保障措施調查的基礎上，對其實施損害相對應程度的保障措施。如超出此范圍，可根據GATT和WTO框架下承擔的減讓義務，適用GATT和WTO框架下的全球保障措施。這可以解釋為什么區域貿易協定在全球保障措施之外，還要專門規定雙邊保障措施。

從實踐角度出發，如何判定在何種條件下適用全球保障措施，何種條件下適用雙邊保障措施，這是RTA各成員方高度關注的問題。由于WTO全球保障措施制度為多邊框架下的貿易救濟手段，其適用的實體條件和程序等規則帶有普遍性，并不能滿足區域貿易協定成員方貿易發展和保護國內產業的特別需要。如果在RTA運行中直接運用WTO保障措施，還可能會增加不必要的成本，增添問題的復雜性，不利于糾紛的解決[16]。各成員方應根據判斷造成國內產業損害的原因判定適用何種保障措施。RTA內由于各成員方相互給予對方低于WTO多邊框架下的最惠國稅率的關稅，進而導致對其國內產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅的，理所當然應適用雙邊保障措施。否則，可適用GATT和WTO框架下的全球保障措施。但是對于關稅減讓的確定以及造成損害的范圍難以劃定明確的界限。事實上，WTO規定的保障措施是基于多邊貿易協定下包括關稅減讓在內的義務導致進口大幅增加，進而對國內產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅而實施的，而區域貿易協定成員方之間的關稅稅率一般為零或低于WTO最惠國待遇稅率，因此區內成員方之間的進口增長應視為由區域貿易優惠安排所致，而并非是履行WTO關稅義務的結果。有學者據此認為，RTA成員方產品本來就沒有適用WTO保障措施的理由，也不能納入其調查損害的考慮范圍之中[17]。筆者認為，上述觀點并不全面，全球保障措施和雙邊保障措施都具有針對區域貿易協定成員方產品的貿易限制作用，理論上和現實中都存在某產品區域貿易協定成員方之間適用的稅率和WTO最惠國待遇稅率相同或者均為零的情況，此時WTO全球保障措施與區域貿易協定雙邊保障措施適用空間是重合的。目前，大部分RTA對實施雙邊保障措施設置了提高關稅水平不應超過WTO最惠國待遇標準的條件，這種做法使得全球保障措施和雙邊保障措施在實質上得以區分，從而避免了WTO與RTA的“條約真實沖突”[18]。如在RTA協議中規定，實施雙邊保障措施采取提高產品關稅稅率的形式，不應超過采取措施時或者協定生效前一日適用的最惠國實施稅率中的較低水平。此外，諸多RTA還明確規定不得同時實施或維持全球保障措施和雙邊保障措施，以避免WTO和區域貿易協定的沖突。

總之，諸多RTA規定全球保障措施和雙邊保障措施不得同時實施，同一時間針對同一產品只能兩者選其一實施，不僅符合自由貿易區發展現狀，也避免了實施中的困擾。如果一成員方認為有必要對某一進口產品采取全球保障措施，則其不再有采取雙邊保障措施的機會，反之，如果一國認為本國產業造成損害更多是基于區域貿易協定做出的讓步造成的，則更傾向于實施雙邊保障措施，且一旦啟動雙邊保障措施，則無法再實施全球保障措施。但還可能存在另一種情形，根據RTA相關規定，一旦實施或維持雙邊保障措施就不得同時適用全球保障措施，而實施雙邊保障措施如果未起到對國內產業必要的保護作用，表明引起國內產業損害的原因并非區域內關稅減讓，而很可能是WTO最惠國稅率導致的，此時保障措施的實施同樣會面臨困境，需要在實踐中進一步探討解決此類問題的路徑。

五、結論

隨著區域一體化的發展，保障措施制度已成為RTA不可或缺的重要組成部分，由于RTA和WTO之間的關系錯綜復雜，在RTA保障措施制度設置上，不可避免地受到WTO相關規則的影響。與此同時，RTA的普遍存在，也會促使WTO的創新思路。例如先談一些“諸邊”協議，即部分成員間的協議；致力于自貿區的整合，包括從現有自貿區協議中提取“公約數”形成專門的協議，等等[19]。在符合WTO規則的前提下，我國未來RTA保障措施制度可采取“改良”模式，即WTO-plus模式，對在區域內實施保障措施進行嚴格限定和規范，并在WTO相關協定的基礎上強化規則，防止有關措施被濫用而成為貿易保護的工具，避免對自由貿易區整體政策目標造成破壞。通過從全球保障措施和雙邊保障措施的關系入手，分析兩者之間的實質差異和互補關系，可以解釋為何在已經保留WTO全球保障措施的情況下，還要單獨設立區域內適用的雙邊保障措施。在RTA內部，全球保障措施制度和雙邊保障措施制度應當是并行不悖的，兩者在不同的范圍內各自發揮“救濟”作用，RTA成員方可以選擇適用。我國未來RTA仍應同時保留全球保障措施和雙邊保障措施，通過強調WTO全球保障措施規則將其納入RTA區域內規則中，可以確保在與非成員方國家貿易往來中可得到應有保護；與此同時，在區域內拓展性的規定雙邊保障措施，又為成員方之間貿易往來增加了必要的保障。正是由于全球保障措施制度和雙邊保障措施制度之間的關系較為復雜微妙，準確理解和把握WTO全球保障措施制度和RTA雙邊保障措施制度的關系，對于我國未來RTA談判中設置合理有效的保障措施及建立健全完善可行的相關法律制度具有重要意義。