“互聯網+”思維下的社區矯正檔案信息化建設

文 / 方媛

2016年發布的《國務院關于加快推進“‘互聯網+’政務服務”工作的指導意見》指出，為加快轉變政府職能，提高政府服務的效率和透明度，要推進“‘互聯網+’政務服務”，有效的激發市場活力和社會創造力。[1]“社區矯正是指將符合條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，在判決、裁定和決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動”[2]。在黨中央推進“‘互聯網+’政務服務”的精神號召下，發展信息化的社區矯正檔案管理工作新模式，對提升社區矯正刑罰的執行效果具有十分重要的意義。

一、社區矯正檔案信息化建設的必要性

首先，有助于解決傳統檔案管理出現的“信息孤島”問題，實現社區矯正人員信息的跨區域共享。目前，全國絕大所數省份仍然以紙質檔案的形式對社區矯正人員檔案進行管理。當社區矯正人員的居住地發生變更而需要異地交接、查閱檔案時，由于沒有建立起檔案信息的聯網系統，實際操作中往往耗費大量人力物力，影響工作效率。推進社區矯正檔案信息化建設，建立健全社區矯正檔案信息化管理系統，可以準確、快捷地保存、提取檔案，方便各級業務部門實現資源共享，加強協作配合和工作聯動。

其次，有助于提高社區矯正原始檔案保存的安全性。社區矯正原始檔案中包含大量的法律文書，如宣告緩刑或者判處管制的判決書、裁定假釋或者暫予監外執行的判決書等。這些法律文書一般采用人員傳遞或者郵遞的送達方式。受送達方式和地域遠近的制約，送達的時效性往往無法保證，實踐中會發生社區矯正服刑人員早于執行文書到達矯正社區的情況，給工作帶來諸多銜接不暢的問題。此外，在送達過程中還存在法律文書遺失的隱患。實行社區矯正執行檔案的信息化管理可以通過網絡的方式送達法律文書，既保障了社區矯正檔案的安全性，也使送達變得更加便捷。

再次，有助于實現“無紙化”辦公，減少人力物力的浪費，提高工作效率。“無紙化”辦公符合當今世界環保理念，同時也是發展電子政務、實現“‘互聯網+’政務服務”的必然要求。將傳統的紙質檔案通過網絡平臺進行科學化管理，利用先進的云技術加以存儲，既節約了檔案的存儲成本，也有利于推動社區矯正檔案管理創新，提高行政效率。

二、社區矯正檔案信息化建設存在的問題

（一）缺乏明確統一的社區矯正檔案信息化管理制度

《中華人民共和國檔案法》針對的對象是廣義上的檔案，對檔案管理的工作提出了整體的規范要求。社區矯正檔案是司法行政機關在實施社區矯正過程中形成的對服刑人員開展矯正工作的記錄，屬于特殊類型的檔案。我國的社區矯正工作從2003年開始試點到2014年全面推進，前后發展不過十幾年的時間，很多工作尚未成熟。針對社區矯正檔案的管理工作，國家層面尚未制定專門的規范性法律文件。各省市依據《檔案法》的精神，出臺了在本行政區域管轄范圍內適用的地方部門規章，由于缺乏統一的制度規范，建立的標準各不相同。

（二）社區矯正檔案信息化建設基礎性保障不足

檔案的信息化管理系統和技術平臺建設需要充足的資金保障。由于檔案管理工作尚未受到足夠的重視，一些地區檔案管理沒有足夠的經費保障，檔案的現代化管理建設投資不足，社區矯正檔案管理工作仍然停留在傳統的人工歸檔保存水平。與此同時，檔案管理人員隊伍建設也有待加強。一些地區無法實現社區矯正檔案的專人負責制，很多社區矯正的工作人員既要負責服刑人員的安置、監管教育工作，又要承擔檔案管理工作，工作壓力大，缺少檔案管理專業知識技能培訓。

（三）社區矯正檔案信息化資源整合不到位

推進社區矯正檔案信息化建設并非要求所有檔案管理“一刀切”而把社區服刑人員的全部信息改為電子檔案。社區矯正檔案信息化建設的目的是實現工作的科學性和高效性，而非增加檔案管理工作的負擔。我們要遵循科學分類的原則，實現紙質版檔案與電子檔案合理并存。實踐中，有些基層社區矯正機關在建立電子檔案后，還要求建立與之配套的紙質檔案材料，造成電子檔案與紙質檔案的重復，背離了信息化工作推廣的初衷。

（四）忽視信息化檔案的質量建設，影響利用率

社區矯正檔案是對社區矯正工作開展情況的記錄，體現了社區矯正服刑人員的矯正效果。完整、準確的檔案對國家了解不同類型、不同階段社區矯正人員改造的效果具有重要意義，也為我國研究社區矯正的實施效果提供了原始的數據資料。社區矯正檔案的信息化建設是一個涉及檔案掃描、文件整理、數據處理、信息保存、檔案備份等多個環節的復雜、系統的工程。每一個環節都需要規范、科學的技術操作。實踐中，有些單位只注重形式建設，而忽視了質量保障，在社區矯正檔案信息化過程中出現格式不規范、數據不完整、準確率低等一系列問題。在社區矯正檔案信息化的建設中，保證檔案的真實性、高質量顯得至關重要。只有這樣，才能提高檔案的利用率，為學者從理論上創新刑事執行制度提供真實的數據支撐資料。

三、社區矯正檔案信息化建設的具體對策

首先，完善社區矯正檔案信息化管理法律法規體系。2012年3月1日，“兩高”“兩部”下發的《社區矯正實施辦法》（以下簡稱《辦法》）第十條規定：“縣級司法行政機關應當為社區矯正人員建立社區矯正執行檔案，包括適用社區矯正的法律文書，以及接收、監管審批、處罰、收監執行、解除矯正等有關社區矯正執行活動的法律文書。司法所應當建立社區矯正工作檔案，包括司法所和矯正小組進行社區矯正的工作記錄，社區矯正人員接受社區矯正的相關材料等。同時留存社區矯正執行檔案副本。”《辦法》規定較強的宏觀指導性導致各省市在制定社區矯正檔案管理辦法實施細則時無法達成統一。例如，河南省規定由司法行政機關的社區矯正機構和司法所同時管理檔案，檔案的形式僅限于紙質檔案。社區矯正工作中形成的圖片、音頻、視頻等電子材料可以用刻錄光盤的形式存檔。山東省則規定由司法局管理執行檔案，由司法所管理工作檔案，同時留存執行檔案的副本，為服刑人員同時建立電子檔案和紙質檔案，兩種檔案形式并用。此外，各省市關于執行檔案與工作檔案的內容規定也各不相同。為實現社區矯正檔案合法化、規范化管理，國家應當在法律層面出臺《社區矯正檔案管理法》，以確立信息化檔案的法律地位；對檔案的分類進行明確的劃分，除了保留現有的執行檔案、工作檔案之外，還可以考慮增設處罰檔案、減刑檔案；對檔案的內容作出具體的規范性規定，明確各級矯正機關檔案管理的分工職責；針對電子檔案和紙質檔案制定相應的管理標準；針對未成年人矯正檔案和暫予監外執行人員檔案的管理中存在的問題作出統一的規定。

其次，加強對社區矯正檔案信息化建設的資金投入，打造專業的檔案管理隊伍。充足的管理經費是推動信息化建設進程的有效保障。社區矯正制度作為刑罰執行制度的改革，體現了刑罰輕緩化、經濟化的理念，降低了國家在行刑方面的成本。國家應當在財政預算中建立社區矯正工作的專項經費保障制度。除了要加強社區矯正檔案管理工作中所需要的基礎設施建設，還應順應政務信息化建設的需要，保障電子檔案管理系統的購置、維護。我國應建立多層次的經費保障體制，以政府劃撥為主，以社會捐助為輔，通過雙重渠道保障社區矯正檔案管理工作的資金來源。檔案管理人員隊伍建設要“重能力，塑專業”。社區矯正檔案的管理與一般人事檔案管理不同，是刑罰體系中的一個重要執行環節。在該環節中，檔案管理人員承擔的法律責任更大，對檔案管理人員的專業素質有著極高的要求。當前，在司法部門的社區矯正檔案管理工作中，專業出身的檔案管理人員并不多，有的是從司法部門的其他崗位調崗過來，有的是從社區矯正工作人員中選派。他們的實踐經驗欠缺，無法滿足實際要求。為了建立一支業務精通、技術熟練、管理規范的社區矯正檔案管理隊伍，一方面要由專業人員負責檔案管理工作；另一方面要加強工作人員的專門業務培訓，特別要在人員培訓中加強計算機知識、網絡技術、信息技術能力的培養，不斷提高他們的網絡應用水平，滿足社區矯正檔案信息化建設的需要。

再次，以科學規范的分類原則為指導，實現社區矯正檔案信息化管理。執行檔案和工作檔案是社區矯正檔案的核心內容。社區矯正檔案的信息化建設不是對所有檔案“一刀切”，而要優先在工作檔案中推動信息化進程。目前，通過先進的J2EE社區矯正綜合管理信息系統可以實現服刑人員的電子檔案管理、數據統計分析、系統管理。電子檔案管理業務主要包括服刑人員檔案管理、脫管人員檔案管理、漏管人員檔案管理、重新違法犯罪人員檔案管理、期滿解矯人員檔案管理。數據統計分析業務主要包括數據圖形分析、報表參數數據統計輸出。系統管理業務主要是對工作人員檔案的管理、APP日志記錄的管理、系統的提醒管理、待辦工作提醒的管理以及APP個人中心的管理。[3]執行檔案由于內容涉及到司法機關送達的法律文書，原件必須以紙質版形式存檔保存。為了解決實踐中服刑人員早于法律執行文書到達矯正社區的問題，可以考慮將各類法律文書電子檔通過社區矯正綜合管理系統來傳送，提高文件傳送的安全性和快捷性，紙質版原件按照原有方式送達后，建檔留存。

第四，重視源頭控制，確保社區矯正檔案的高質量。社區矯正檔案要按照科學的原則進行劃分和管理。涉及執行的檔案要以紙質版留存，涉及矯正工作的檔案可以錄入管理系統進行信息化保存。無論何種形式的檔案，都要重視檔案的前身——文件本身的質量控制。檔案由文件轉化而來，文件記錄的質量決定了檔案的質量。各級司法行政機關可以在社區矯正檔案管理過程中引入源頭控制機制，對檔案的接收者進行專業的知識技能培訓，確保他們掌握各種文件的文書格式，尤其是涉及到法律的專業執行文件，如刑事判決書、裁定書、決定書、執行通知書、罪犯執行告知書、接受社區矯正保證書及假釋證明書等。各級司法行政機關應當加強文件的書寫、保存、分類歸檔等工作全過程的質量管理和控制，確保社區矯正檔案的高質量。