烏魯木齊社區的管理模式與民族關系研究述評

【摘 要】 烏魯木齊社區的民族關系有它自身的特點，有地域性和主體性的表現。作者梳理了現有文獻中，烏魯木齊社區的管理模式、影響民族關系的因素以及社區層面民族關系的現狀。總體上，現有研究對烏魯木齊社區的管理模式還未形成一個較完整的研究框架，大部分研究的范圍比較寬泛，沒有系統地對烏魯木齊社區管理模式發展、現狀的梳理；社區治理中的民族因素也僅僅是對民族的社區參與進行了討論，并沒有展開其他角度的論述；也較少有聚焦于烏魯木齊社區民族關系的研究。盡管現有文獻彌補了烏魯木齊社區研究的空白，但較少有學者通過定性研究的方法進行全面分析。

【關鍵詞】 烏魯木齊社區；管理模式；民族關系

在城市社區治理的過程中，我們對多民族社區的有效管理要求相對較高，而民族關系正是反映基層治理效果的一個重要因素。烏魯木齊社區的民族關系有它自身的特點，也有地域性和主體性的表現。通過對民族地區城市社區機制運行現狀和民族關系現狀的梳理和分析，可以更加清楚地了解城市多民族社區治理的特征、方法與制度選擇等內容，也可以通過各個主體之間的互動關系全面了解其治理機制，為邊疆城市社會治理提供相應的理論參考。

因此，本文將梳理現有文獻中，烏魯木齊社區的管理模式、影響民族關系的因素以及社區層面民族關系的現狀，這對解決社區管理中的民族問題，以及民族關系促進社區發揮保障社會穩定和發展的功能，均具有重要的理論與實踐意義。

一、烏魯木齊社區的管理模式

經過多年的探索，烏魯木齊創立了較有特色的社區工作模式，從2001年開始建設社區“六站一室”（社區服務站、社區衛生服務站、社區就業與保障服務站、社區文教服務站、社區計劃生育服務站、社區環境衛生服務站和社區司法警務室）工作機構。社區的“六站一室”為社區群眾提供就業、社會保障、社會救助、衛生和計劃生育、文化教育體育、社區流動人口管理和社區安全等服務。之后，烏魯木齊在全國首創了社區“單位化”管理模式，并與“網格化”、“社會化”、“數字化”一并成為烏魯木齊社區管理模式的創新實踐。在現有研究中，部分學者分別對烏魯木齊的“網格化”和“單位化”管理模式的背景、發展、效果和存在的問題進行了討論，也有學者對“三化”和“四化”模式進行了整體的分析，讓我們從不同的角度對烏魯木齊社區的治理模式有了一定程度的了解。

1、“網格化”的管理模式

2007年1月11日，烏魯木齊市下發了《關于加強城市長效管理的意見》：首府將革新城市管理模式，啟動網格化城市管理試點，2008年在中心城區全面推廣。社區“網格化”管理模式，就是將每一個社區劃分為若干網格，并在網格內固定管理員、樓棟長（單元長、巷道長）、信息員，在每個網格建立黨組織和樓棟（院落）黨小組。

“網格化”管理模式的特點有三點，一點是聚焦于社區服務，包括社情信息采集、矛盾排查化解等常規的社區工作，第二點和第三點區別于其他城市社區管理模式，將重點放在了“維穩”，這三點的結合使烏魯木齊社區的工作更有效率，獲得了較好的效果。

2、“單位化”的管理模式

2009年烏魯木齊賽馬場東社區（一個多民族社區，少數民族占89%，流動人口占85%）首先對流動人口管理進行了創新性嘗試，探索出“單位化”的管理模式。2010年，烏魯木齊市開始逐步推廣社區“單位化”。2011年8月，社區“單位化”管理模式首次被正式提出，隨后烏昌黨委書記、市委書記朱海侖在烏魯木齊市第十次黨代會上明確提出，“在全市大力推廣天山區賽馬場東社區‘單位化管理服務模式，落實好維護穩定和服務兩大職能”。由于這種管理服務模式所取得的社會效果良好，上升為整個烏魯木齊社區的管理模式，進而在全疆進行推廣。

3、從“三化”到“四化”管理模式的轉變

2011年12月，烏魯木齊市在6個城區、121個試點社區推行社區“單位化、網格化、責任化”管理服務模式。2012年8月底，為更進一步提高基層社會管控服務的能力和水平，在社區“三化”建設的基礎上，天山區大灣片區管委會明華街社區試點，建成了全疆首個數字社區綜合管理和服務平臺，從2013年起，明華街社區數字模式在全市流動人口多、出租房屋多的天山區社區率先推廣，至6月底全市首批235個社區完成數字化平臺建設。 “四化”模式的全面開啟取得了良好的治理效果，使烏魯木齊社會治安綜合治理效果顯著，社區環境得到了改善，資源整合力度加大，不僅提升了社區的服務能力，社區工作效率和水平也大大提升，居民對社區的滿意度也大幅提升。

4、烏魯木齊管理模式存在的問題

“四化”這種全新的管理模式在社區治安、流動人口等方面發揮了特殊的作用，為維護烏魯木齊市社會穩定做出了突出貢獻。但這并不意味著“四化”的管理模式就能解決所有問題，不同學者對這些管理模式進行了反思，主要有以下幾個方面。

（1）從社區的角度。第一，烏魯木齊的社區建設以政府主導的模式來推進，但政府對社區事務過多過細的干預使社區自治功能缺失。第二，面對繁重的行政性工作，社區工作人員疲于應付，有時是上面檢查什么就突擊完成什么，工作未能抓住重點，再加上“維穩”工作任務繁重，這就在一定程度上影響了“四化”管理模式作用的發揮。第三，社區管理隊伍薄弱，缺少專業化民族干部。社區維穩人員配備達不到維穩要求，人員素質有待提高，還有社區黨組織統籌協調力度不夠，社區工作人員有心發現問題卻無力解決問題。第四，烏魯木齊市社區治理相關的配套法律法規不完善，對社區社會組織建設、社工建設、政府購買服務等方面都缺少相關的配套法規政策。

（2）從社區居民的角度。第一，社區居民的參與意識淡薄。由于社區的管理主要以行政為主導，從而導致烏魯木齊社區的居民認為社區治理是政府的事，大部分社區居民對社區的各類活動和工作不關心，尤其是當前一些多民族社區中的少數民族，他們的日常生活更多地與宗教組織、民族團體等有一定聯系，對社區公共事務缺乏熱情。第二，社區治理中忽視了民族因素。有的學者認為以往的烏魯木齊社區治理忽視了民族因素，并且忽視了將社區少數民族群體納入進來，一些社區還忽視了少數民族組織對社區少數民族的整合作用。endprint

綜上所述，烏魯木齊城市管理的社會與民族問題交織在一起，使得管理難度增大，再加上維穩的任務繁重，烏魯木齊社區就在城市的社會管理和社會服務中發揮著十分重要的作用。但現有研究對烏魯木齊社區的管理模式還未形成一個較完整的研究框架，大部分研究的范圍比較寬泛，沒有系統的對烏魯木齊社區管理模式發展、現狀的梳理。社區治理中的民族因素也僅僅是對民族的社區參與進行了討論，并沒有展開其他角度的論述。這樣就使得我們在理解其管理模式還處在一個比較基礎的層面。

二、影響民族關系的因素

民族關系是具有特定內涵的特殊社會關系。它的本質涉及民族社會共同體的地位和待遇，涉及民族社會利益群體的權力和利益，是民族及其成員民族意識和感情的社會關系。在已有研究中，不同學者對民族關系的影響因素有不同的劃分。通過梳理，可以從以下幾個方面對影響民族關系的因素進行概括。

1、經濟因素

近年來，學者們比較一致的觀點是經濟發展不平衡會影響民族關系的和諧。影響民族關系的經濟因素主要表現為生產結構和收入分配上的區域差別和個體差別，在某種程度上與民族地區、民族身份關聯而被認為是民族差別。在社會轉型期間，不同地區、不同民族間的經濟發展程度不同，使得貧富差距拉大，這種差異性導致民族間的隔膜，阻礙其相互間地交往與交流，進而影響了民族關系。

2、文化因素

民族之間的語言文字差異、風俗習慣差異、宗教信仰的不同均會在不同程度上影響各民族間的關系，表現在民族之間以個體身份進行交往引起的文化對立和沖突。一是部分漢族群眾對其他民族的文化缺乏了解，對少數民族的風俗習慣、生話方式、宗教信仰等抱有一些陳腐的認識，出現一些有損民族關系的問題。二是在多民族社區中，不同民族往往以民族或宗教組成各自的民族或宗教群體，這無形中增加了社區的離心力，這樣就使得某些社區成員只認同本群體內的成員，而對該群體以外的成員出現排斥。無論哪種情況都會造成民族之間文化上的對立，影響民族關系。

3、政治因素

政治因素主要表現在國家或政府的法律法規上或社區權力分配上。如果忽視政治制度對人們現實權利的保障程度，就會消解少數民族群眾對現行政治制度的認同，助長部分少數民族的消極民族意識。與此同時，少數民族干部是聯系黨和少數民族群眾的紐帶，而培養大批高素質的少數民族干部是民族工作的重要組成部分，是促進和諧民族關系的關鍵。

綜上所述，民族關系的影響因素有物質的、經濟文化的以及政治等因素。影響民族關系的這三部分最主要的因素實際是相互影響、不能割裂的。但有的研究者認為這些影響因素在某種程度上是不利的，不管是否有利，我們要承認這些因素的客觀現實性，并高度重視通過利用這些因素以促進和諧民族關系的建設。

現有的研究對影響民族關系的因素有較為充實地討論，不同學者從政治、經濟、文化等方面進行了分析，有的學者從一般性的民族關系角度切入，具有普遍性，有的學者以新疆地區的民族關系為著眼點，具有特殊性。不過大部分研究是以理論研究為主，較少有實證研究。

三、社區層面民族關系的相關研究

多數學者以城市化為背景探討民族關系，他們認為城市化是民族地區現代化進程中必不可少的重要環節。在此背景下，通過對社區層面民族關系現有研究的梳理發現，首先，從社區本身來看，有學者認為社區給民族間的交往創造了條件。一方面，民族社區的形成打破了以民族和血緣為紐帶的聚居格局，城市中的各個少數民族因為社會關系居住在一起。另一方面，城市社區中民族間的交往產生了變化，一是少數民族間的隔膜被逐漸打破，人們開始接受彼此的生活規范；二是社區的居住模式使得居民間的距離更加密切，促進了跨民族的政治、經濟、文化的互動與交流。

除此之外，民族社區的人口遷移、流動也是各民族間交往深化與拓展的客觀條件，它不僅是決定民族關系走向的主要方面，而且客觀上增加了不同民族間的社會接觸，增強了民族間的經濟聯系，進而促使民族間的文化認同和變遷。

其次，從社區的工作人員的角度看，因為烏魯木齊有許多社區是多民族社區，單純某一民族社區較少，所以有學者在調查中發現，社區的工作人員判斷民族關系好與壞就看是否有突發事件發生。這樣，簡單的判斷就容易產生對民族關系的忽視和不重視問題，如果社區工作人員忽視了影響民族關系的重要因素，處理民族關系的方法不當，社區內的民族關系就有可能因工作不到位出現問題，也會成為社區管理的障礙。

最后，為了促進社區內的民族關系和諧發展，社區可以從政治、經濟、文化等方面改進服務方式，提升服務水平，需要做到以下幾點：一是加強各民族的互信互助，加大宣傳黨的民族宗教政策，用各種活動和方式加深各族群眾對黨和政府惠民政策的理解；二是舉辦豐富多樣的文化活動，擴展豐富社區的功能，為各民族的文化交流提供平臺；三是合理配備雙語干部，提供雙語服務，方便各族群眾辦事；四是積極引導各族居民參與社區治理，努力促進各民族居民之間的交往和了解，增強各族居民對同一地區的歸屬感和認同感，從而達到對國家和中華民族的認同感。

綜上，社區承載的社會功能越來越多，社區作為基層管理組織各方面的管理之道還在探索中，我們可以結合影響民族關系的政治、經濟、文化等因素來思考如何使民族關系更加和諧。總之，在對社區的民族關系的研究方面仍有較少的學者通過定性研究的方法對社區的民族關系進行全面分析，僅從理論方面探討了社區的民族關系現狀和影響因素，缺少相關的經驗研究，并且針對社區民族關系的討論也為數不多。

四、結語

如上所述，國內學者從管理模式的角度對烏魯木齊社區開展了研究，也有部分學者對影響民族關系的因素以及社區層面民族關系的現狀做了探討，他們均取得了一定的研究成果，但是缺少實地調研后的實證研究，大部分研究僅停留在經驗層面，沒有具體數據、資料的支撐，這樣對相關問題的了解只能停留在比較低的認識階段。本文限于篇幅，僅枚舉了一些論文成果進行介紹。我們可以發現不同學者在一些問題（如社區層面的民族關系現狀）上存在分歧。因此，為更好地推動烏魯木齊社區及其民族關系的實證研究發展，我們可以通過學術機構間的相互合作來推動實地調研項目的開展，與此同時開展多層次、多領域的實證研究，以全面和真實了解烏魯木齊社區的管理模式及其民族關系的現狀。endprint

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【作者簡介】

黃李煜（1991-）女，上海人，在讀研究生，主要研究方向：社區研究、組織社會學.endprint