民國北京政府海界劃分問題考察
——以海界委員會為中心

劉利民

(湖南師范大學 歷史文化學院，湖南 長沙 410081)

領海劃界是近代中國一個非常重要的問題。由于海界不清，近代中國海防受阻，藩籬盡撤，海洋權利頻頻被侵，中外糾紛不斷。自20世紀初年開始，受外界因素刺激，中國政府就在醞釀領海劃界的問題。民國肇建后，中國政府對海界問題頗為關注，進行了多次討論，最終于1931年確定了中國的領海范圍，為維護領海主權奠定了法律基礎。[注]劉利民：《領海劃界與捍衛海疆主權——南京國民政府頒布“三海里令“成因論析》，《民國研究》2013年5月春季號。在此過程中，1921至1922年海界委員會的劃界討論具有重要意義。學界對于海界委員會的設置背景、議題等問題有一定探討。[注]劉利民：《簡論民國時期的領海制度建設》，《貴州師范大學學報》2008年第1期；土田青：《中國近代引水體制的民族化(1922—1938)》，見王建朗、欒景河主編：《近代中國：政治與外交》下卷，社會科學文獻出版社2010年版，第568—583頁；陸燁：《海界委員會與民初海權意識》，《史林》2014年第6期，等等。這些論文均有涉及，陸文則為專題研究，頗為深入地探討了海界委員會成立的背景、討論的主題等問題。本文在前人研究基礎上，主要以“中研院”近代史所檔案館館藏檔案，擬對民國北京政府設置海界委員會的動因、該機構人員組成特點、委員會圍繞海界劃分討論、海道測量局勘劃海界等問題作進一步探討，以期幫助理解海界委員會在中國領海劃界史上的意義，并展現民國北京政府在維護海權方面的作為。

一、海界委員會的設立

海界委員會設立前，中國政府已有幾次海界問題的討論，如清末醞釀領海界限劃分；1912年，海軍、外交、農林三部討論領海界線；1914年，民國北京政府擬議海界等。但這些討論均無實際效果。例如，1914年，第一次世界大戰爆發。民國北京政府為了中立起見，決定劃定領海界線。為此，民國北京政府指定由統率處牽頭，與外交、內務、陸海軍等部門會商，“要定明公海與領海之界址”。[注]《將公布領海條例》，《浙江兵事雜志》1914年11月第8期，第3頁。結果，領海法令并未明確公布，海界不明的狀況也沒有改變，領海主權頻頻被外人侵犯。這引起了此后中國政府對海界問題的重視。海界委員會就在此背景下產生。

直接推動海界委員會成立的是海軍部。出于軍事方面的考慮，海軍部呼吁劃定海界。一戰結束后，各國鑒于飛潛戰術發展，曾倡議禁止航空器飛入軍事區域，并邀中國與會。受此影響，1921年6月，海軍總長李鼎新呈請大總統徐世昌核準設會討論劃定領海界線。李鼎新主要從國防安全角度出發，提出應明確劃定領海范圍，維護海權。他在呈文中指出：“竊維海部責任，對內有保守領海之主權，對外有尊重國家之體統。今飛潛戰術盛行，領海主權尤為國際上注意之事。前年歐美各國會議禁止航空窺探要塞，并限制經過地點，曾邀中國與會，海疆要塞所在之地禁止航空經過，自應依領海界線為禁止飛入之起點。我國沿海通商口岸之領海從前以界線未定，所有施設僅為指示航路之一種關系，故委托稅務機關辦理，其管轄事宜，屬于海權，為軍事上之計劃者，全未籌及。查領海經界為一國之門戶，載在公法，外國政府計畫于上，國民注意于下，視為國際上之重要主權。現值飛潛發明時代，各國公同立法防御，茍領海界線未定，平時巡防既無根據可依，臨事爭持，難依公法解決。”顯然，海軍部受國際航空條約會議的刺激，從軍事角度，呼吁重視海界。為此，海軍部提出：“謹擬就本國沿海形勢之需要，參酌各洲他國所定界線成例，測定領海范圍，公布其經緯二度，其領海以內屬于海軍望樓、要塞以及一切關系主權之事一并籌備進行。惟茲事體大，應會同外交部、稅務處設會，詳慎討論。至著手辦理之時，應需他部或外省專門人才，并懇準予借調，俾利進行。”[注]《函送海界委員會第一次討論記錄請察閱由，附海軍總長呈請設海界委員會事》，1921年7月27日，臺北“中研院”近代史研究所檔案館藏，北洋政府外交部全宗，檔號：03-06-063-02-006。(以下同宗檔案僅注檔號。)從呈文可以看出，海軍部對設會討論海界的必要性、會議主要議題和參與單位都提出了明確請求。

徐世昌接到呈文后，表示贊同。6月30日，他批準了海軍部的建議。從海軍部呈文可以看出，該部最初只是提議與外交部、稅務處一起討論海界問題。但奉批后，海軍部考慮到該問題關系國家領海主權，屬于國家大事，需要認真研究，因此請求總統府、國務院派人一起討論。[注]《關于設會討論海界事宜，茲抄錄呈請府院加派專員會同討論原呈，咨詢行貴部，派員與會由》(海軍部第224號咨)，1921年7月9日，檔號：03-06-063-02-002。這得到批準。總統府隨后派秘書倪文德作為代表，主持海界委員會，并要求“群策群力，迅為議定”。[注]⑤《函送海界委員會第一次討論記錄請察閱由》，1921年7月27日，檔號：03-06-063-02-006。國務院亦派秘書林步隨作為代表參會。總統府、國務院的參與，提升了海界委員會的地位。府、院之外，其他部、處也積極響應，派出代表。他們是外交部參事上行走沈成鵠、稅務處科長黃厚誠、海軍部咨議許繼祥。

海界委員會成員既有頂層決策部門即府、院的代表，又有直接掌管海界事務的海軍部、外交部、稅務處等部門代表，這個結構有助于決策的科學性與執行的效力。這些代表具有一些共同特點：擁有較廣的國際視野，熟悉國際情勢；大多具有法政知識背景，對于領海等事務頗為熟悉；絕大部分是閩侯人，與海軍界有這樣那樣的聯系。這些特點均有助于海界問題的討論。

1921年7月20日上午，海界委員會在海軍部召開第一次會議，由倪文德任會議臨時主席。[注]除第四次由沈成鵠、第五次由林步隨擔任臨時主席外，其余均由倪文德擔任主席。這標志著海界委員會正式成立。此次會議通過四項決議：正式確立會議名稱為海界委員會；確定委員會職責為“審查海界丈量方法及計劃海界內之管轄權”；確定會期，規定“每星期二、星期五日開會一次，但審查事件須延展者不在此限”；決定保存議案辦法。⑤

根據第一次會議確定的會期，海界委員會隨后又于7月26日、8月1日、9月2日、9月6日、9月17日、9月27日、10月7日、11月18日、11月23日、11月29日，1922年1月6日、1月16日、1月21連續開會，商討海界劃分、海界內管轄權限相關事項等。海界委員會總計開會14次，歷時7個月。[注]楊志本主編：《中華民國海軍史料》，海洋出版社1987年版，第1038頁。

在這十四次會議中，除最后一次為總結性會議外，前五次及第八次主要討論海界劃分問題；第十、十一次主要討論海道測量局經費、人員等問題；而領海內管轄事權，如引水、燈樓、燈船等問題則貫穿于歷次會議，其中第六、七、九、十二、十三次會議成為討論這些問題的專題會議。

二、海界委員會討論海界劃分

海界委員會討論的主要問題是關于海界劃定及海界內管轄權相關事項。關于海界劃分，海界委員會就海界的重要性與必要性、海界劃分的原則與方法、不同海域界線的具體勘劃工作等問題進行了討論。

1、海界的重要性與必要性

第一次會議上，各委員就海界的重要性和必要性達成了共識。主席倪文德強調了海界對國家的重要意義，指出：“海界關系軍務、稅務、漁業”。這三項被歐美各國視為“國家特權”，并逐漸演變成國際法公認的國家權利。而保衛“國家特權”，離不開海界。海界是國家安全防線，“國民所賴以保障者”。因此，國家必須重視海界問題。他對不重視海界的幾種錯誤主張予以駁斥。有人認為，國際法已經有了海界寬度規定，遇有交涉，國家只要與交涉方“公同丈量界線，即可息爭”，因此不需要另外劃定本國海界；有人認為，國際法學說不一，“定界太遠，難邀外國承認，定界太近，恐成作繭自縛”，不如干脆不劃海界；有人認為，中國領海內燈塔、浮標為外人代設，“主權早已放棄，收回恐非易事”，海界劃定意義不大。倪文德指出，這些都是“訛謬”。他說：“不知稱領海者，以平日施行管領權之專利，航業有律，所以杜海運之流弊，軍備有禁令，所以保海疆之治安。法權既有范圍，領海詎可無界？”因此，他認為必須明確劃定領海界線。倪文德還以1908年日輪二辰丸私運軍火一案為例，從反面闡明海界劃分的必要性。不僅要劃定領海界線，他還建議進一步劃清軍務、稅務、漁業等幾種涉海界線。

海軍部代表許繼祥對國際法學頗有研究。他運用國際法知識，從對外、對內兩方面詳細論述了劃定海界的必要性。從對外來說，海界關系國家主權、外交與海防等。他指出，按照國際公法，領水與領土具有同樣性質，屬于國家管轄范圍。但是，國家要施行管轄權，必須首先劃定界限。“茍領有之界未具，則管轄無從著手，而主權即無由發生。”中國加入國際公約組織后，先后簽訂了海牙、巴黎、日內瓦等國際公約，多涉及海界管轄問題。如1907年在海牙簽訂的《海戰時中立國之權利義務條約》，“該約第一、第二、第三、第四、第五、第九、第十、第十二、第十三、第十四、第十八、第二十五、第二十七等條專指領海界內各事，約明此為中立國法權范圍，必須尊重主權。至限制戰國軍艦停泊期限滿時，由中立國軍艦護送該艦出其領海界外，其對手戰國方得與之交戰。公法上已有先例，見諸施行。又海戰中限制捕獲權規定，交戰國軍艦得捕獲他國商船接濟軍用品，但捕獲地點只得在他領海界外。”這些管轄權均必須在海界明確的前提下才能實施，而海界的劃定不能臨時決定。許繼祥還指出，在第一次世界大戰后各國倡議禁止航空器飛入軍事區域的背景下，海界問題顯得尤為必要，因為這涉及海疆軍事設防問題。“海疆之軍事區域亟應設防，未分領海、公海之界，則禁止飛入之起點無從決定”。從對內來看，海界關系漁業權、稅務權、引水權、防海權等國家主權和人民利益事項。“以上所舉四端，于軍事上之機要，國家之體統，國民之權利，關系至巨，皆基于領海主權，其界線所在，即為主權之范圍。”[注]《函送海界委員會第一次討論記錄請察閱由》，1921年7月27日，檔號：03-06-063-02-006。

正因為對海界的重要性有了明確認識，委員們在盡早劃定海界方面達成了共識。第四次會議時，倪文德提議盡早呈請政府劃定海界，得到各委員贊同。他們均從各自代表的部門出發闡述了理由。國務院代表林步隨對海界未定所導致的諸多弊端進行了總結，包括：第一，易引起漁業、外交糾紛。他說：“領海漁獵為國民專利之業，海界未定，則徒啟強鄰覬覦之心，遺外交以紛爭之累。”第二，妨礙稅務、鹽務緝私。他認為，防止非法海運，取締外國船舶進口，追逐違章出口船舶，均須海界明確，“無界即無辦法。”第三，影響船舶衛生防疫。第四，導致水上警察管轄困難。第五，影響航政法權。第六，妨礙司法管轄。此外，海界與海軍有直接關系，與陸軍也有一定關系。總之，海界關系國家各方面，意義重大。海軍部代表許繼祥著重強調海界對海防的意義，指出：“海界者，守土之壘，御敵之防線也。”海界定后，才能有效布置海防。“我國不言海防則已，防則必有策，防之策，以先定海界及收復海界內之主權為本。”稅務處代表黃厚誠則從保護稅收角度闡述海界的意義，指出：“海界為保護國家收入之界域”。外交部代表沈成鵠從外交關系角度闡述了意見，表示對劃分海界“極表贊同”。[注]《送海界委員會第四次會議筆錄由》，1921年9月9日，檔號：03-06-063-02-011。

可見，委員們均認識到了劃分海界的重要性和必要性。他們從各自部門角度出發，指向一個共同的話題：中國海界劃分勢在必行。同時，他們也注意從歷史和國際公法中尋找根據，要求政府速定海界，維護海權。共識的形成，最終促使了劃分海界建議。第四次會議贊同先將海界議案呈復國務院，決議推定林步隨起草說帖，提交海軍部，咨呈國務院。第五次會議上，林步隨宣讀了他起草的領海定界說帖，獲得通過。

2、海界的劃分原則

領海定界沒有疑義，接下來討論的是如何具體劃界。這也是討論的重點。經過討論，委員們確立了劃界原則：劃界主權由我，但應遵循國際法原則和慣例。

在第一次會議時，倪文德提到劃界主權在我原則，稱：“至劃界主權，除海灣、海峽與他國交界應會同公定外，皆本自保之義，自由依法辦理，并不謀及他國邀人承認者。”同時，委員們亦非常注重遵循國際法和慣例。許繼祥在第一次會議上詳細介紹了國際法上領海范圍學說，指出：“所有主張之理由，皆以海附于地即為該地主之所屬，至遠近奚擇，總以合乎原則，準諸公例，本于善意為衡。”許繼祥提到國際法只規定了劃界的基本原則，而界線的具體劃分則是各國自由決定。因此，我國海界應依照國際法及慣例，參照他國辦法，結合自己實際情況進行劃分。他國劃界辦法，應由駐外公使調查。林步隨贊同此議。[注]《函送海界委員會第一次討論記錄請察閱由》，1921年7月27日，檔號：03-06-063-02-006。

在第二次會議時，許繼祥再次強調應遵國際公法原則：“公海領界各國仍主距岸三英里，中國似難獨異”。當然，許繼祥亦注意到各國有擴充領海范圍的趨勢，因此建議中國保留權利，以便將來各國推廣范圍時“再行依例辦理”。[注]⑥《函送海界委員會第二次記錄由》，1921年7月29日，檔號：03-06-063-02-007。該提議得到贊同。

根據討論情況，林步隨在第五次會議上宣讀的說帖中提到，委員會討論海界“應以成文公法為根據”，“無成文公法者，即依各國習慣，例兼參考學說，以定之。”遇有特殊情形，亦須遵循公法原則前提下酌情處理。[注]《函送海界委員會第五次會議筆錄請查照由》，1921年9月19日，檔號：03-06-063-02-012。許繼祥代海界委員會起草的向海軍總長報告辦竣緣由呈文中也明確提到：“所議事件屬于本國主權上之關系者，則搜集歷來約章成案，以表其征；屬于國際法律上之關系者，則博考公法學說成例，以明其義；至種種章程，關于海權事件，其中西文字上語義有歧異者，則引據理由而以國際之大義判決之。”[注]《海界委員會會議筆錄：第十四次會議筆錄》，1922年1月21日，檔號：03-33-075-01-014。

從上述發言可以看出，依據國際法或慣例是海界委員會討論海界問題的基礎。在遵循這一原則的前提下，強調具體劃界“主權由我”。

3、不同海域的劃界方法

劃分海界問題涉及公海、領海、內海、海灣、海峽、海島等各種海域。簡言之，劃分海界必須區分各種海域性質。在第二次會議時，許繼祥就此問題進行了專門說明。他把海界分為公海和私海兩類進行分別解釋。

“公海之界”，就是公海與領海的分界線。領海就是與本國領土相鄰而置于其主權管轄之下海域，此海域界線外就是公海。按照許繼祥的看法，領海寬度無須討論，領海范圍多大，應與公法一致。“前者(指領海——筆者注)由公共而據為私有，應尊重公法規定之權，故領海為距岸三英里雖不合現今之炮力范圍，各國仍遵守無異。”⑥在第三次會議時，許繼祥進一步解釋，盡管炮彈射程遠遠超出三英里，但領海范圍仍以三英里為界，“特國際公法非強國所能獨定，迄未擴充”，因此中國不能獨異。海界委員會接受了許繼祥的這一主張，決定采用三英里制。[注]《送海界委員會第三次會議筆錄由》，1921年8月5日，檔號03-06-063-02-008。

所謂私海，即內海，屬一國主權管轄。但到底哪些是私海，則可能引發爭議。如何認定私海也屬劃界的重要內容。許繼祥提出基本原則是：“惟私海如何認定，屬于常例范圍，為多數他國所主張而實行者，或屬于常理應由本國自定法律專條者，竊愿公同討論，似不宜孤行己意，以為論斷，亦無事遵從他國私法以為強合，要以合乎情勢，不背公例為衡。”[注]③⑤《函送海界委員會第二次記錄由》，1921年7月29日，檔號03-06-063-02-007。私海劃定涉及海股、海灣等界限規定。

關于海股、海灣[注]“海股”、“海灣”及后文“海臂”，均用于指稱海洋深入陸地的明顯水曲部分。海灣(Bay)，是沿海岸滿足一定條件的水曲部分。按照《聯合國海洋法公約》第10條第2款規定，“以天然入口寬度為直徑，向海岸劃一半圓形，如果這個半圓形的面積，等于或小于水曲的面積，則該水曲應視為海灣。如果這個半圓形的面積，大于水曲的面積，則該水曲是不能視為海灣的，而僅僅是海岸的彎曲。”(劉楠來：《國際海洋法》，海洋出版社1986年版，第14、15頁)。海股(Gulf)或“海臂”，與“海灣”同義。中國最早的英語教材《華英通語》以“海股”來譯“Gulf”，“從《華英通語》起直至民國十五年教育部審定的世界地理教科書一成不變”，“然稍后即‘海股’與‘海灣’并用，再后即僅用‘海灣’一語，以至于今。”(周振鶴：《隨無涯之旅》，生活·讀書·新知三聯書店2007年版，第199頁。)，許繼祥解釋：“海股、海灣之屬，乃海面之地突出對峙，抱地勢而成封鎖之形，英文謂landlocked，引海而包容其間，不與他國流域相接者是，其兩岸相向之口門任何遠度不入公法之三英里范圍，皆為私海。”③劃海股、海灣為內海，各國均有成例。委員們主張仿國際慣例，明確宣布中國私海。第三次會議決議：“中國沿海之海股、海灣應為中國私海。”當時海界委員會注意的是北直隸灣即渤海灣問題。由于渤海灣南北兩端均為租借地，其附屬水域如何劃分成為問題。對此，許繼祥認為：“此間疆界主權Soverignty仍屬中國，其附屬之水，不可任其自丈，更不可與之會丈及劃分未租、已租之界線。”[注]⑥⑧《送海界委員會第三次會議筆錄由》，1921年8月5日，檔號：03-06-063-02-008。

此外，海界劃定還涉及海外群島(Offlyingislands)，情況較為復雜。委員會經過認真討論，決定參考他國做法。海外島分為兩種：一是遠洋偏僻之島，其海界劃分依據國際法，“其環乎島之水距岸三英里亦為其附屬之水”。一是近海之島或群島，“此種之島，有臨于大陸者；有距陸十數里之外，與他島相隔離者；有大小鄰近相聚者”。這些島嶼的領海界線如何劃分？按照國際慣例，如兩島各屬一國，水界劃分有先例可循，“各分一半，或在此左近較深之處，以為交界”。但若島嶼均屬于一國，如何劃定界線，國際法沒有明確規定。“其為漁業專利、防疫公權、關口職務，何處應為公海，有何分別規定之常例；其為執行中立國之權利義務時屬于公道及善意之范圍，又得在何處認為公海，為公法所未詳載”。⑤中國沿海這樣的島嶼多，應如何劃定海界，各委員意見不一。許繼祥認為，應先調查各國做法，其中特別是島與陸隔、島與島隔，“兩方領海界線果均為三英里，其間若有余界，足為船舶錨位，應否認為公海，并無成例可循”。⑥倪文德的意見是，根據自衛主義，當然應認為領海。[注]⑨《送海界委員會第四次會議筆錄由》，1921年9月9日，檔號：03-06-063-02-011。但為慎重起見，委員會還是決定請海軍部函請外交部，電駐英、法、美、日四國公使進行調查。⑧收到國內調查電報后，1921年8月25日，駐美公使施肇基與駐英公使顧維鈞均回復外交部，英、美兩國仍以三海里為界。⑨

第五次會議確定了這些特殊海域的界線劃分方法。“即所謂海臂、海灣及相類之海者，各國慣例，認定海注入大地以內，猶之江河湖濱，均與領土同為原始固有之物，但口門各岸必須屬于本國，中間寬闊又為軍械射程所能及者為限。中國海臂、海灣及相類之海，較之他國所認為私海者形勢略同，自應認為領海。”群島劃線較為特殊，會議根據駐外公使的調查決定遵循英美制度。[注]《函送海界委員會第五次會議筆錄請查照由》，1921年9月19日，檔號：03-06-063-02-012。

4、領海寬度的量度標準與起算點

海界委員會最終議定中國領海范圍應遵循國際慣例劃定為三英里，但英里并非中國量度單位。領海寬度計算，國際上采用海里為單位。但是，英、美、法各國的海里量度標準略有不同。中國應采取何種單位，海界委員會也予以討論。在第四次會議上，倪文德提出：“本國海哩之量度未定應依何國，既無適從之標準，且量度衡為一國之主權，從人之名稱，恐貽國際上之詬玷。英尺為國人所常識，三英里約十華里，詳各華英字典。擬即用十華里為名，規定其量度與英國三英里相符者為我計算水程之一海哩。擬于呈報文內定公海上之領界為十華里，即三英里，則量度與各國不同，而遠程確與各國相合，名實上均無流弊。”[注]《送海界委員會第四次會議筆錄由》，1921年9月9日，檔號：03-06-063-02-011。由此，在呈報海軍部文中，中國領海寬度遂議定為“由沿海大地自身照潮落之地點望外推出三英里，合中國十里為界。”[注]⑤《函送海界委員會第五次會議筆錄請查照由》，1921年9月19日，檔號：03-06-063-02-012。

海界寬度確定后，需要確定起算點。委員會對此也進行了討論。第一次會議時，林步隨就提出應調查用什么方法劃定界線。當時許繼祥只簡單提到“劃定海界以經緯二度為標準，以水落處所現出之地為起點，至三英里止為普通之領海界。”[注]《函送海界委員會第一次討論記錄請察閱由》，1921年7月27日，檔號：03-06-063-02-006。這里提到的是以沿岸的低潮線為起點，也就是采用正常基線。在第三次會議上，許繼祥又提及此種起點，但指出各國具體測量時可能存在變化。“至丈量之法，前經各委員說明，各國各自丈量，無人勘定，又無須公布，而小潮退落地點，且有今昔之變，無可考者。各國所丈，有多無少，乃意計中事。”[注]《送海界委員會第三次會議筆錄由》，1921年8月5日，檔號：03-06-063-02-008。第五次會議明確規定：“至此項海界丈量之法，應依沿海大地凸凹之形，以三英里之量度環之，遇有突出之地，有兩處對峙者，則于兩地之極劃一線以接之，由此平行推出三英里，均以潮落地點起，按海圖上所載，再行細測而審定之。”⑤這里采用的就是正常基線法，同時遇有特殊地形，則采用直線封口線。

確立了海界劃分原則和方法后，委員會決議交由海軍部具體負責測量。1921年9月6日，第五次會議通過海界委員會呈領海界限事竣說帖，標志著海界劃定問題討論基本結束。隨后，海界委員會又對海界內主權管轄相關事項進行了討論，其中最主要是收回引水主權和燈塔燈樓管轄等問題。1922年1月21日，海界委員會第十四次會議閉幕，標志著海界委員會工作結束。

三、成立海道測量局，開展劃界工作

海界委員會確立了劃界的基本原則與方法，隨后決議成立海道測量局，負責進行具體劃界工作。海道測量局由海軍部派員組織。海軍部派司長陳恩燾兼任局長，由許繼祥實際籌備。1922年2月，海軍部將海道測量局遷移到上海，改派許繼祥為局長。該局正式成立后，海軍部咨請外交部，照會外交團，嗣后外人“不得在中國領水內私自測量”。[注]《中國領水內外人不得私行測量》(外交部公函致字第1029號)，1922年11月24日，檔號：03-47-106-02。自此，中國領海由本國測量的原則得以確立。海道測量局開始按照海界委員會決議開展劃界工作。

海道測量局的劃界主要以舊海圖為基礎，繪制新圖。在海圖定界過程中，該局大致遵循海界委員會的決議進行，惟有少量修改。該局在呈報海軍部的公文中提到，海界、私海劃分“均無疑義”，但對于島與陸隔、島與島隔的情形提出了修正意見。當時，美國、英國、俄國、瑞典等均有擴充海界的新例，海道測量局建議“參照最新各國例案”，結合各島距陸情形，分別劃界。具體來說，凡海岸或海島沒有彎曲可供船只停泊的情形，“均于潮落最低地點起，自身向外推算至十華里止。”若島嶼與陸地之間有港灣可供船只停泊，可能導致偷漏關稅、侵占漁業權利情況發生，則劃界辦法應“以陸之一極，與島之一極，劃線相接，再由此線向外推出十華里。茍二線推出之后，相距中間所余，僅在五華里以下者，以常理及善意衡定之，仍依形勢圓入。”其他海臂、海灣以及江口以內，“均為私海”。[注]《海界委員會會議記錄(附錄海道測量局呈海軍部文)》，檔號：03-33-075-01-014。

海道測量局根據上述原則，畫定海圖十一幅，并附有《畫定海界說略》，一并呈交海軍部。說略內容如下：“一、普通海界系按照萬國公法，由陸地或島嶼潮落之處自身向外推出十華里，即三英里，合一萬八千二百四十英尺，圖內用紅點線畫定；一、海灣、海臂系用兩極主義，將地之兩極畫線相接，平行推出十華里者，用紅直線；一、兩極紅直線之內，如中有島嶼，其十華里領界應行在直線外再推出之處，仍以紅點線畫之；一、凡兩界推出之后，所至之線，其中在五華里以下，應依兩界將來漲灘之地計算，一并圓為領海者，用藍線為號；一、凡依公法上之防衛自己主義，應劃為領海，但發生國際關系時，須臨事再行審定者，用黑線為號；一、凡因陸與島距間有船舶寄碇澳泊，應在陸島兩極接線，依法推出者，圖內繪錨形以為號；一、海圖內記號，另單志之。”[注]②《海界委員會會議記錄(附錄海道測量局呈海軍部文，附畫定海界稅﹝說﹞略)》，檔號：03-33-075-01-014。

對于涉及他方的海界，海道測量局不能決定，請海軍部與外交部商議。該局呈文對這些地區的劃界作了說明，包括：(1)香港。呈文提到，清政府并未公布界線，但英國宣稱劃定了界線。這到底是兩國派員所劃之界，還是英國單方面所劃，應請外交部查清。對于香港海界，海道測量局在海圖上劃了兩條線：一是香港領土權利上應有的領水，二是英國方面所指防衛范圍的領水。(2)澳門。澳門陸上界線一直未劃定，海界線更難確定。海道測量局在圖上給澳門畫了三條線。“按輿圖上設色，為葡國轄土之顏色者，最闊之處，由東經一百十三度二十六分十秒，至一百十三度三十六分二十秒，北緯二十二度六分，至二十二度十二分五十五秒，所占水面計長七英里，闊九英里之三，料此為葡國一方之自由意思。此間有島名馬留﹝騮﹞洲，東京一百十三度三十分五十秒，北緯二十二度十分十秒，有我海關，是此處公認為我國轄土。島之東且設有海關浮樁一座，是澳門領水之界，至多由澳門島地至該浮樁止。而按照國際公法之三英里及中間各半主義，又不相符。茲將葡國自由設色之界，浮樁所在之界，公法主義所許之界，三者均在圖內劃線。”對于上述兩地劃線，海道測量局不能定準，請海軍部咨商外交部辦理。(3)越南、朝鮮。兩處為國境水界線，海道測量局按照中俄黑龍江界線辦法劃定。“法之安南，系以安南江為界，在東經一百零八度十九分三十秒，北緯二十一度三十六分，是江東岸既系我界，按照公法及黑龍江領界先例，應在兩岸之間華法各占一半之領水。又日之朝鮮交界在馬島，現島歸日本管轄，則該島以西屬我，以東屬日。”(4)廣州灣。該處系租借地，是否由中國政府劃界，應請明示。“按照法國方面所指之界，在東經一百十度九分，至一百十度四十一分三十秒，北緯二十度五十分，至二十一度十五分，長約二十四英里半，闊約三十英里半。查法國方面輿圖上所劃方線形式，系彼國防衛主義，并非確定界線，且該租借條約第六條內載，廣州灣領海中外船只出入與在中國他港無異，是我國主權仍復存留，當可由我依法劃線。”(5)南海。這里主要提及的是西沙群島和東沙島，海道測量局也進行了劃線。隨同上述呈文，海道測量局將海圖十五幅一并呈上，并就各類海域劃分專作《畫定海界說略》。該說略是在前次說略基礎上補充交界畫圖說明，即增加四點：“一、與各國交界之處，用紅藍鉛筆雙線畫之；一、香港、澳門、廣州〈灣〉依各租借國防衛自己界線，以紅鉛筆畫定；一、香港、澳門中外領水界依公法均分主義以藍鉛筆畫之；一、澳門浮樁之界，用黑鉛筆畫之”。海道測量局圖上畫線工作得到了外交部的贊同。②

當然，要注意的是，由于技術人員缺乏、經費緊張等原因，實際測海工作進展緩慢。海道測量局組建時，測量人員只有4人，后來通過從海軍調派、招考及從海關借調等途徑才補充了一些。民國北京政府時期，海界測量工作成效不大，海界經緯度公布也不可能。

四、海界委員會在中國海界劃分史上的意義及存在的局限

海界委員會在中國海界劃分史上具有重要意義。這是中國政府首次就海界問題專門設會進行討論，集中研究了海界劃定及海界內管轄權相關事項，確定了各種海域的劃分原則和方法。海界委員會的設立，表明北京政府此時已經意識到了海界的重要性，意味著中國政府對海權的重視程度提高。通過海界委員會的討論，北京政府對海界劃分問題有了比較清晰的認識。比起他的前任，北京政府在海界劃分問題上又向前邁出了一步。

海界委員會的工作也有一定成效。它雖未直接促成北京政府頒布領海界線法令，但推動了北京政府在海圖上進行領海劃界工作的開展。在實踐中，海界委員會的決議為北京政府解決相關問題提供了參考。當一些海權糾紛發生時，政府相關部門往往會從海界委員會會議紀錄中尋找依據。如1924年日本漁輪在山東沿海捕魚引發中日糾紛。日方認為，日輪是在渤海灣“公海”捕魚。北京政府外交部據此轉發給農商部。農商部認為渤海灣是中國私海，其依據就是此次海界委員會會議紀錄。[注]《解決日船越界捕魚事關于議定海界請會同海軍部辦理見復由》，1924年9月29日，檔號：03-33-070-02-030。1925年2月23日，外交部在致海軍部的函中提到農商部請求對外聲明渤海灣為中國領海，外交部亦以海界委員會的決議為依據。[注]《日船侵入渤海灣捕魚案現在該處海界曾否勘劃及有無派艦梭巡請查酌辦理由》，1925年2月23日，檔號：03-33-070-02-036。1926年，海岸巡防處致山東漁航總局的函中也提到了這一次海界討論及海軍部據此進行海圖劃線的決議。該函明確抄送了海圖上所劃的山東領海界線，并指出這一界線的來源就是海界委員會的決議。[注]《巡防處函商防范外船捕魚》，《申報》1926年4月21日，第4張第13版，“本埠新聞”。由此可見，就領海劃界而言，海界委員會的決議產生了一定影響。此外，它的一些建議直接影響了北京政府的決策，如1922年海軍部成立海道測量局。這有利于收回海道測量權，逐步減少外人對中國領海主權的損害。

海界委員會的決議對后來南京國民政府討論領海問題也產生了影響。1931年，南京國民政府討論領海問題時就以此次海界委員會討論為根據。當時海軍部在給行政院的呈文中提到：“委員等所議勘界辦法，系查照民國十年北京總統府、國務院、外交部、海軍部、稅務處等五機關各派一員成立海界委員會所議定，認為確當。”[注]《呈行政院呈復關于勘定海界一案據勘界委員會呈稱各節附海圖說略請示遵由》(1931年3月20日，海軍部呈第五三號)，《海軍公報》第22期，1931年4月，第223頁。可見，海界委員會的討論為此后中國領海界線確立奠定了基礎。

當然，此次海界會議確定的三海里規則并沒有以法律的形式向社會公布。北京政府雖然討論了海界問題，并根據海界委員會決議于1924年在海圖上劃定了海界線，但隨后由于財政困難等原因，勘劃領海界線的實際工作并未完成，因此具體的海界線并未對外公布。就法律層面而言，領海法令沒有頒布，海界不明的狀況依然未得到解決，在對外交涉中居于不利地位。尤其是1924年后日本漁輪侵漁事件頻發，使領海界線勘劃更顯重要。日本漁輪對華侵漁是長期困擾中國政府的一個問題。每當發現日本漁輪在中國沿海侵捕時，中國政府都曾多次向日方提出抗議，希望對方加以制止，但日方總以在公海捕魚為由加以拒絕，而中國外交機關苦于未曾頒布領海法令，明確宣布領海界線，交涉總感無奈，故希望明定領海界線。而各地漁業機構亦紛紛要求政府明確劃定領海界線，以此阻止日本人侵漁。自清末以來，日本對華侵漁現象一直存在，甚且引發中日之間關于渤海灣領海權之爭。[注]參見劉利民：《不平等條約與中國近代領水主權問題研究》，湖南人民出版社2010年版，第236—237頁。但清末日輪侵漁現象還只是開端而已，民國時期則逐漸變得嚴重起來，尤其是1924年后中日漁業交涉成為重要問題。這次日本大規模侵漁再次引發了中國政府對于領海劃界問題的討論。但是，此次討論規模有限，局限于外交部、農商部和海軍部的函件往來。雖農商部、外交部都主張明確劃定海界，但海軍部不以為然，因此此次討論未有結果。[注]劉利民：《日本越界侵漁與民國北京政府的應對(1924—1927)》，《抗日戰爭研究》2013年第3期。可見，北京政府雖然專門召開了海界委員會，確立了海界劃分的基本規則，但由于經費、技術人才、政局等影響，一直未能明確勘劃領海界線，領海制度建設未有更大突破。

此外，海界委員會實際上只是一個海界聯席會議，會議完畢即散。這個會議也只有建議權，其決議僅供高層決策作參考。盡管民國北京政府頗為重視這個會議，也采納了它的一些建議，但畢竟只是臨時性會議機構，其決議執行存在諸多問題。如海界劃分是否完成，就無法監督。這削弱了其維護海權的功能。海界委員會在討論過程中亦存在一些不足。如討論海界問題時，處處強調要遵循國際公法或國際公例，甚至將英美等國家的做法視為“公例”。遵循國際公法固然沒有錯，但過分強調國際法和英美“公例”，束縛了海界委員會的手腳。當時國際法對于領海界線并沒有明確規定為三海里，三海里規則只是英美等主要國家堅持的“公例”，而且國際上也出現了一些擴展海界的新形勢。海界委員會雖然看到了這一點，但仍堅持采納英美三海里規則，稱“中國似難獨異”。這沒有照顧到中國海岸曲折、島嶼眾多的特殊情形，不利于海權的維護。