論企事業單位電子文件歸檔與數字檔案室創建

李 甜

之江實驗室

2019年4月26日起施行的國務院第716號令《國務院關于在線政務服務的若干規定》第十二條明確提出了現階段電子文件歸檔的落地要求。浙江省作為數字化改革先行示范省也于2019年9月18日印發了《浙江省黨政機關電子公文歸檔與電子檔案管理暫行辦法》，浙江省構建的“一鍵歸檔、單套保存、一站查詢”行政審批電子文件歸檔管理模式，為全省“最多跑一次”改革提供了基礎支撐和技術保障，同時浙江省企事業單位示范數字檔案室與規范化數字檔案室創建也正如火如荼地進行。然而一部分傳統企事業單位由于各種歷史問題仍采取傳統載體、傳統手工管理方式，尚未開展檔案信息化建設，嚴重束縛了檔案管理工作發展的腳步。因此對于這部分企事業單位檔案管理來說，推動檔案管理工作轉型升級，創建數字檔案室和電子文件歸檔，是目前最重要的任務。

1 企事業單位傳統檔案管理現狀與問題

根據《國家檔案局關于修改〈電子公文歸檔管理暫行辦法〉的決定》（國家檔案局令第14號）文件精神，改變原來將紙質檔案和電子公文同時歸檔的“兩套制”檔案管理方式，只要符合國家有關規定要求，電子公文現在可以僅以電子形式歸檔，電子公文歸檔應當符合電子文件歸檔和電子檔案管理的要求。近年來，我國也相繼頒布了《中華人民共和國電子簽名法》《計算機信息系統安全保護條例》《專用網與公用網聯網的暫行規定》《計算機信息網絡國際聯網保密管理規定》等法規，為互聯網信息安全提供了重要的法律保障。全國許多行業完成了數字化檔案館（室）的創建工作，陸續實現了檔案管理系統集成、電子文件歸檔、檔案數字化轉型升級。但依然存在大量企事業單位沿用之前的傳統載體、傳統手工檔案管理方式，特別是一些創建年代久遠的企事業單位，其檔案管理歷經多次變革與幾代人，管理理念、管理方法、保管方式等遠遠落后于時代步伐，使檔案檢索困難，效率低下，利用率不高，無法發揮檔案應有的價值。

1.1 全宗來源復雜，脈絡不清

成立年代久遠的企事業單位，組織機構往往歷經多次變革，經營內容、管理模式早已發生了根本性的變化，單位經歷重組或拆分，單位全宗錯綜復雜，若在當時沒有有意識地保管檔案，劃分全宗，時至今日，檔案脈絡更加難以理清。

1.2 檔案分類與整理不規范、不統一

檔案管理規范化體系是隨著時間的推移與時代的進步逐步形成、發展與成熟起來的，各個時期的檔案分類與歸檔整理方式都有所不同，分類方式和整理規范不統一，使得新時期產生的檔案與歷史檔案無法很好地融合。

1.3 檔案實體分散保管，利用率低

一些早期建立的企事業單位，因為存在時間久遠，在發展過程中形成了品種繁多的大量歷史檔案，而且辦公地點往往因為空間不足多次搬遷，甚至歷史檔案分開存放在各處，導致檔案查找利用困難，利用率不高。

2 數字檔案室創建與電子文件歸檔的任務

針對企事業單位傳統檔案管理的現狀和問題，需要順應時代的發展，利用信息化手段和技術，結合先進的檔案管理理念和模式，開展電子文件歸檔和數字檔案室創建工作。電子文件歸檔是指將應歸檔的電子文件經過整理，確定其檔案價值后，通過計算機網絡或脫機載體，從文件形成部門轉移存儲到受檔案部門控制的計算機系統中，向檔案部門移交的過程。創建數字檔案室是指對機關與企事業單位在履行工作職能過程中建立的本單位辦公自動化系統、業務系統所產生的電子文件，以及室藏傳統檔案數字化所生產的數字檔案信息，進行采集、整理、存儲、管理，并通過檔案管理系統信息集成平臺實現網絡共享與利用。電子文件歸檔是創建數字檔案室的基礎，數字檔案室的創建為電子文件歸檔提供載體和方法。

現階段企事業單位創建數字檔案室的檔案來源主要有：傳統歷史檔案數字化轉換，各類辦公系統與業務系統形成、辦理、傳輸和存儲的數字格式的各類信息記錄，各部門移交的各類補充歸檔。

創建數字檔案室的主要任務有：

（1）開展檔案實體規范化整理，對歷史檔案進行一次大規模的收集、清理、整理，確定檔案分類和整理的規范化、統一管理模式，做好創建數字檔案室的基礎工作。

（2）加強信息化建設統籌規劃，建立檔案管理系統并實現與其他業務系統的對接和信息傳輸。

（3）開展檔案案卷目錄、卷內目錄、文件歸檔目錄等室藏檔案條目數字化工作。

（4）室藏檔案通過數字化掃描加工轉換成電子文件。

（5）探索電子文件歸檔新思路，在保證電子文件原始性、真實性、完整性、可讀性前提下，打破技術壁壘，確保電子文件法律效力，并實現在線歸檔。

3 創建數字檔案室存在的難點問題

數字檔案室建立在信息化總體規劃，以及檔案系統建設和集成的基礎上，在處理歷史檔案的問題上，既要符合現階段國家與行業的規范，又要符合本單位檔案管理統一的規范性要求，進行系統性編制與整理。創建工作最大的難點是如何理清脈絡，以及對各類全宗與交叉全宗歷史檔案重新整理、分類的問題。其次是各類信息系統中產生的原生電子文件如何歸檔問題。

3.1 完善檔案分類體系，建立歸檔庫

數字檔案室的創建是建立在實體檔案管理模式和整理方法體系化、規范化的基礎之上的。為了建立有序規范的數字檔案的歸檔庫，必須從全局的角度，進行各類檔案脈絡的梳理，整理出全宗脈絡體系，制定系統的檔號編制規則。

文書檔案：早期的企事業單位，出現多全宗與交叉全宗的情況比較普遍，檔案的復雜性主要反映在文書檔案上，而且早期的文書檔案缺少規范的檔號編制，所有全宗只有年度與案卷順序號，如果要實現數字化管理，應首先區分全宗，并編制檔號。

如果同一脈絡體系的全宗能按年度順延，應當歸成一個全宗；如果不同脈絡體系全宗不能順延，則按不同的全宗進行區分。最后根據不同的全宗脈絡體系建立不同的文書檔案庫，分別按不同的全宗編制檔號，并按年度分類歸檔。

科技檔案（即業務檔案）：一般按項目、產品等區分，編制檔號，建立相應歸檔庫。

會計檔案：會計檔案是根據獨立核算單位形成的，必須按各核算單位建立歸檔庫，編制檔號規則，按年度按核算單位分類歸檔。

照片、錄像、實物等特種載體檔案：可以與文書檔案的編制方法相同，但如果數量比較少，也可以按一個全宗分別建立歸檔庫，按年度分類歸檔。

3.2 開展歷史檔案的基礎性整理與數字化工作

歷史檔案的基礎性整理與數字化工作是流水線同步進行的。主要有以下幾方面：根據歷史檔案體系建設的方案與檔號的編制規則，在保住原有整理基礎上，區分全宗、門類、年度等對各類檔案進行系統性的整理，對已經整理規范的則編制統一的檔號，對整理不規范的則進行規范化整理。同時在存放檔案時，注意同一全宗的檔案集中存放。檔案進行數字化轉換，則選擇永久、長期（或30年）期限的檔案進行掃描。

3.3 做好應用系統規劃和建設

在應用系統的建設模式上，需要結合企事業單位本身的信息化規劃進行選擇。在基本功能設置上，按照《電子文件管理系統通用功能要求》（GB/T 29194—2012）以及浙江省檔案信息化建設相關要求，應具備登記、分類組織、編目、著錄、存儲、數字簽名、檢索利用、鑒定、統計、系統配置、用戶管理、安全管理等功能；在企事業單位各業務系統之間，通過規范應用程序接口歸檔電子文件及其元數據的實時捕獲電子文件和元數據，實施預歸檔；同時需要確保電子檔案數據存儲安全，能有效應對各種網絡威脅和病毒侵害，保障數字檔案室系統連續運行和提供利用服務，這些都對傳統檔案管理提出挑戰。

電子文件歸檔與數字檔案室創建是一項長期而又復雜的系統工程，任重道遠。企事業單位檔案管理工作應緊跟信息化時代要求，不斷創新管理方式和管理模式，提升檔案資源的開發率和利用率以及檔案信息化水平，真正實現檔案數字化管理，助力全省數字化改革。