內蒙古牧區草牧場“三權分置”改革 試點調查研究：以鑲黃旗為例

內蒙古社會科學院牧區發展研究所課題組

摘 要：本文對內蒙古自治區通過錫林郭勒盟鑲黃旗草牧場“三權分置”改革試點工作的實地調查，在充分肯定地方實踐做法和工作成效的同時，提出具體實踐中存在的牧民認識不足、草牧場經營權評估體系不健全、經營權處置變現方式空白等若干問題，并從加快推進草牧場確權工作、加強宣傳引導、建立健全體制機制、完善相關法律法規體系和進一步規范草牧場流轉機制等方面提出了進一步推進牧區草牧場“三權分置”改革的若干建議。

關鍵詞：草牧場“三權分置”改革 經營權抵押貸款 鑲黃旗

牧區草牧場“三權分置”改革是內蒙古農村牧區土地草牧場產權制度改革的一項重要內容。自2014年，我區在推進草牧場確權登記工作中，通過開展試點工作，對落實草牧場集體所有權、穩定牧戶承包權、放活草牧場經營權的“三權分置”改革進行了積極探索，取得了一些有益經驗。為了考察牧區草牧場“三權分置”改革工作進展，并對其繼續推進提供智力支持，內蒙古社會科學院牧區發展研究所組織兩個專題調研組，先后赴鄂爾多斯市鄂托克前旗、錫林郭勒盟鑲黃旗進行實地調查，形成了全面反映兩地試點工作的調研報告。

一、鑲黃旗調研基本信息

鑲黃旗位于錫林郭勒盟西南端，全旗總面積5172平方公里，轄區轄2個鎮2個蘇木，60個嘎查、6個社區居委會，總人口3.1萬人，為我區33個牧業旗之一。它是自治區級草牧場承包經營權確權登記試點、自治區級草牧場承包經營權抵押貸款試點和錫林郭勒盟盟級草牧場經營權流轉公開管理服務平臺試點。2017年7月26日—29日，調研組就草牧場“三權分置”問題赴鑲黃旗進行實地調研。調研組主要采取個別訪談和入戶問卷調查方法，分別對鑲黃旗文貢烏拉蘇木、寶格達音高勒蘇木、巴音塔拉鎮三個蘇木鎮所轄五個嘎查的10余名基層干部、23名牧民進行有關草牧場確權、草牧場“三權分置”改革實施情況進行深入的交流與訪談，獲得了大量的第一手資料（走訪牧戶詳情見下表）。

二、鑲黃旗草牧場確權及“三權分置”改革情況

內蒙古鑲黃旗草原確權登記試點工作始于2014年5月。據了解，2015年9月，鑲黃旗草原確權試點工作順利通過自治區驗收。截至2017年7月，已完成60個嘎查、611個浩特、5674個牧戶的草牧場確權工作，完成確權草原面積755.5萬畝；對18118個草庫倫打點取點249235個。完成確權范圍覆蓋全旗所有嘎查、99%的浩特、99%的牧戶，以及99%的承包草牧場。

目前，正在進行全面換發新《草原承包經營權證》（簡稱新證，下同）和建立完善嘎查、蘇木和旗級各類確權檔案工作。據調查，在本次樣本戶中，56.52%的牧戶已經拿到新證，其中近50%的牧戶用新證進行抵押貸款。其余牧民因存在草牧場界限不清或草場糾紛而未領到新證。

（一）主要做法及成效

1.推進草牧場確權登記頒證工作，夯實“三權分置”改革基礎。鑲黃旗制定出臺《鑲黃旗完善草原確權登記工作實施方案》等政策措施，成立外業組、內業組、技術組、矛盾調處組等6個專項工作組。建立嘎查、蘇木鎮、仲裁辦、法院等矛盾糾紛排查化解四級調處機制，開展草牧場矛盾糾紛排查化解專項行動，共化解草牧場矛盾糾紛349起，涉及牧戶1396戶，解決24起多年遺留的草原糾紛問題，在全區率先完成了草牧場確權登記工作，并通過自治區驗收，為推進草牧場“三權分置”改革奠定了堅實基礎。

2.引導和規范草牧場經營權有序流轉，激發牧區改革發展活力。鑲黃旗在旗、蘇木鎮、嘎查三級分別建立了草牧場流轉服務中心、服務室和服務點，健全三級聯通的草牧場流轉管理服務平臺。并依托自治區草原承包管理系統，建立草原確權承包電子信息平臺，開展辦理草牧場流轉、征占用等信息發布、核準審批等手續。繼續完善草牧場流轉各項規范性文件，鼓勵和引導牧戶多形式流轉草牧場經營權，特別是向專業合作社、家庭牧場等新型經營主體流轉，有效解決了草牧場細碎化問題，推動畜牧業適度規模經營和牧民轉移進城就業。據了解，截至2017年7月，全旗已有712戶牧民規范流轉草場121.9萬畝，流轉費達866.6萬元，有330余家新型經營主體參與草牧場流轉，1800余名牧民通過草牧場流轉進城務工。

3.探索經營權抵押貸款制度建設，確保改革工作有章可循。鑲黃旗先行先試探索出臺《鑲黃旗牧區草牧場承包經營權抵押貸款試點工作實施辦法》《鑲黃旗牧區草牧場承包經營權抵押貸款實施細則（試行）》等一系列政策措施。中國人民銀行鑲黃旗支行協調督促各金融機構修訂了貸款管理辦法和實施細則，旗政府委托專業機構對相關實施細則、他項權證等內容進行法律審查，確保各個工作環節有法可依。自治區和旗本級財政分別安排預算資金200萬元和400萬元，作為“兩權”抵押貸款的風險補償基金。

4.積極創新經營權抵押貸款模式，緩解牧戶貸款難的問題。由鑲黃旗生態環保部門牽頭設立草牧場承包經營權價值評估機構，依據草場類型、登記、利用現狀、面積、產草量、飼養牲畜價值、流轉價格、承包經營期限等綜合因素，向牧戶提供免費評估服務。同時，自主設計草原承包經營權抵押貸款他項權證，為抵押貸款提供依據。牧民可以在評估機構提供的評估值基礎上，自主報價，銀行按牧戶信用等級等因素計算抵押率，確定牧戶抵押貸款額度。目前，評估機構已為64戶牧戶、82.2萬畝草場提供評估服務，發放草牧場經營權他項權證34本；已發放草原承包經營權抵押貸款28筆，共155.1萬元，一定程度上緩解了牧民貸款難的問題。

（二）存在問題及關注點

1.牧民對草牧場“三權分置”改革的認識不深入、不全面。在調查中發現，樣本戶中多數牧民對草牧場“三權分置”改革的理解僅僅停留在以舊證換新證、用新證進行抵押貸款等層面上，對新證的其他權能認識和理解不深、不全，從而影響著“三權分置”改革的實施效果。其實，經營權的抵押只是草牧場“三權分置”改革內容之一，而不是其全部。

2.草牧場確權頒證工作仍有遺留問題。通過開展草牧場確權登記工作，雖然解決了大部分牧民的草牧場糾紛等歷史遺留問題，頒發了新證，但調查樣本戶中，仍有43.48%的牧戶未領到新證。這雖然與樣本量多少有關，但從另一個側面反映確權登記工作仍有待進一步完善。endprint

3.缺少草牧場經營權抵押的支撐體系。牧區信貸擔保形式相對單一，擔保機構缺失，多為小額信用貸款與聯保貸款，使用抵押貸款擔保方式的頻度較低。同時，牧民又普遍缺乏信貸擔保物，草牧場承包權、牲畜、生產性固定資產等在構成擔保物的要素上均存在一定缺陷，導致牧民難以獲得金融機構的信貸支持。另外，有牧民反映在辦理貸款的手續上新證與舊證沒有區別，有時新證不是貸款的抵押物，而只是作為一種授信參考條件，甚至只是把抵押在銀行的舊證換成新證而已。

4.相關法律法規供給不足。現有的法律法規缺乏對草牧場所有權、承包權、經營權做出充分界定，也沒有對其權責邊界進行詳細劃分，只停留在地方性法規、政策文件或專家解讀層面，客觀上制約著草牧場“三權分置”改革的進度與成效，甚至會出現因權責模糊而導致草牧場承包經營權的使用、收益等權利處于一種政策鼓勵但法律有障礙的兩難境地。

5.草牧場經營權價值評估體系不健全。由于草牧場權屬關系不同于一般物，草牧場經營權價值評估與其他如房產等評估物不同，建立一套科學的價值評估體系及操作系統在理論構成和實踐積累上均存在障礙。非專業部門兼職完成該項工作，既因缺乏專業評估知識和經驗而產生誤差，同時也增加了其工作強度與壓力。至于現行評估體系是否科學合理，還有待于考證。

6.草牧場經營權的處置變現方式仍處于空白。當牧民不能按期還款而發生違約時，如何處置或變現抵押物——草牧場承包經營權一直困擾著雙方。一方面，金融機構不具備草牧場經營管理能力，當發生抵押違約情況時，只能通過抵押物再流轉進行變現清償貸款，但現有條件下其處置變現成本顯然較高。另一方面，抵押物再流轉又與承包戶相關，必須征得其同意，如果承包權人不同意其流轉，情況則更加復雜。因此金融機構參與草牧場經營權抵押的積極性并不高。

7.牧民家庭負債率較高，草牧場抵押風險令人堪憂。據前期抽樣調查結果顯示，樣本戶中有70%以上的牧戶（包括貧困戶）有各類金融貸款或民間融資（文明等，2016）。然而，近年來畜牧業經營受到自然災害和市場波動雙重影響，牧民前期貸款壓力沒有被釋放。如果牧民再以草牧場經營權抵押貸款，其負債率會持續拉高。因為，在相關法律法規缺失的情況下，現有承包期內無法償還抵押貸款的牧戶，其承包經營權何去何從值得關注。

三、推進草牧場“三權分置”改革的幾點建議

（一）加快推進草牧場確權登記頒證工作

牧區草牧場確權登記頒證涉及廣大牧民的切身利益，是完善牧區基本經營制度，推進草牧場“三權分置”改革的基礎，必須準確領會中央及自治區有關全面深化農村牧區改革精神，按照權屬合法、確權精準、權證適用、等級完善等要求，切實解決草牧場承包面積余缺、空間位置不明、承包界限不清、登記薄不健全等問題，依照法律法規賦予牧民更有保障的牧區草牧場承包經營權。

（二）加強對草牧場“三權分置”改革的宣傳引導工作

草牧場“三權分置”改革的實施賦予牧民對承包草牧場占有、使用和收益權利，并享有使用、流轉、抵押和退出的權能。它使承包草牧場不僅有生產資料性質，更具有了資產性質，成為牧民獲得非經營性收益的財產以及防范未來風險的手段。因此，各級政府及職能部門必須加強相關制度、政策的宣傳工作，全面提高牧民及干部群眾對相關法律政策的全面、正確認識和理解，增強牧民保護自身權益的意識和能力，增強干部維護牧民合法權益的服務意識。

（三）建立健全草牧場經營權抵押機制

盡快組織建立草牧場經營權價值評估機構，改變目前缺乏專業評估機構的尷尬局面，使得抵押物價值準確計量化。同時，各級行政管理部門做好草牧場經營權抵押貸款配套服務工作，配合金融機構進行草牧場經營權權屬確認、經營權價值評估核定等工作。

完善草牧場經營權抵押貸款風險補償基金制度，并探索建立抵押物處置變現機制，降低金融機構開展抵押貸款業務的風險，調動金融機構放貸積極性，并合理保護牧民草牧場經營權之權益。

（四）盡快啟動相關法律法規的完善工作

盡快啟動相關法律法規的完善工作，從法律層面對草牧場三權的權屬問題及權能結構進行表述和解釋。其中，應始終堅持用途管制機制，以“不得改變流轉或抵押草牧場的集體所有性質，不得損害原承包戶承包經營權，不能改變草牧場使用用途”為底線，全面保障牧區草牧場“三權”權利。

（五）進一步規范牧區草牧場流轉機制

發揮鼓勵嘎查村基層組織主動為牧戶間的草牧場流轉牽線搭橋，指導流轉雙方簽訂規范的流轉合同，并提供合同留存服務。規范土地流轉程序，及時查處、糾正違規流轉行為，妥善解決好流轉中出現的各類糾紛，保護流轉雙方的合法權益。同時，積極培育專業型中介服務組織和流轉委托代理機構，為區域內有流轉意愿的牧戶間提供更為專業化的流轉服務，以期降低流轉雙方的交易成本，并保證草牧場向真正具有較強經營能力的經營主體集中。

參考文獻：

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責任編輯：康偉endprint