基于內(nèi)涵認識的“三社聯(lián)動”實踐問題梳理*

張 雪 趙 華

(沈陽大學，遼寧 沈陽 110044)

改革開放后，隨著單位制社會解體，原來由單位提供個人衣食住行等所有資源，包辦個人生老病死的福利模式不復(fù)存在。單位轉(zhuǎn)移出來的各種服務(wù)，如教育、醫(yī)療、后勤保障等，轉(zhuǎn)移到社區(qū)層面，迫切要求由社區(qū)中的各種組織來承接，城市管理中的社區(qū)功能不斷擴大。同時在“政社分工”的大背景下，政府通過權(quán)力下移，把大量的管理職能從市、區(qū)級政府下放給社區(qū)。社區(qū)成為各種利益關(guān)系的交匯點、各種社會矛盾的集聚點。上海市最早在推進社區(qū)社會工作試點時提出“三社聯(lián)動”這一概念，作為政府主導、實踐先行的基層社區(qū)治理模式——“三社聯(lián)動”一經(jīng)提出就在各地得到廣泛響應(yīng)和關(guān)注。目前學界和政府文件中關(guān)于“三社聯(lián)動”概念有較多應(yīng)用，“三社”較多的認為是社區(qū)、社會組織、社工的合稱。但實際上關(guān)于“三社”內(nèi)涵還未達成一致，我國社會工作理論與實務(wù)專家王思斌教授曾指出，由于各地對三社聯(lián)動內(nèi)容的理解不同，工作各有重點，所以怎樣聯(lián)、怎樣動也各有自己的看法。本文擬從內(nèi)涵理解角度梳理“三社聯(lián)動”實踐出現(xiàn)的一些問題入手，為“三社聯(lián)動”實踐提供些微啟示。

一、社區(qū)——重視社區(qū)平臺靜態(tài)場域建設(shè)，忽視其“三社聯(lián)動”中的行動主體地位

社區(qū)概念最早是由德國學者滕尼斯提出，他認為社區(qū)是基于人們長期生活在同一地區(qū)的自然選擇，而形成具有共同的情感、價值觀及較強人口同質(zhì)性的社會共同體，具有內(nèi)在互動關(guān)系與文化維持力的地域性，是一種特殊的場域。在以往“三社聯(lián)動”提法中多提到“以社區(qū)為平臺”，將社區(qū)簡單定位成“三社聯(lián)動”開展中的靜態(tài)背景和場域，忽視了社區(qū)在“三社聯(lián)動”中的行動主體地位。如果只將社區(qū)視為靜態(tài)平臺，就容易落入單純注重社區(qū)外部物質(zhì)環(huán)境及硬件建設(shè)的陷阱。

2000年《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》中指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。”作為共同體的社區(qū)不僅僅是一個一個簡單的靜態(tài)空間，還包括生活在這一地域空間的居民以及地域管轄者。以往“三社聯(lián)動”實踐中提到社區(qū)居民單純?yōu)樯鐓^(qū)服務(wù)的享用者，社區(qū)居民在“三社聯(lián)動”中的參與缺位，各地的“三社聯(lián)動”實踐普遍過于倚重社區(qū)干部、專門化組織與專業(yè)社工，社區(qū)居民的參與嚴重不足，社區(qū)就“活”不起來。較少將社區(qū)居民以及地域管轄者與社會組織、社工放在參與社區(qū)建設(shè)同一緯度下考察，而忽視了社區(qū)作為“三社聯(lián)動”行動主體的地位。

我們應(yīng)該將社區(qū)視為“三社聯(lián)動”中的行動主體，將社區(qū)置于社會組織、社工同一維度下考量，為推動致力于共同體建設(shè)的社區(qū)建設(shè)服務(wù)。

二、社會組織——單純強調(diào)法定意義社會組織發(fā)展，忽視社區(qū)自組織在“三社聯(lián)動”中重要作用

社會組織作為既不同于政府，又區(qū)別于市場的一種社會力量，在我國有多年發(fā)展。曾被稱為非政府組織、第三部門、民間組織等，2006年統(tǒng)一更名為“社會組織”。在民政部門注冊管理的社會組織主要有三大類：社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會。以沈陽、上海為例，筆者在2017年4月通過沈陽市社會組織網(wǎng)年檢系統(tǒng)查詢，2015年年檢單位社會團體共645個，民辦非企業(yè)2032個，基金會0個；上海截至2017年2月社會團體共4009個，民辦非企業(yè)9961個，基金會356個，通過數(shù)據(jù)可以看到在實踐中各地區(qū)社會組織發(fā)展程度有很大不同。

在以往的“三社聯(lián)動”研究中，均承認社會組織載體作用。實踐上單純照搬上海等先進地區(qū)經(jīng)驗，關(guān)注法定社會組織的孵化和引入，忽視了社區(qū)自組織的建設(shè)。社區(qū)自組織一般在所在地區(qū)民政以社區(qū)社會組織名義進行備案登記管理，與法定社會組織相比關(guān)注度較低。實踐發(fā)現(xiàn)，僅通過現(xiàn)有社會法人社會組織、調(diào)動、服務(wù)社區(qū)居民，收效不如預(yù)期。同時由于上級部門指標是引入與孵化壓力的存在，照成社區(qū)基層管轄事務(wù)的增加，使其對社區(qū)自組織建設(shè)產(chǎn)生惰性影響。

社區(qū)自組織類型的社團組織，形式靈活、活動多樣，起到為社區(qū)居民由“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變中的橋梁作用。“三社聯(lián)動”實踐中，應(yīng)重視社區(qū)自組織與法定社會組織的協(xié)同發(fā)展，遵循社會組織多元化的特點，從狹義社會組織范疇理解轉(zhuǎn)向廣義的社會組織范疇解讀。

三、社工——重視社工人員職位配備，忽視“三社聯(lián)動”中社會工作理念與工作方法植入

社工的內(nèi)涵是“三社聯(lián)動”中爭議最大的一項。因為社工既可指通過資格考試的社會工作專業(yè)人才，也可以作為社會工作的代名詞。在2017年7月浙江省民政廳率先出臺了全國首個推動“三社聯(lián)動”的專項政策文件中，將“三社聯(lián)動”定義為“在黨和政府的領(lǐng)導下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體運作社區(qū)建設(shè)、社會組織建設(shè)和社會工作，使之相互支持、滲透融合，從而充分激發(fā)社會組織活力，有效開展社會工作，解決社區(qū)問題，完善社區(qū)治理的過程”。而2015年12月，北京市民政局的《北京市民政局關(guān)于加快“三社聯(lián)動”推動基層社會治理創(chuàng)新的意見》中，指出“三社聯(lián)動”機制是“以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的聯(lián)動服務(wù)機制”。

在各地“三社聯(lián)動”文件及社區(qū)社會工作推進工作會議中，都會或多或少的提到專業(yè)社工配備的問題，民政部社會工作司也在2011年9月起正式啟用社會工作者登記信息系統(tǒng)。其實際還是希望在社會基層治理中將社會工作的專業(yè)理念和專業(yè)方法滲入其中。現(xiàn)有的社會工作人才隊伍主要由兩部分構(gòu)成，一部分是高校社會工作專業(yè)畢業(yè)生構(gòu)成的社會工作者，另一部分是機構(gòu)和體制內(nèi)的社區(qū)工作人員通過全國社會工作者職業(yè)考試認證的社區(qū)工作者。有學者發(fā)現(xiàn)社會專業(yè)背景的人員與原有社會工作人員這兩個群體，在現(xiàn)有的社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)實踐中存在“疏離化”現(xiàn)象。社區(qū)體制內(nèi)社工，接受體制內(nèi)的相關(guān)培訓的社會工作人才，在現(xiàn)實工作崗位上受事務(wù)性工作壓力，不能將社會工作專業(yè)價值理念、專業(yè)方法和技術(shù)貫穿于自己工作始終。我國現(xiàn)在有300多所高校開辦社會工作本科教育，每年畢業(yè)社會工作專業(yè)人才3萬余人，但由于薪資、民辦社工機構(gòu)發(fā)展不足等其他擇業(yè)因素影響，具有社會工作專業(yè)背景人才流失較大。筆者在社區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，沈陽民政局每年都對社區(qū)工作人員開展網(wǎng)絡(luò)課培訓，并從2016年開始了全能社工考試，但在專業(yè)理念貫徹層面存在“學是學、做是做”的兩層皮現(xiàn)象。

“三社聯(lián)動”中社工不單指通過全國社會工作者職業(yè)考試認證的各類人員的參與，而是在聯(lián)動實踐中以社會工作為服務(wù)手段，將社會工作價值理念和專業(yè)工作方法植入現(xiàn)有工作。

四、聯(lián)動——購買牽引力不足，聯(lián)動變管理非伙伴難同行

“三社聯(lián)動”是社會多元服務(wù)供給方式在社區(qū)實現(xiàn)的一種新型社會治理模式和全新的社會動員機制，實踐中需要政府購買社會服務(wù)的實踐開展為牽引的聯(lián)動。政府購買社會服務(wù)牽引下的“三社聯(lián)動”，是現(xiàn)階段我國從中央集權(quán)的、國家全面控制社會的“總體性社會”，向公民自組織、自治秩序的社會轉(zhuǎn)型的要求，是政府由原來的“社會管理”變?yōu)椤吧鐣卫怼钡慕巧D(zhuǎn)換。政府要從“全能政府”向“有限責任政府”轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)移出來的部門政府職能由社會組織來實現(xiàn)是最合適的。但現(xiàn)實是多地政府購買社會服務(wù)工作進展不暢，一些指導和規(guī)范性文件遲遲不能出臺，配套資金遲遲不能到位，政府購買社會服務(wù)資金用于購買專業(yè)社會工作服務(wù)比例低等問題，最終的結(jié)果就是在“三社聯(lián)動”中出現(xiàn)牽引力不足的情況。

服務(wù)購買者(政府)、使用者(社區(qū)居民)和提供者(社會組織)聯(lián)動中不可或缺，應(yīng)該成為同向而行的伙伴，在各自的位子上發(fā)揮作用。前面社區(qū)居民在聯(lián)動中缺位的問題已經(jīng)談過，這里不再贅述。在處理社會組織和政府的關(guān)系時，過多地體現(xiàn)出了政府對社會組織的“管理”，具有強烈的行政法傾向。有些地方政府在“三社聯(lián)動”實踐過程中，過度包辦，強調(diào)對權(quán)力的高度掌控，既讓“三社”聯(lián)動，同時也管著“三社”怎樣動，讓其遵照政府意志而“動”，使“三社”缺乏應(yīng)有的自主性，將“三社聯(lián)動”變?yōu)椤叭绻芾怼薄Ｓ纱耍叭缏?lián)動”成了地方政府強化社區(qū)管控的工具和手段，失去了其應(yīng)有的價值與意義。

解決“三社聯(lián)動”牽引力不足的問題，需要加快政府購買社會服務(wù)進程，為購買專業(yè)社會工作配套資金，嘗試民營資本共同參與。要實現(xiàn)“三社聯(lián)動”的動力不竭、同向而行，必須構(gòu)建政府、社會組織、居民間的平等伙伴關(guān)系，實現(xiàn)共同締造下的“三社聯(lián)動”。